二、人大制度中的潜在权力机制制约着人大代表行使权利

人大代表之所以难以切实行使权利，原因颇为复杂。不可否认，我国人大制度中潜在的权力结构倾向，是其中最为重要的原因之一。这种权力倾向扭曲了人大的权力运行机制，钳制着人大代表发挥作用。

1.权力授受关系不清而导致的身份认知错位

从道理上说，人民群众把决定国家事务和政策的权力委托给代表，代表是受选民的委托做出国家决策的。因此代表与选民的关系是权力委托与被委托的关系。但是，目前我国的人大代表提名权基本上由执政党提出，执政党提名的候选人绝大多数最终都会成为代表，因而代表的权力实际不是选民授予，而是执政党和上级领导授予。从代表个人来说，一方面成为代表意味着赢得党组织的高度信任，将可能仕途上前景光明；另一方面，成为代表也是党和国家授予给他的一种政治荣誉。就此，能不能当代表和能否继续当代表取决于执政党的意思。于是，一些人大代表的心理反应自然地就是党满意不满意他很在乎，选民满意不满意他无所谓。由此，首先，人民“代表”只是徒有其名；其次，“是谁的代表”这个问题自然产生。

另一点，我国的各级人大代表中官员代表占70%左右，行政级别、等级地位思维影响到代表的言行。在人大开会时，特别是当有全国人大或上级政府的高层官员参加讨论时，为了力争引起参加讨论的首长们对自己发言的赏识，一些代表把讨论变成了自己政绩的宣传竞赛和赞扬报告的语言竞赛。因此，尽管他的身份是人大代表，但他的心理仍然是下级行政官员的意识。之所以产生这种心理扭曲和错误的身份认知，根源在于代表的权力来源问题。

谁让他当代表，他就向谁负责，这是基本的常识。人大代表本应是人民的代表，但一些代表首先想的是向上级组织和领导负责。尽管民主政治应该是多种利益要求的充分表达与充分协商，但由于一些人大代表对自己身份的错误认知，在人大会议上讨论问题时，当上级组织的领导意图和政府部门利益与社会公众利益要求发生矛盾冲突时，有的地方往往以加强党的领导名义控制人大代表发言的范围和口径，而一些人大代表以讲政治为名，发言迎合权力意志，甚至扭曲和强奸公众意愿。这就出现一方面在有的地方人大会议上，社会公众尤其是底层群众的利益诉求处于失语失声的状态，而另一方面又出现强势利益主导决策、绑架政府政策的局面。这些年来，有些地方人大会议上出现这样的情况，不能不说与现行体制下人大代表受到既有制度缺陷的制约，而难以真正发挥作用有关。

2.行政等级地位转化而来的权力优势

由人大代表数量众多所影响，人大作为国家权力机关，在有限的开会期间无法真正有效立法和决策，同时闭会期间也不可能有效开展日常工作，这就必须要缩小代表规模，组成能够日常运转的机关。所以改革开放以后，我国采用了人大常委会制——代表中的代表机构。

把人大常委会作为人大常设机关，相对于过去各级地方不设人大常委会而使人大成了徒有虚名的政治花瓶来说，这是人大制度的一大进步。但问题是，人大常委会的组成人员基本上都是现任的或曾经担任过相当行政级别职务的党政官员，很少有没有行政级别的人大常委委员。一般而言，当全国人大常委会成员是给省部级单位主要领导干部的政治安排，以此类推，省里的人大常委会成员安排给省、厅级官员，市县的人大常委会成员以厅、处级官员为多数。由于我国社会几千年权力等级制的深厚影响，就使人大常委会事实上带有明显的等级思维，以为人大常委会委员地位高于其他人大代表，权力大于一般人大代表，人大常委会是人大代表的领导机关，所以在人大制度的运转中熏染上明显的行政等级色彩。

从理论上讲人大代表地位平等、权利平等，但无论是闭会期间，还是会议期间，人大常委会事实上都把自己当作人大代表的领导。大会议程、议题、表决事项等都以人大常委会委员的意见为准，特别是以人大常委会主任、副主任的意见为决定。这就事实上使人大机关的权力实际掌握在人大代表中的少数人手里，变成少数人大代表（人大常委会中的部分成员）对人大代表多数人的操控。当人大会议讨论问题意见一致时，权力的力量是不太明显的，但按萨托利转述达尔的多头统治民主观的说法：“只有当一项决定引起争议时，权力才被行使，或者权力的问题才真正出现。”“在关键时刻，权力取决于行使，不是取决于有名无实的归属。” 近几年有的地方在人大会议上逐渐出现一些没有明文规定但实际通行的潜规则做法，以钳制代表发表意见的权利。比如，当事先估计有的问题可能会引起争议，人大常委会就以召集代表会前集中学习的名义，在各地代表中先做工作，或明或暗地提示代表哪些可以说哪些不可以在会议上说。

