第2章 研究现状梳理
第一节 党内法规与国家法律的衔接和协调机制绪论
目前世界上约有6200多个政党，分布于180多个国家和地区，绝大多数都拥有自己的治理规则体系，并且不同程度地参与政治实践。因此，一党党规与一国法律之间的衔接和协调问题，在世界上其他国家和地区中也同样存在，这是一个共性问题。同时，在中国共产党长期执政的社会主义中国，这又是一个值得研究的课题。
在中国的政治实践过程中，将党内法规与国家法律如此紧密地联系在一起，是在党的十八届四中全会以后。2014年党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《全面推进依法治国若干重大问题的决定》）明确指出：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”，因此，要“完善党内法规制定体制机制，加大党内法规备案审查和解释力度，形成配套完备的党内法规制度体系”“注重党内法规同国家法律的衔接和协调，提高党内法规执行力”，从而“形成完善的党内法规体系”，助力实现全面推进依法治国的总目标。这体现了以习近平同志为核心的党中央以从严治党来推进依法治国，以依法治国来保障从严治党的重大战略，也在一定程度上反映了作为执政党的中国共产党对党内法规与国家法律关系的认识。在实践中，对党内法规和国家法律关系的阐述，主要通过党和国家领导人的讲话、中共中央的决议或者官方媒体报道，最终归结为两者都是党和人民意志的反映，在本质上是一致的。
因此，从时间上来说，党内法规与国家法律的衔接和协调是相对新生的理论课题；从学术语境上来说，党内法规与国家法律的衔接和协调问题又是极具地域特点的研究主题。对此，国外学术界尚未展开相应有针对性的、系统性的研究。中国学术界对党内法规与国家法律衔接和协调问题的探讨也刚刚起步，主要关注政党法研究、宪法惯例研究以及通过探讨“两规”、违反党纪且涉嫌犯罪等情形下党内法规与国家法律的关系研究；但基于对学术问题和重大实践问题的高度使命感，中国学术界对党内法规与国家法律衔接和协调问题的研究开始蓬勃发展；[1]以《理论与改革》《理论探讨》《上海政法学院学报（法治论丛）》等为代表的学术期刊也纷纷开设党内法规研究专栏。另外，值得注意的是，从事纪检、监察领域工作的专家、官员基于其自身所具有的丰富实践经验，开始积极关注该领域的探讨。他们的摸索和研究不仅集中地体现在对党内法规与国家法律衔接和协调问题相关制度、规范、文件和具体操作等资料的汇编，而且还突出地表现在对该问题的精细化研究，例如相关学术专著的出版和学术论文的发表。
关于党内法规与国家法律的衔接和协调问题，主要学术研究成果包括：在重要研究资料和学术专著方面，有中共中央办公厅法规室、中共中央纪委法规室、中共中央组织部办公厅的《中国共产党党内法规选编（1978—1996）》（法律出版社1996年版）、《中国共产党党内法规选编（1996—2000）》（法律出版社2001年版）、《中国共产党党内法规选编（2001—2007）》（法律出版社2009年版）、《中国共产党党内法规选编（2007—2012）》（法律出版社2014年版）、《中国共产党党内法规选编（2012—2017）》（法律出版社2019年版）、侯通山的《党内法规精要8讲》（中国方正出版社2005年版）、中共中央文献研究室的《十七大以来重要文献选编（上、中、下）》（中央文献出版社2013年版）与宋功德的《党规之治》（法律出版社2015年版）、李忠的《党内法规建设研究》（中国社会科学出版社2015年版）、李军的《中国共产党党内法规研究》（天津人民出版社2016年版）、王振民等的《中国共产党党内法规研究》（人民出版社2016年版）、殷啸虎主编的《中国共产党党内法规通论》（北京大学出版社2016年版）、李斌雄的《扎紧制度的笼子——中国共产党党内法规制度的重大发展研究》（武汉出版社2017年版）和武汉大学党内法规研究中心的《中国共产党党内法规制度建设年度报告（2016）》（人民出版社2018年版），等等。此外，一些学术专著中间或也会涉及党内法规与国家法律的关系问题，例如，周敬青的《中德政党理论与实践研究》（中共中央党校出版社2006年版）和崔英楠的《德国政党依法执政的理论与实践》（中国社会科学出版社2009年版），等等。
