绪论
一 相关概念界定
（一）地区行署制度
地区行署制度是中华人民共和国自1978年实行至今的一项重要地方政治制度。地区行署是省级派出机构，其最近前身是1949～1966年的专区专署制度，再往前追溯是1937～1949年根据地和解放区的行政督察专员公署制度。新中国成立后的地方行政体制，基本由省、地、县、乡构成，介于省县之间的地级行政机构除地级市外，其沿革如下：1949～1966年称为专员区公署（也称专区专署，简称专署），为派出机构，其辖区称专区；1967～1977年，专署更名为地区革命委员会（简称地革委），并转变为正式的一级政府。1978年以后，地革委又改称为地区行政公署（简称行署[1]），并恢复为省政府派出机构的性质（地位）。时至今日地区行署仍存在于少数边疆省份。
值得一提的是，地区行署制度不同于专区专署制度、地区革命委员会制度之处，除其本身性质（地位）之外，还有三个差别：其一是地区行署制度时期，一改此前专区专署、地区革命委员会不设人大和政协的传统，从20世纪80年代开始悉数设立。其二是地区行署制度一改此前“后继有人”的延续性特征，建立后不久就接连被撤销，如今只残存于少数省份。由于1982年开始推行市领导县体制改革、2002年开始推行省直管县体制改革[2]，地区行署陆续被撤销，其数量从1978年的173个锐减至2015年的10个[3]，至2017年12月底，仅存7个（黑龙江省大兴安岭地区，西藏阿里地区，新疆喀什地区、阿克苏地区、和田地区、塔城地区、阿勒泰地区[4]），如表1所示。其三是地区行署制度基本是中国共产党自1937年以来建立的多个管县派出政府制度（1937～1949年的行政督察专员公署制度、1949～1966年的专区专署制度、1978年至今的地区行署制度）中受贬抑最烈者（详见第八章）。
表1 1949～2018年专区、地区数量历年统计
当然，与专区专署时期相同，尽管行署和专署均是异于一般地方政府的省级派出机构，但在国家统一行政体制下，在专区专署和地区行署层面运作的各种制度，只有少部分为行署所独有的，如组织、职能、财政，而大多数制度，如行政公文制度、人事管理制度、监察制度等，不过是国家相关规制的一个层面，或是国家相关规制在地区层面的运行而已。因此本书最具地区行署制度特色的内容为第三章、第四章、第六章。
从学理上说，地区行署制度是一个体系。狭义上讲，它是指以地区为载体的行政、立法、司法制度的总和，也就是地区政府制度的总和；广义上讲，它是指以地区为载体的政治制度的总和，也就是党、政府、民主党派、群众团体等实体的制度的总和。从静态上讲，它是指以地区为载体而形成的制度与结构的总和；从动态上讲，它是指制度的运作以及结构之间的相互关系。地区行署制度不仅仅是某个实体内部的制度、结构和运作，它还是一个复杂的综合体，是实体之间、制度之间、结构内部与结构之间的相互关系，同时也是这种关系的抽象。本书研究的主要是动静结合的、狭义上的地区政府即行署行政的制度、结构和运作。
（二）地区行署制度的相关概念
本书中关于地区行署制度的内容涉及政治学、政区地理学和财政学等领域的相关概念，在此也有必要进行界定。
其一，一级政府（或称一级行政）与派出政府。在本书的研究时段中，除去因上述两次行政体制改革已撤销或合并的外，其余地区行署均始终是省政府的派出机构（政府），而不是一级政府。政治学认为，一级政府是一定国家行政体系中的一个正式层级，它作为一个独立的行政主体行使自己的职能，而不是接受其他行政主体的委托而代行其职能。政区地理学指出，这种一级政府通常具备以下要素：（1）具有固定的、边界清晰的行政区域；（2）具有全面的行政职能；（3）具有足以履行行政职能的完善机构；（4）具有固定的治所。与这种一级政府相区别、相对应，在中国历史上的行政体系中还存在另外一种主体，即上级政府的派出政府。派出政府不是一个独立的行政主体，而只是其他行政主体的分体，受后者的委托代行其部分职能。