还有一些问题，从人大职权看是必须经由人大代表讨论的，但也以各种名义甚至根本不给名义，就取消了代表在相关问题上的审议讨论权利。比如，人大代表和社会公众都对政府公共财政透明问题议论纷纷，并且期望在全国人大会议上讨论政府财政问题， 但是2009年全国人大会议对中央政府应对全球金融危机冲击所拨出的4万亿元如何使用居然没有列入人大代表讨论审议的议程。

正是因为有这样的行政等级思维，人大制度在其实际运转中表现出人大常委会管理代表、控制代表的倾向，所以人大代表在人大会议上能够讨论和不能讨论什么问题，事实上都由人大常委会决定，而没有严格执行《宪法》和《全国人民代表大会组织法》的规定。

3.由知识专长所获得的权力而产生的支配优势

随着国家事务的日趋复杂和对立法决策要求的不断提高，要当好人大代表（尤其是全国人大代表）必须具有广泛的知识和阅历。罗伯特·米歇尔斯指出：“代表们所必须应对的问题以及对这些问题的有效解决都需要做大量的准备工作，这就要求他们自身知识技能的不断提高。” 而目前的人大代表制度是难以使代表做到这一点的，因此我国各级人大工作机构加强了对人大代表的训练和教育。正是因为人大代表因为知识的欠缺和时间精力的限制（这就是专职代表的必须性），所以人大代表只能依赖于各级人大常委会专职委员和人大常委会办事机构的专职工作人员。由这些专职工作人员事前为代表们准备会议材料、确定议题、安排日程。

从实际工作需要讲，人大需要有相应的办事机构，也需要有相应的工作人员为人大代表服务。在国外的代议制民主制度中，议员通常招募志愿者和专职工作人员为其助手，议员的经费支出专门有这方面的安排，而且国外议会也有相应的办事机构。议员聘用的专职工作助手提交初步材料后，首先要经议员的审查，议员再向议会提出。议会开会期间，议员针对提出的议案要反复辩论，实行一读二读三读的程序。从表面看，议会反复辩论是扯皮，但这种扯皮的实质是运用议会程序进行利益博弈、充分发表各方意见的过程，从而防止国家决策出现重大失误。（反观我们，正因为国家重大问题科学民主决策机制的不健全，所以我们国家的决策特点是决策快，出错后纠错慢。）另一方面，国外议会的会议程序设计比较明显地体现出办事机构为议员服务的性质，议会扯皮的过程客观上就把议会办事机构局限在提供服务的定位上，而难有明显操纵议员的可能性。

但由于我们全国人大代表的非专职性，即便是全国人大常委会也有相当数量的委员是非专职的，只有少数全国人大常委会的专职委员和人大常委会的办事机构人员，有更多的时间来进行必要的调查研究与思考，这样有可能使他们在实际上造成比一般不专职的人大常委会委员和人大代表具有知识上的优势，而知识是可以转化为权力优势的。罗伯特·米歇尔斯在《寡头统治铁律》中指出：“社会分工原则导致专业化。由专家担任领导是必要的，也是合情合理的??然而，专业化必然意味着权威。”

由知识专长转化而成的权威，是可以对其他主体产生支配性力量的。这种支配力量对人大代表具有明显的强制性，反过来人大代表对这种支配力量的潜隐存在表现出某种无奈性。即人大常委会的专职委员和办事机构人员可能凭借所具有的知识专长和工作技能，将其转化为幕后运转中的实际支配优势，结果在这过程中原本是与人大代表具有同等权利地位的专职委员、原本是为人大代表服务的办事机构实际上成了操控人大制度的幕后主体，而人大代表甚至人大常委会委员都可能变成这些幕后主体手中的“前台演员”。于是，人大会议的召开就成了基本上按照事前预定的程序，把既定的内容演练一遍。这样的人大会议一切皆在掌握中，会议结果、人事安排都不出意外，这就是人们在宣传中所听到的“成功召开”和“圆满结束”，因此全国人大会议一般不可能出现意外的劲爆新闻。

这些问题的存在反过来表明，进一步改革人大制度，有着充分的必要性。要使人大真正成为人民当家做主的权力机关，改革人大代表制度则是基础。