在期刊文章方面，按照发表的年代先后顺序不同，在20世纪80年代出现了关于“党法”或“党内法规”名称的讨论，例如，艾梅的《“党法”是一个不科学的概念》（《理论学习月刊》1988年第7期）和朱其高的《如何理解“党法”的概念——与艾梅同志商榷》（《理论学习月刊》1989年第2期）。自21世纪开始，陆续有学者关注党内法规与国家法律的关系问题。这个时期的研究成果主要有：刘松山的《建议将党规党法上升为国家法律》（《理论与改革》2000年第6期）、兰亚宾的《党内法规建设存在的问题及对策研究》（《理论学刊》2005年第11期）、白建民的《学习贯彻党章与加强党内法规制度建设》（《安徽工业大学学报（社会科学版）》2006年第4期）、李恩侠的《党内法规如何与国家法律相协调》（《天水行政学院学报》2006年第5期）、潘泽林的《中国共产党党内法规及其体系构建问题研究》（《南昌大学学报（人文社会科学版）》2007年第1期）、刘德敏的《中国共产党党内法规初探》（《中共天津市委党校学报》2007年第1期）和王俊华的《对“党内法规”提法的再思考》（《上海党史党建》2008年第7期），等等。
自2010年以后，学界对党内法规与国家法律的衔接和协调问题的研究成果陆续出现，尤其在2014年党的十八届四中全会审议通过《全面推进依法治国若干重大问题的决定》之后，学术成果如雨后春笋般涌现。这个时期主要有如下研究成果。操申斌：《党内法规与国家法律协调路径探讨》（《探索》2010年第2期）、马瑾：《试论党内法规如何向国家法律转化》（《人民论坛》2010第17期）、石文龙：《依法执政与“党法”》（《太平洋学报》2011年第2期）、张立伟：《法治视野下党内法规与国家法的协调》（《中共中央党校学报》2011年第3期）、周叶中：《关于中国共产党党内法规建设的思考》（《法学论坛》2011年第4期）、叶笃初：《党内法规建设述略——为纪念中国共产党诞生90周年而作》（《江汉论坛》2011年第7期）、卓泽渊：《依法执政：政党政治法治化的表现与实现路径》（《国家检察官学院学报》2011年第6期）、姜明安：《论中国共产党党内法规的性质与作用》（《北京大学学报（哲学社会科学版）》2012年第3期）、李忠：《如何做好党内法规和规范性文件备案工作》（《党内法规研究》2013年第1期）、张晓燕：《求真务实地研究和解决党内法规制度建设的重点、难点问题》（《中国党政干部论坛》2013年第9期）、王振民：《党内法规制度体系建设的基本理论问题》（《中国高校社会科学》2013年第5期）、任铁缨：《如何更好地构建党内法规制度体系》（《中国党政干部论坛》2014年第2期）、常纪文：《把握好国家立法与党内法规制定的关系》（《法治政府建设》2014年第5期）、黄文艺：《论依法执政基本内涵的更新》（《法制与社会发展》2014年第5期）、韩强：《中国共产党党内条例研究》（《探索》2014年第6期）、马立新：《党内法规与国家法规规章备案审查衔接联动机制探讨》（《学习与探索》2014年第12期）、马立新：《论依法改革与完善党内法规审查制度》（《贵州社会科学》2015年第1期）、卓泽渊：《党规与国法的基本关系》（《中共杭州市委党校学报》2015年第1期）、王立峰：《党规与国法一致性的证成逻辑——以中国特色社会主义法治为视域》（《南京社会科学》2015年第2期）、董业东：《党内法规与国家法律的衔接协调》（《中共山西省委党校报》2015年第1期）、周淑真和袁野：《论国家法律与党纪党规关系之协调——以当代德国为例》（《中共中央党校学报》2015年第3期）、刘雪斌和蔡建芳：《论党内法规和国家法律的衔接和协调——以反腐败领域的法律法规为例》（《长白学刊》2015年第3期）、付子堂：《法治体系内的党内法规探析》（《中共中央党校学报》2015年第3期）、柯华庆和刘荣：《论立宪党导制》（《战略与管理》2015年第7期专刊）、强世功：《党章与宪法：多元一体法治共和国的建构》（《文化纵横》2015年第4期）、崔建周：《“党规党纪严于国家法律”：理论依据、实践指向与实现条件》（《理论探索》2015年第4期）、屠凯：《党内法规的二重属性：法律与政策》（《中共浙江省委党校学报》2015年第5期）、杨帆：《法治视野下党内法规与国家法律的协同运作》（《福建省社会主义学院学报》2015年第5期）、张亚茹和赵