三、探索健全人大代表行使权利的机制

不少民主理论家十分重视从结构功能角度看民主制度，但是仅仅静态地分析制度结构，还不足以把握民主的实际运作。因此，要了解实际活生生的民主，就要变静态分析为动态考察，在一定的制度网络条件下从各种力量的相互作用中去了解民主运作的真实状态。正是基于这样的考虑，笔者从相互作用的角度，提出进一步健全人大代表制度，形成使人大代表较好地行使权利的机制的初步思考。

1.改革人大代表选举制度，使人大代表通过公平竞争选举产生

人大代表如何行使权利，不只是人大代表本身的事情，更与全体选民直接相关。从根本上说，人大代表在人大行使权利，其来源于人民的委托。人大代表如何产生，直接关系到代表向谁负责。人民通过选举来控制权力的表现之一不在于人民直接决策，而在于决策结果的公正性：给人民以更多平等的利益或更少不平等的剥夺，“即权力的决策效果：谁得到了什么”“一般选民是选出一个人或党，授权他或它为自己决策”。

目前我国选举制度的不完善，人大代表候选人基本上由执政党的各级组织提名，（在党内民主不健全的情况下，有的地方党的一级领导干部个人就成了党组织）然后安排形式上的选举。组织提名不考虑选民的意愿，选民不认识代表候选人，这样的情况到处可见。要真正使人大成为人民当家做主的国家权力机关，使决策结果更好地体现和符合人民的利益，就要使选民有权利选举自己熟悉、信任的人做代表。因此，必须改革人大代表的产生机制。

我国最著名的宪法学家蔡定剑教授深刻地指出：人大本身不发挥作用，还因为人大代表没有一个完全选举的制度。从选举制度上进行改革，不仅是改变了一个程序，而且是改变了一个政治生态。只有改革选举的机制，才会出现真正对人民负责的政府和制度机制。

首先，改革候选人提名方式，执政党的党组织可以提名，选民也有权联名推荐候选人，还可以是公民自我推荐做候选人；其次，所有的代表候选人都要在选民中公平竞争，要建立代表候选人深入选区了解情况、听取选民意见、使选民熟悉代表候选人的公平亮相机制；这方面的做法我们可以向国外借鉴，采取各种方式使代表候选人和选民进行有效沟通和双向互动。最后，在选举时设立秘密投票场所，使选民能排除各种干扰因素，真正以自己的独立意志行使投票权利。

2.人大代表权利地位真正平等

既要消除人大常委会成员的权利地位事实上高于人大代表的现象，又要使人大常委会能够正常运转，就需要建立起人大代表与人大常委会有效互动的机制。这也需要有几方面的考虑：首先，废除现行的由上级决定人大常委会成员的做法，而改由人大代表提名选举产生人大常委会成员和人大主席团成员；其次，在人大制度的相关法律中增加人大代表有提出出席人大常委会会议，并在会议上发言的权利。再次，在目前还不可能完全清除人大代表中的党政官员代表的情况下，建议大幅度地减少现任行政级别职务的党政官员担任人大常委会成员的人数，增加社会各界普通公民身份的人大代表进入人大常委会和人大主席团；最后，建立向人大代表及时通报人大常委会工作情况、接受人大代表质询的日常工作制度。

3.人大代表行使权利情况必须向选民公开

建立人大代表向选民负责的机制，从权力授受看是选举制度，从行使权利过程看，则必须要建立代表言行向选民公开，使选民充分了解代表履行职责情况的制度。萨托利在分析民主制度运行与透明度关系时指出，如果不能辩证适度地把握政治中的透明度，则可能鼓励某些人装模作样和蛊惑人心以至于加剧冲突。但是在我国目前的人大制度运行中，我们存在的问题不是过度透明而是透明度不够。从经验中我们可以知道：“同一个人在从低透明度环境转向高透明度环境时，他或她的行为会十分不同。”因此，在人大系统内部应该有人大代表监督制约人大常委会的机制，要使人大代表了解人大常委会成员在人大常委会上的发言情况及其履职情况；人大代表有权了解和质疑人大常委会的工作，有权提出撤换人大常委会委员的动议；从人大及人大接受选民监督来说，人大代表履责情况和在人大会议上的发言都要向社会公开，选民有权了解他们的言行，并可以提出对代表的质疑乃至罢免代表。这个问题说到底是谁让代表当代表，谁来监督代表，代表向谁负责的问题。

4.改革人大会议制度

这方面要做系统的考虑，除了适当延长会议时间，最起码要提出两点改革：一是代表有提出大会议题的权利，而不是完全由上面事先安排大会议题，代表们只能在规定的范围内审议问题。如果没有代表提出议题并可以上大会讨论的权利，那么有些重大问题，某些领导和政府部门不想让代表讨论，代表也没有办法。二是人大会议要有代表大会发言的制度安排。目前人大开会都是安排分组讨论审议一府两院的报告，而人大办事机构的工作人员，在整理小组讨论的情况简报时，可能根据一定意图口径对代表的意见做筛滤与取舍，这就难以防止情况传递过程中可能出现的信息减损和失真，从而隐性地限制了人大代表在做出决策中发表意见的权利。为此，需要建立人大代表在全体代表大会上发言的会议程序，使代表们不因小组的区分而导致接受信息的隔离，为人大代表在国家决策充分发挥作用创建更好的制度机制。

5.减少代表人数，提高代表素质，改善代表结构

关于这方面的意见，已经有许多人都提出了，本文不再赘述。

总之，建设中国特色社会主义民主政治，不是要推倒现有的制度另起炉灶，而是要充分挖掘现行政治制度的改革潜力。作为我国根本的政治制度，人大制度有着很大的民主政治制度创新空间。改革人大代表制度，既是我国政治改革的题中应有之义，也是其重要组成部分，关键是我们有没有决心、胆量和智慧。

［彭真怀］北京大学中国地方政府研究院院长