第2章
一般事项审计操作程序

一、具体审计范围的确定

在审计实践中，如何根据两办新规规定的审计内容，在具体审计项目中确定具体审计内容，是审计人员必须解决的难题，审计人员只有对此有清晰的思路，才能保证审计内容的完整，保证重要审计内容被纳入审计范围。

（一）以职责范围确定审计范围

两办新规第十六条给出了审计范围的确认原则：“经济责任审计应当以领导干部任职期间公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用为基础，以领导干部权力运行和责任落实情况为重点，充分考虑领导干部管理监督需要、履职特点和审计资源等因素，依规依法确定审计内容。”根据该规定，“领导干部任职期间公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用”只是基础，不是审计内容的全部，审计内容的重点是“权力运行和责任落实情况”。

而很多审计人员往往将“领导干部任职期间公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用”当作审计内容的全部，这实质上将经济责任审计与其他财务审计的审计内容混淆。一般财务审计的审计范围很容易确定，即财务报表及对应的经济业务就是审计范围，对于单户报表来说，总账、明细账及相关会计凭证，以及这些财务凭证涉及的经济业务就是审计范围。但是，经济责任审计，不应以财务报表或财务账簿来划定审计范围，经济责任的审计范围应该是“权力运行和责任落实情况”涉及的范围，当然，这个范围包括了财务报表和财务账簿、凭证涉及的范围。“权力运行和责任落实情况”中的有些事项记录在财务报表和财务账簿中，有些事项没有记录，即可能不涉及财务事项，无法记录在账簿中。

如果不以财务报表、财务账簿和凭证来划定审计范围，那么应该怎样确定审计范围呢？

应该以被审计单位和被审计人的责任范围或者职责范围划定审计范围，具体范围如下：

（1）被审计单位和被审计人应该履行哪些职责或者做哪些事；

（2）实际对哪些事项履行了职责或者做了哪些事，有无应履行而未履行的职责；

（3）履职情况或经济事项的运作过程是否符合相关法律法规；

（4）履职情况或者重大经济事项是否实现预期的效益；

（5）有无损失或者其他不良后果。

以上案例说明，审计过程中应以被审计单位的经济事项为审计标的，这些经济事项往往涉及“公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用”，通过对这些具体经济事项的审计，形成审计结论，结合两办新规规定的审计内容，评价被审计单位和被审计人各项经济责任的履行情况。也就是说，应以领导干部任职期间公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用为基础，以领导干部权力运行和责任落实情况为重点。图2-1显示了审计内容与审计标的的关系。

图2-1 审计内容与审计标的的关系

（二）确定被审计单位应有的职责范围

既然审计范围应以被审计单位和被审计人的职责范围确定，那么，确定被审计单位和被审计人的职责范围就是关键。

32号文关于审计内容的规定，强调应以本企业财务收支的真实、合法和效益情况，有关内部控制制度的建立和执行情况，履行国有资产出资人经济管理和监督职责情况作为主要审计内容。可以主要以财务账套作为边界，以其他与财务收支事项相关的非财务内容作为辅助（很多审计人员的习惯做法），通过有关内部控制制度与财务的相关性界定审计范围，这样操作相对容易。

两办新规规定的审计内容主要如下：①贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署情况；②企业发展战略规划的制定、执行和效果情况；③重大经济事项的决策、执行和效果情况；④企业法人治理结构的建立、健全和运行情况，内部控制制度的制定和执行情况；⑤企业财务的真实合法效益情况，风险管控情况，境外资产管理情况，生态环境保护情况；⑥在经济活动中落实有关党风廉政建设责任和遵守廉洁从业规定情况；⑦以往审计发现问题的整改情况；⑧其他需要审计的内容。