宇辉：《完善党内法规体系探微——以党内法规与国家法律相衔接为视角》（《理论导刊》2015年第10期）、王春业：《论将党内法规纳入国家法律体系》（《天津师范大学学报（社会科学版）》2016年第3期）、刘松山：《权力机关行使职权中的党内法规与国家法律》（《中国法律评论》2016年第3期）、武小川：《“党内法规”的权力规限论——兼论“党内法规”软法论的应用局限》（《中共中央党校学报》2016年第6期）、刘振宇：《论党内法规和国家法律的衔接路径》（《宁夏大学学报（人文社会科学版）》2016年第4期）、秦前红和苏绍龙：《党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制》（《法律科学》2016年第5期）、姜明安：《充分发挥软法在国家治理现代化中的作用》（《人民法治》2016年第12期）、王若磊：《依规治党与依法治国的关系》（《法学研究》2016年第6期）、罗许生：《国家治理现代化视阈下党内法规与国家法律衔接机制建构》（《中共福建省委党校学报》2016年第6期）、宋功德：《以党中央〈意见〉为行动纲领》（《党内法规研究》2017年第1期）、李林：《科学定义“党内法规”概念的几个问题》（《东方法学》2017年第4期），等等。
值得注意的是，1991年，负责党内法规制定、领导国家立法工作的中共中央办公厅法规室成立，随后，中央纪委、中央组织部、中央宣传部、中央台办、中央军委等中央部委设立了专门的法规工作机构，中共河北省委员会、中共天津市委员会等省、自治区、直辖市也先后建立党内法规的工作机构，甚至部分地级市、县也成立了党内法规工作机构。2011年7月，中共中央办公厅法规室更名为中共中央办公厅法规局，成为正局级机构，并于2012年创办了《党内法规研究》期刊，是国内第一个专门以党内法规为研究对象的内刊，刊发了一些具有真知灼见的文章，有助于党内法规理论研究工作的深入开展和实务工作的探索。党内法规制度建设，需要综合素质较高的理论研究人员和实践工作队伍作为人力资源保障。因此，党内法规的理论研究机构也逐渐增多，例如，2016年湖北省委办公厅与武汉大学共同成立了武汉大学党内法规研究中心，在开展理论研究的同时也培养党内法规工作的专业人才，该中心于2018年5月出版以党内法规为研究对象的学术集刊——《党内法规理论研究（第一卷）》。随后，中国法学会成立了党内法规研究中心，并与中共中央办公厅法规局共同组织党内法规教材的编写；教育部在中共中央党校（国家行政学院）、中国社会科学院和其他8所高等学校试点了党内法规专业的研究生培养；内蒙古自治区党委办公厅的党内法规研究中心、中共福建省委办公厅和福建师范大学合作共建的福建省党内法规实施评估中心、中共中央党校（国家行政学院）的党章党规研究中心、中国政法大学的党内法规研究中心以及吉林省、山东省的党内法规研究会等机构也纷纷组建。
在报纸文章方面，由于报纸出版发行周期较短，刊登文章的数量较多、速度较快，但同时也存在着电子化、网络化的普及率较低等特点，因此在资料收集上，可能存在的遗漏现象也比较严重，这一点需要我们在研究和讨论中予以注意。《中国青年报》2004年1月2日刊登曾市南的《“党内法规”提法不妥》，重新引起了21世纪以来关于党内法规建设的讨论，例如，北京大学法学院姜明安教授在2013年6月8日《北京日报》发表的《对党内法规姓“法”几点疑惑的辨析》等。在党内法规和规范性文件的清理工作上，人民日报记者盛若蔚发表了一系列文章，例如，《中央党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成》（《人民日报》2014年11月18日）。值得关注的是，作为中央纪委监察部机关报的《中国纪检监察报》于2014年连续刊登了《依规管党治党 推进依法治国》、《党规党纪严于国家法律》、《德法相依 相辅而行》和《与时俱进健全完善党规党纪》等4篇“学思践悟”系列文章，引起了较大反响。此后，不断有学者在报纸上探讨党内法规与国家法律的衔接与协调问题，例如，刘作翔的《论“党纪”与“国法”不能混同》（《北京日报》2015年8月3日）、许耀桐的《党内法规在法治中的重要作用》（《北京日报》2016年12月5日）和郭世杰的《从“纪法分开”转向“纪法衔接”》（《北京日报》2018年4月2日），等等。