这种派出政府可以是临时的，也可以是常设的；可以有固定的辖区，也可以没有固定的辖区；可以受派出者委托在辖区内履行全面的行政职能，也可以仅仅履行某一种或某几种职能。本书中的地区行署在法理上则属于在固定辖区内执行单一督导职能的代理机构。正如政治学所指出的，派出政府是“指那些具有地方行政建制特点与功能且在地方行政层次中有非正式地位的那类地域性建制单位。它不同于正式的地方行政建制之处主要在于：古代不存在主管地域全部事务的地方长官，当代则没有一级地方国家权力机关——人民代表大会；它不同于临时性地方行政建制之处在于，它的设置并非临时的权宜之计，而是长期存在，有自身确定的任务。从行政区划发展的历史看，这类建制单位在经历长期、持续地存在后，不仅在实质上起着正式建制的作用，且常常在条件具备时转化为正式的地方行政建制单位”。[5]
其二，虚级政府和实级政府。民国以来的政治学、历史学文献，往往将一级政府称为实级政府或实体政府，而将派出政府称为虚级政府。基于这种概念，如果一种地方行政体制中不存在由派出政府构成的行政层级，则被称为×级制，如二级制、三级制等；如果其中包含由派出政府构成的行政层级，则被称为虚×级制，例如，由三个实级政府和一个派出政府构成的地方行政体制被称为虚四级制。相应地，在财政体制中，派出政府被称为虚级财政[6]。同时，也有专家将派出政府视为半级行政，这样，上述虚四级制也被称为三级半制。本书中的地区行署即为虚级政府，因此，1949年后的地方行政体制实际上可以称为省—（地）—县—乡虚四级制或三级半制。
二 地区行署制度的学术价值与现实意义
地区行署制度是新时期地方政治制度的一个重要层面。虽然地区行署已经所剩无几，行将逝去，但却曾为改革开放以来的各项建设做出了不可替代的贡献，因其不能忽视的功用与价值成为行政系统中难以替代的链条。对这一制度进行研究具有如下重要的学术价值和现实意义。
（一）为当前的地方行政层级改革提供重要的历史和理论借鉴
中国的地方行政层次设置，自秦汉至当代，长期在二级制、三级制、四级制之间反复，而且反复使用派出政府解决行政层次与行政幅度之间的矛盾问题的方法已经存在2700多年。尤其1949年新中国成立以后，在派出政府及管县层级的设计问题上有6次大变动，其中以行政体制改革名义而发生的大变动有3次（1959年市领导县、1982年市领导县、2002年省直管县）。21世纪初，政界、学界曾就省管县改革的试点和全面铺开进行热议。2012年的十八大报告进一步提出要“深化行政体制改革”，“优化行政层级和行政区划设置，有条件的地方可探索省直接管理县（市）改革”[7]。2017年党的十九大报告再次提出“深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置”[8]。这些不断的变革和反复，不仅说明我国国情复杂，不同的地方行政层次制度各有利弊、难成定局；更说明人们在这一问题上始终存在着争讼，难有共识。美国学者J.R.Seeley说：“历史没有政治科学将一事无成，而政治科学没有历史将成无本之木。”[9]这句话在极端的外表下所揭示的历史研究之于政治的重要性是显而易见的。我国专家也指出：“事实上，要充分地研究现行地级市制的建置问题，必须对地级市制之地级行政组织的问题有比较深入、全面的研究，也就是对地区行政公署制的制度设置及其变革问题有深入、全面的探讨和研究，才是可行的方法。”[10]因此，本书紧密契合时代的要求，有助于消除盲目性，为当下的行政体制改革提供重要的历史和理论借鉴。
（二）透视新时期的行政运作机制，为当前地方政府职能与结构的完善提供历史借鉴
