第1章 前言

本书以党内法规与国家法律的衔接和协调机制为研究内容，旨在建立党规与法律之间的长效协调机制，为中国共产党推行全面从严治党、依法执政和建设社会主义法治国家提供智力支持和理论动力。本书从绪论、党内法规制度的当代发展与体系化努力、党内法规与国家法律衔接和协调机制的障碍、基本共识与原则、制度模式、具体路径、保障机制以及党内法规和具体国家法律的衔接问题研究等内容展开论述，截至目前仍然是国内首部、同时也是唯一一部关注党内法规与国家法律的衔接和协调机制的专著。

本书主要研究的问题及观点如下：梳理党内法规制度的历史沿革情况，摸清党内法规制度的当代发展现状，能够理顺党内法规相互之间的前后传承、左右关照等脉络和逻辑上的相互关系，从而为理解和掌握党内法规制度的体系化努力奠定基础。目前，完备的法律规范体系已经基本建成，我们的当务之急是实现党内法规制度的体系化。这种体系化的努力，包括党内法规制定主体在内的国家有权机关从宏观的国家规划和制度设计层面作出的相应探索，在具体的实践操作层面作出的相应努力，以及法学、政治学、党建学等不同领域的专家、学者在理论层面上展开的学术研究和探讨。我们认为，党内法规制度的体系化，包括“体系”和“化”两个重要方面：“体系”重在强调党内法规制度的整体性和系统性，是从整体和个体的关系出发，特别注意发现和强化整体与个体之间的紧密联系，使各个独立的党内法规制度有机地结合在一起，实现整体功能大于个体功能之和的效果；“化”是指在实现整体功能大于个体功能之和的过程中，运用科学的、合理的标准对独立的党内法规制度进行排列、整合，实现个体之间的有机结合和紧密相连，各项党内法规制度之间互相呼应、无缝衔接。实现党内法规制度的体系化，一方面要做到所有党内法规均要接受具有党内根本大法地位的《中国共产党章程》的约束，以《中国共产党章程》为根本遵循，不允许存在任何与《中国共产党章程》相悖的地方；另一方面，党内法规之间要有高度的契合性，组合在一起能够形成制度合力。

在党内法规与国家法律均被确定为社会主义法治体系的重要组成部分时，如何厘清横亘在两者之间的种种障碍，以及如何妥善地在社会主义制度框架内有效地解决两者有机衔接和运行协调的难题，是时代发展和社会形势赋予我们的研究课题。党内法规制度建设存在的不足之处主要有：党内法规一些概念术语的运用欠缺规范性，党内法规的规划缺乏体系性，党内法规的制定主体有待进一步明确，党内法规的制定权限尚须进一步厘清，党内法规的制定技术有待进一步提高，以及党内法规的备案审查需要进一步健全。

基于党内法规和国家法律调整对象的范围不同，我们需要严格区分两者之间的界限；基于两者在调整对象范围上又现实地存在着较大的重合，并且在依法治国、依法执政等重大事项上又具有高度的一致性，我们还需要特别关注两者之间的衔接和协调问题。从学理上说，大多数观点都赞成党内法规与国家法律之间要实现有机衔接和运行协调；从政治实践上说，基于实现国家治理体系和治理能力现代化的需求，党的十八届四中全会也明确提出要注重党内法规和国家法律之间的衔接和协调。在党内法规和国家法律衔接和协调的具体路径上，学界主要有以下几种思路：主张引导党内法规向国家法律转化，主张完善党内法规的备案审查机制，主张区分党内法规和国家法律的制定权限，主张建立健全党内法规制定主体和国家立法部门、政府法制部门之间的沟通协调机制。