两办新规规定的审计内容，如方针政策、决策部署、重大事项等，并没有一个清晰的边际指标，界定审计范围相对困难。

但是，两办新规也明确了确定审计范围的标尺，即“管辖范围”。两办新规第三条为：“本规定所称经济责任，是指领导干部在任职期间，对其管辖范围内贯彻执行党和国家经济方针政策、决策部署，推动经济和社会事业发展，管理公共资金、国有资产、国有资源，防控重大经济风险等有关经济活动应当履行的职责。”第十六条为：“经济责任审计应当以领导干部任职期间公共资金、国有资产、国有资源的管理、分配和使用为基础，以领导干部权力运行和责任落实情况为重点，充分考虑领导干部管理监督需要、履职特点和审计资源等因素，依规依法确定审计内容。”

综上所述，审计人员应以职责范围或者管辖范围，作为圈定审计范围的标准，在此基础上确定被审计单位或被审计人应该的履职范围，进而确定审计范围。

可以采用以下方法确定被审计单位或者被审计人应该的履职范围、被审计单位已经履行的职责或者发生的重大经济事项，从而确定应该关注的重大事项。

1.确定被审计单位或者被审计人应该的职责范围。

了解被审计单位或者被审计人应该的职责范围，即明确被审计单位或者被审计人应该对哪些经济事项负责，或者说应该做哪些事情。这个范围是审计应有的范围，只有界定清楚这个范围，才可以进一步确定被审计单位或者被审计人对应该履行的职责是否都已履行。

（1）通过审计期间各年度任务书或者其他上级单位下达的考核指标等了解有关任务下达情况。

（2）审前调查、了解国家政策、行业情况、与行业相关的法律法规等。

（3）通过主管部门、集团公司相关网站，了解国家相关经济政策、方针政策决策部署下达情况，如主辅分离、“三供一业”移交、“处僵治困”等。

（4）阅读述职报告、年度工作计划、工作总结、所属部门年度工作计划和总结。

（5）访谈主要部门、主要管理人员。

（6）访谈委托方。

（7）检查收文记录，梳理上级下达的任务。

（8）根据被审计单位实际情况采取的其他方法。

2.实际履职情况。

了解实际履职情况，即了解被审计单位或被审计人实际做了哪些事。被审计单位或被审计人实际履职情况自然属于经济责任审计范围。

（1）审前调查。

（2）阅读述职报告、年度工作计划、工作总结、所属部门年度工作计划和总结、专项报告。

（3）访谈主要部门、主要管理人员。

（4）检查发文记录，梳理主要经济事项情况。

（5）翻阅各类会议纪要。

（6）审计财务账面资料。

（7）根据被审计单位实际情况采取的其他方法。

通过对职责范围和实际履职情况进行对比，审计人员应该初步评价是否明显存在被审计单位或被审计人应履行而未履行的职责。例如，按被审计单位上级下达的任务书，评价应履行的职责是否得到履行、有关经济事项是否完成。当然，对于被审计单位有记录的已履行的职责是否切实得到履行，是否达到预期目标，还应该进一步就相关事项履行审计程序。

（三）全面完整地收集资料

从以上内容可以看出，全面界定审计范围的关键是收集到全面的、与被审计单位责任范围和经济事项相关的资料。

经济责任审计的质量，与收集资料的完整性紧密相关，如果能及时、完整地收集到与被审计单位职责范围、重要经济事项相关的资料，审计的效果和效率就会大幅提高。审计实践中，很多审计质量不高的原因都是不能及时取得相关的、完整的、高质量的审计资料。有时，审计的过程，就是与被审计单位博弈、取得资料的过程。

审计人员应该积极访谈有关部门，与有关人员沟通，了解被审计单位的业务、业务流程、管理环节，在了解基本情况的基础上，有效率、有质量地收集、索取相关文件。

要在了解被审计单位基本情况的基础上，掌握被审计单位所属行业或者地域主管部门、上级单位的收文管理流程等。通过对这些内容的了解，可以了解被审计单位的政策下达线索和渠道，通过掌握这些线索和渠道，可以掌握与被审计单位有关的国家经济方针政策、决策部署。