新时期政府的行政运作机制具体内容包括决策执行、监督检查、公文传递处理制度、会议制度、人事管理、财政财务等。这种行政运作机制有既不同于中国古代，也不同于新中国成立初期的特点。这些行政机制如不依托某种具体政府制度的研究则无从透视。因此，研究地区行署制度实况，探索其得失利弊，一方面对于撰写共和国信史来说不可或缺；另一方面也可以为今天改进各级政府的行政和十九大报告提出的“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”，“赋予省级及以下政府更多自主权”提供多层次、多方位的历史借鉴。[11]换言之，本书将地区行署制度作为一个窗口，可以较全面、较彻底地透视新时期地方政府的行政运作机制。
（三）为全面厘清和系统记录新时期的地方制度所不可或缺
在中国史学研究中，典章制度史研究被认为是构成各专史研究的基础，历来受到史家的重视。一项政治制度，当时人生活其中，耳熟能详；而一旦时过境迁，即使是专家也往往对之语焉不详，如不及时研究、记录，即被时间湮没。现在，地区行署制度即将成为历史，但还未远去。有关地区行署的文字、图像资料极少亡佚，口述资料也较好收集。值此之际，抓住这一时机对这一制度进行探究和厘清，可以为历史、为后人留下有关中华人民共和国的一项重要地方制度的宝贵、真实、真切的记录，从而进一步丰富我国的地方行政制度史的篇章。
总之，了解地区行署制度的发展演变，分析行署的实际运作及得失利弊，对于丰富地方政治制度的学术研究，解决目前省县之间存在的一些现实问题，提高地方政府的行政效率，以及对我国地方政治制度改革与创新具有重要意义。
三 地区行署制度的相关研究状况述评
总体而言，目前有关地区行署制度的研究主要集中在两大领域：一是有关其历史渊源的研究；二是有关当代地级政府的研究。前者主要是为数较少的学术研究，后者则主要是大量的对策性研究。但无论是从现有研究的数量、质量，还是研究所涉及的学科领域来看，可以说，地区行署的研究仍处于起步阶段。由于既有成果较少，以下笔者不以地区行署制度的专题内容为中心，而是以作品性质为中心进行述评。
（一）学术研究
学术研究以翁有为、史卫东两位先生为代表。（1）翁有为先生的《专区与地区政府法制研究》（人民出版社，2007）。这是由作者的博士学位论文《从专员区公署制到地区行署制的法制考察》修改而成，是一部法律史研究领域的著作。作者从法制史的角度，多基于相关规制文本，对地区行署制度的演变、组织和职权进行了法制考察。（2）史卫东先生的博士学位论文《省制以来统县政区发展研究》（华东师范大学，2006）。这是一篇政区地理学领域的研究论文。作者阐述了元、明、清、民国和新中国“统县政区的设置与管理体制”，认为政治经济体制的相关变动导致地区行署制度的出现。（3）江荣海、刘奇等先生的《行署管理——阜阳行署调查》（中国广播电视出版社，1995）。该书是江荣海先生等6人于20世纪90年代在安徽省阜阳地区进行10余天考察的基础上集体撰写而成。全书绝大部分篇幅记述了1977年后阜阳行署的机构、职能、决策和执行机制，虽为个案研究，但对本书的研究有一定的参照价值。（4）浦兴祖先生的《当代中国政治制度》（上海人民出版社，1990）。该书从宏观角度概述了当代中国政治制度的发展全貌，因此体系完整，内容丰富，同时也决定其对地区行署制度的研究较为概略。同属此类政治制度史的通论性著作还有白钢、韦庆远、程幸超等先生的论著。
（二）对策性研究
对策性研究主要是华伟、吴越为代表的专家自改革开放以来对地级政府改革问题发表的若干时政论文。这些论文主要是针对当时我国地方行政体制存在的问题提出的对策性研究，不完整包括地区行署制度自1978年以来长时段历史的全息制度演变及其相关史事，而是针对当时存在的现实问题提出的政治对策。以下简要分述：（1）华伟先生的《地级行政建制的演变与改革构想》（《战略与管理》1998年第3期）。文章将新中国的专区专署、地区行署和解放战争时期的行政督察专员公署统称为地级行政建制，宏观回顾了自民国以来地级政府的形成和演变，重点描述了从20世纪30年代末到80年代中期，专署和行署的地位六次在“虚实之间的摇摆”（其中新中国成立后占5次）和组织结构在“膨胀—精简—再膨胀—再精简”循环中的发展。