党内法规和国家法律的实践性特质，要求我们在建立健全党内法规与国家法律的衔接和协调机制时，要秉持更为严谨的态度，采取更为谨慎的做法和奠定更为坚实的基础。基于此，暂时搁置对党内法规与国家法律衔接和协调的具体路径的探讨，转而寻求两者衔接和协调的基本共识，或许是一个更为稳妥和科学的办法：首先，正视党内法规与国家法律之间的区别。党内法规与国家法律之间自然地存在着诸多差异，并轨运行于中国的整个政治实践过程之中，这是我们研究和探讨两者衔接和协调的逻辑起点和现实基础。其次，重视党内法规与国家法律之间的衔接，主要集中在两个方面：调整对象的交叉、重合和调整事项的交织、重叠。党内法规与国家法律之间的衔接，最鲜明地体现为中共中央发布的决定和党政机关的联合发文。再次，促成党内法规与国家法律之间的协调。无论是党内法规还是国家法律，体系内部的逻辑自洽都包含着多个方面的标准和要求，在正视两者差异和重视两者衔接的基础上，努力促成两者的体系内部逻辑自洽和相互之间运行协调。

党内法规与国家法律协调的基本原则，是指在协调党内法规和国家法律的过程中，能够体现两者关系的基本特点，能够反映两者关系的基本精神，能够指导两者关系的处理并且贯穿整个过程的抽象性准则。党内法规与国家法律的有机衔接和运行协调，需要严格遵守以下各项基本原则：党内法规与国家法律并轨运行；党内法规不得与宪法和法律相抵触，不得与法律和行政法规的效力性、强制性规定相抵触；党内法规严于国家法律。

在世界范围内，党内法规与国家法律的衔接和协调存在着西方模式、苏联模式和中国模式。其中，中国模式的开创具有独特的宪制背景：中国共产党在国家政治体制和权力架构中处于绝对的领导核心位置；国家机构之间并不是典型的权力分立关系，而是在中国共产党领导下的分工负责关系。在中国的宪制背景下，党内法规与国家法律衔接和协调的具体实践过程，主要体现为中国共产党领导国家法律的制定、修改等工作，国家法律体现了党的意志。

在中国政治实践语境中实现党内法规与国家法律的衔接和协调，具体路径有党内法规的“先行先试”和党内法规向国家法律的转化。党内法规的“先行先试”，往往会基于党内法规的政治职能和社会管理职能而扩展到对非党组织、非党员行为的调整，因此，必须要遵循不得与宪法相抵触、不得与国家法律相抵触的原则，并且要严格遵守法律保留、法律优先等具体规则，这是党内法规“先行先试”的前提与基础，也是避免“良性违宪”和追求社会主义法治的强制性要求。值得注意的是，在社会主义法律体系基本建成的情况下，“良性违宪”不应当继续存在，实现依法执政并追求政党政治的法治化才是党内法规的最终发展方向：党内法规为国家法律所认可，党内法规作为国家法律的补充，党内法规作为国家法律的具体化，党内法规作为国家法律的适用考量因素。

建立党内法规与国家法律协调的保障机制，要综合运用制定、修改、废止、解释、备案、清理、评估等多种手段，重点在党内法规的前瞻规划机制、规范化制定机制、修正工作机制、解释工作机制、备案审查机制、及时清理机制、实施评估机制和体系化衔接机制等方面打下坚实基础，建立起党内法规与国家法律衔接和协调的全面保障机制：构建党内法规的前瞻规划机制，健全党内法规的规范化制定机制，建立党内法规与时俱进的修正工作机制，加强党内法规的解释工作机制，完善党内法规的备案、审查机制，创建党内法规的常态化清理机制，以及设立党内法规的实施评估机制。

对《中华人民共和国监察法》的考察，有助于论述其对于党内法规与国家法律衔接和协调的意义；通过对制定财产收入申报法的探讨，能够揭示其对于党内法规与国家法律衔接和协调的重要保障意义；通过对《中华人民共和国监察法》与《中华人民共和国刑事诉讼法》在反腐倡廉事项的权力划分，可以讨论刑事诉讼法领域内如何实现党内法规与国家法律的衔接和协调。这三个部分共同作为党内法规与国家法律衔接和协调的各论。

正文之后的“参考文献”，意在分别列举有关党内法规与国家法律衔接和协调的著作类、期刊类、报纸类和学位论文等文献资料，便于读者按图索骥，拓展、深入研究；但不免挂一漏万，尚请读者留意。

本书中的“附录”，除了与本著作联系密切的《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》之外，还收录了《中国共产党党内法规解释工作规定》、《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》和《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》以及《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》，仅供读者参考使用。