此文是同类文章中对地区行署的基本史实涉及最多的一篇。（2）吴越先生的《论地区行政机构的演变趋势》（载刁田丁等编《中国地方国家机构研究》，群众出版社，1985，第126～142页）。此文叙述了明清的道员制、解放区的行政督察专员公署制等古代和近代的派出政府的职权性质、组织形式；阐述了新中国成立后专区专署及其后的地区革命委员会、地区行署三个不同形态的地位、机构设置的特征，认为地级政府的地位经历了虚—实—虚的否定之否定的过程，地区机构不断扩张；揭示了地级政府机构的扩张是在缺乏编制立法的前提下，受地区领导人主观决断和社会经济客观发展条件的双重因素导致的。（3）毛寿龙先生的《中国地级政府的过去与未来》〔《安徽教育学院学报》（哲学社会科学版）1995年第2期〕。该文也是将行署作为地级建制的一个阶段来处理。作者认为中国地级政府“一直在虚实之间摇摆不定”，而行署等地级政府最终由虚变实的逻辑就是：“行政监督权的（长期）行使必然导致派出机关的实设化，而计划体制的条块结构也推波助澜，于是派出机构终将变成实设的政府”。对于地级政府的去留，他认为，从减少层级、增大幅度的目标看，行署等地级政府的撤销是必然的；但从城乡分治、社会自治的长远角度看，行署等地级政府的存在又有其合理性。（4）胡鞍钢先生的《延迟十五年的改革：关于撤销地区行署机构的建议》（《中国国情分析研究报告》第8期）。这是20世纪90年代由清华大学国情研究室做的国情分析报告之一，是针对其时地方政府行政体制改革提出的对策性分析。此文从当时精简机构、财政分税角度分析认为，地区行署机构应该撤销，而且时机已经成熟；撤销后实行省直管县，地级市仍为省辖市，但不辖县或市。（5）李金夫、姚文明先生的《健全地区行署的运行与监督机制》（《政治与法律》1994年第2期）。作者从完善人民代表大会制度的角度，就如何健全地区行署的运行与监督机制做了探讨，认为由于地区未设立权力机关，造成了事实上行署的“真空”运作状态，使派出机构没有真正发挥其应有的作用。为此，提出四种解决途径：或实行“市管县”；或设立人大地区委员会并明确其职权；或将地区行署纳入省级政府组织序列；或撤销。
以上研究成果所取得的成绩和突破主要体现在以下三个方面：其一，对于地区行署制度的相关概念，如行政区划、行政建制、准行政、虚级政府等作出了完整的、明确的界定。相较而言，对相关概念的把握还是以政区地理学专业的周振鹤和刘君德两前辈贡献颇多而且更有权威性；其二，基本厘清了地区行署制度的法制沿革。这一成绩主要是由翁有为先生作出的；其三，通过对安徽省阜阳地区行署的考察，记述了行署个案的机构设置和职权；其四，对地区行署制度变迁的动力机制进行了分析。这一成绩主要是由史卫东先生作出的。
综上所述，迄今学术界在此方面所存的缺憾（尚未进行和完成的工作）主要在于，对于地区行署制度有待给出一个完整、立体、内部结构耦合严谨的和职能动态化的描述及阐释，其具体表现如下。
（1）对于地区行署和地委的机构设置仅作分别列举而未能深入揭示其内部结构和整体结构；
（2）对于地区行署职能的探讨与分析基本处于制度设计层面而较少涉及其实际运作；
（3）对于文献资料不能直观反映的行政运作机制，如前文所述决策执行、监督检查、公文传递处理、会议制度、人事管理、财政财务等，未予以揭示和研究。
此外，对新时期有关地方行政体制改革的对策性分析方面，上述从行政学、历史地理学和法律学角度所进行的研究在具有其优势的同时也必然具有局限，这也为本书留下了充分的空间。
四 地区行署制度的基本内容与创新点
本书尝试在前人研究的基础上，从纵向上，按照时间顺序梳理地区行署制度的历史渊源、建立、发展与演变，探讨各种相关制度的沿革和实际实行情况；从横向上，厘清以下几个内容：其一，地区党政群各系统的组织机构与职能的沿革；其二，地区行署行政运作的机制；其三，地区的人事制度；其四，地区行署的财务、财政制度。
本书的主要学术追求在于拓展、深化地区行署制度研究的内容，以历史学视角尽量还原地区行署制度的原貌。具体的突破和创新包括以下几个方面。
（1）内容方面，一是将地区行署制度作为派出政府制度的历史渊源上溯至汉代，分别从中央的派出政府和省的派出政府两个层面系统、完整地钩沉、梳理其后的发展演变；二是从制度和实践两个层面全面厘清和描述、分析地区行署的地位（性质）、职能、组织机构、行政运作、财务财政、干部人事管理的有关规制及其动态化的操作过程和实际运作情况。因此，对地区行署制度的研究不仅是一种静态性、状态性的描述，更是一种动态性、过程性的描述；解决传统与当代的继续、发展与变迁的关系。
（2）资料方面，本书发掘使用了近2000卷未刊档案和报刊等原始资料，改变了现有研究成果中资料单一且原始档案资料稀少的状况。而且还要指出的是，这些用于历史考察的资料之于本研究，并非仅是收集、整理与堆砌，更在于对材料的归纳、分析与评价。
（3）观点方面，地区行署制度作为一种派出政府制度，其产生的根源是由我国的历史和国情决定的。“地方政府体制中的层级组合不是一个纯理论问题，更不是人们主观意愿随意决定的”[12]，任何行政区划的调整应当与时势的发展相适应。基于此，笔者认为，长时期里，某种形式的派出政府制度还会存在；同时它存在与发展的逻辑也有一定的理路可循。
（4）方法方面，本书除采用传统的历史学考据方法外，另外还采用了其他两种研究方法，具体包括：一是典型分析方法，在广泛取材的同时，着重选取某些地区进行重点剖析；二是过程—事件分析方法，以常制变，以动见静，通过对具体事例，如某一工作的开展、某一决策的贯彻实行的过程分析，构建相关内容的结构范式，即本书的主题不仅在于历史的考察，而且注重理论的使用和分析。
同时，也要遗憾地承认，本书还存在以下局限：1978年以来的不同历史时期，由于缺乏中央层面的具体、明确的规制，各省对地区行署制度的实施，既存在大同的一面，又存在小异的一面，且后者更为纷繁复杂，而本书不可能包罗万象。
五 主要参考文献资料
地区行署制度的研究所参考的文献资料主要分为以下五类。
（1）古籍。主要是《汉书》《唐史》《明史》《清史稿》中的“地理志”“职官志”等相关部分，从中梳理地区行署制度的渊源脉络，寻找历史镜鉴。
（2）档案和报纸。近2000卷的档案是本书资料的最重要论据，主要为河北省档案馆、石家庄市档案馆、廊坊市档案馆、辽宁省档案馆、铁岭市档案馆等5家档案馆馆藏的地区行署及其相关历史档案，这些资料保存完整，数量浩大，可为地区行署的研究提供丰富的第一手材料。报纸主要为地区行署制度实行期间各地在不同时期办的地方性报纸。这些报纸大多为省委、地委等党委部门所办，间或报道地区行署的情况，而这些报纸对本书的价值与档案、政报齐肩。
（3）官方文件汇编。本书使用的官方文件汇编类资料较多，包括政府公报、政报、文献汇编近百部。中央和各省都曾发布各种制度文件汇编，如《机构 编制 体制文件选编》《地方政府的职能和组织机构》《中华人民共和国行政区划简册》等。政报如云南、湖南等省政报。诸如此类多是各种官方文件的汇集，对梳理相关制度演变的作用重大。
以上档案和官方文件汇编两类资料的局限在于虽不能直接作为研究各个时期地区行署制度实况的依据，但也具有以下重要价值：其一，对于研究各个时期有关地区行署制度的官方制度设计具有权威性；其二，可以为各个时期地区行署制度的实行状况提供一般性统计和描述依据；其三，其中保存有少量地区行署制度实际实行情况的实例，或可以折射出某些制度的实行情况与中央规制之间的差异；其四，可以为甄别其他资料的真伪、矫正其中的错误提供参考。
（4）地方志、组织史资料。1949年底，我国有216个[13]专区，截至2018年底全国仍有7个地区存在于新疆、西藏等边疆省份。而绝大多数地区或地市合并后的市都有地区志或市志，本书搜集了包括各省各地区、地级市的地方志和中共组织志等70余部，如《中国共产党辽宁省组织史资料》《石家庄地区志》《菏泽地区志》《泰安地区志》《黑河地区志》《汉中地区志》《龙岩地区志》《池州地区志》《零陵地区志》等。地方志和组织志在反映各个时期地区行署制度的实况方面一般较为真实可靠，但其编纂质量良莠不齐，也存在失真和简单抄录其他文献等问题，利用时须进行分析考辨。同时，笔者须交代清楚：本书中所用史料尽管在书后参考文献中已标出纸版的出版信息，但实际有部分为网络版，因此不臆可能出现因网站升级、改版、更换网址、免费使用权限到期、国家档案政策调整等原因不能按本书标注网址找到原文，所以脚注中已经标注了笔者的在线阅读时间。
（5）年鉴、大事记及其他资料。本书还使用了各类年鉴、大事记及其他资料，如《张家口地区大事记》《廊坊地区大事记》《邯郸地区大事记》等。这类资料使用时须辨析而定。
[1] 1978年以后的行署与中国革命战争时期和新中国成立最初的行署不同。中国革命战争时期的行署的层级在边区政府或边区委员会之下，相当于县级，有的与行政督察专员公署（中国共产党1937～1949年实行）同级，有的是下管行政督察专员公署；1950年前后的行署相当于省级，下管专区专署。
[2] 2002年以来，江苏、浙江、黑龙江、山东、湖北、福建、河南、河北等地先后推行了省直管县试点，试点的突破口为强县扩权。
[3] 民政部编《中华人民共和国行政区划简册2016》，中国地图出版社，2016，第1页。
[4] 民政部编《中华人民共和国行政区划简册2018》，中国地图出版社，2018，第53、164、188～190页。
[5] 田穗生等：《中国行政区划概论》，北京大学出版社，2005，第145～146页。
[6] 陈庆海：《中国地方政府财政层级研究》，经济科学出版社，2009，第109页。
[7] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》（2012年11月8日），人民出版社，2012，第28页。
[8] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017年10月18日），人民出版社，2017，第39页。
[9] L.Lipson，The Great Issues of Politics：An Introduction to Political Science，Englewood Cliffs：Prentice-Hall，Inc.，1954.
[10] 翁有为：《专区与地区政府法制研究》，人民出版社，2007，第115页。
[11] 习近平：《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（2017年10月18日），第39页。
[12] 陈小京等：《中国地方政府体制结构》，中国广播电视出版社，2001，第169页。
[13] 既有研究对1949年的专区个数有5种说法：（1）195个说（刘君德《中国政区地理》第126、254页）；（2）190多个说（翁有为《专区与地区政府的法制研究》第117页，指出1950年的数量）；（3）185个说（中华人民共和国民政部行政区划处《中华人民共和国行政区划手册》1986年版第20页）；（4）170个说（史卫东、贺曲夫、范今朝《中国“统县政区”和“县辖政区”的历史发展与当代改革》第128页）；（5）147个说（王珂：《当代中国专区制度研究》，博士学位论文，第29页）。笔者认同的是216个说。上述统计结果之所以与笔者不同，一是仅统计名为“专区”的数量，沿用民国旧称为“分区”（陕西12个）和“行政督察区”（四川16个、云南13个、西康5个）的46个未计算在内；二是行署区下的22个专区（江西省赣西南行署下3个、皖北行署下6个、皖南行署下4个、苏北行署下5个、苏南行署下4个）也有未计算在内；三是可能存在个别计算错误。