（一）应急预案的性质和我国应急预案的功能演变

应急预案到底是什么？在管理学上不难直截了当地给出定义。应急预案是针对可能的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。其目的是解决突发事件事前、事发、事中、事后，谁来做、怎样做、做什么、何时做、用什么资源做等问题。既然应急预案旨在为突发事件应对中可以预设的问题提供指南，那么，它在法律上是不是一种行政法律规范呢？如果是，它在我国的法律规范体系中又应居于何种位置？应急预案又是否可以成为政府采取应急管理措施的直接依据？这些问题都值得讨论。特别是自2004年以来，国务院将“一案三制”概括为应急管理体系的核心内容，在形式上将预案与法制并立起来，更给人以预案不是“法”的直观判断。2008年汶川地震之后，以国家总体应急预案的修订为开端，应急预案体系建设已经开始了以完备化、可操作化和无缝衔接为主要特征的战略转移。2018年应急管理部组建之后，国家层面的应急预案又进入了新一轮的修订期。那么，判明应急预案的法律性质、规范效力及其在现有应急规范体系中的位置，对于把握应急预案体系建设的发展方向，就有着很重要的意义。

尽管在理论上不难明确应急预案的性质，但是，应急预案的上述功能和特征在我国应急预案体系建设的初期，曾经发生过重大的变异，而这种变异及其影响一直延续到今天，还没有完全消除。应急预案的异化表现在两个方面：一方面，绝大多数高阶（国家和省两级）的应急预案异化为应急法律体系的一部分；另一方面，低阶（省级以下）的应急预案由于对高阶预案的过度模仿而丧失了本来的功能和意义，处于被虚化的尴尬位置。

第一，异化为应急法律规范的高阶预案。在2003年“非典”疫情之后陆续开始编制、2005—2006年陆续完成的第一版应急预案尤其是国家和省两级的总体预案几乎不具备最起码的可操作性，也几乎没有在各种突发事件来临时作为工作方案真正发挥过作用。相反，这些应急预案以大量篇幅对政府应急管理各环节中的权力、职责、权利、义务进行了分配和设定，有的时候，这些规定甚至是创制性的，在没有任何法律依据的情况下规定了很多应急管理中的重要事项。之所以如此，根本原因在于当时的时代背景。2003年“非典”疫情之前，我国的应急法律制度还很不完善，很多领域的应急法律、法规还是空白，或者比较粗糙、原则。“非典”疫情之后，虽然整个应急管理体系建设进入了快车道，应急法制体系的发展也比较快，但远远赶不上应急管理实践的需要。而且，这个法制体系直到今天也还有很多不够完善的地方。如此一来，行政机关编制应急预案时就缺乏足够的法律资源，就不得不“立法滞后、预案先行”。换言之，在一定条件下由应急预案来扮演“法”的角色，“以案代法”，用于调整一定范围内应急管理活动中的社会关系，正是很长一段时间之内的现实所必需的。

第二，因为过度模仿而虚化的低阶预案。在应急预案的编制过程中，下级预案在编制方式、编制技术、框架结构等方面对上级预案有所沿用，是在所难免的。在我国，《突发事件应对法》第十七条提出了“国家建立健全突发事件应急预案体系”，但并未对应急预案编制和修改的程序与方式作出明确规定。在2013年之前，国家也没有出台过有关应急预案编制和管理方面的统一制度。因此，在很长一段时间的应急管理实践中，预案的编制天然遵循了自上而下的路径。这固然有下级机关业务水平有限、积极性不高等问题，但与当时预案编制的指导方针更是有着密切关系。在中央政府，根据2004年《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》（国办函〔2004〕33号）的规定，有关部门和单位制定、修订相关预案时需要参考该框架指南。尽管各编制主体“根据突发公共事件的性质、类型和自己的实际情况，可以适当增减或修改相应内容，调整结构”，但以该指南为参照物编制出来的各种应急预案，在结构和内容上便难免趋同。国务院及其部门编制应急预案之后，又以自身为模板，提出地方各级政府及其部门的应急预案编制框架，让后者“依葫芦画瓢”。由于下级机关在制定应急预案时，对自身特殊性的考虑严重不足，而是满足于照搬照抄直接脱胎于上级预案的编制指南以敷衍了事，造成低阶预案的模式化现象严重。这些预案内容粗疏笼统，大而无当，某些内容对上位预案的抄袭甚至近乎笑谈。所谓“上下预案一般粗”“原则的话很多”之类的批评，正是对此类现状的准确写照。

应急预案性质的异化有其特殊的历史背景，但造成了明显的负面后果，这种情况不应该长期持续下去。随着我国应急法制体系的逐步完善，特别是《突发事件应对法》的出台，以及其带动的各领域、各地方的立法高潮，各级政府及其部门在编制应急预案时可以运用的法律资源越来越丰富，已经不需要再靠应急预案来“以案代法”了。无论是国家、省级层面偏于作为法律规范的应急预案，还是省级以下本就应立足于实际操作的应急预案，都没有理由再放任其粗放下去了。与此同时，无论是理论界还是实务界，对应急预案性质和功能的认识都日益深化。在这些因素的影响下，应急预案正逐步回归其本质。2013年国务院办公厅印发的《管理办法》对应急预案性质的认识已经有所深化，其第二条规定：“本办法所称应急预案，是指各级人民政府及其部门、基层组织、企事业单位、社会团体等为依法、迅速、科学、有序应对突发事件，最大程度减少突发事件及其造成的损害而预先制定的工作方案。”这个定义虽然没有直接提及应急预案的法律性质，也没有阐述应急预案的编制依据，但明确了两点：一是应急预案的直接目的是“应对突发事件”，也就是把预案的编制要立足于事中应对这一点说清楚了；二是直接把应急预案定义为“工作方案”，这就将此前很长一段时间把应急预案当作法律规范的错误认识给澄清了。对应急预案法律性质认识最为深刻的立法，当属2019年4月出台的《生产安全事故应急条例》。其第五条规定：“县级以上人民政府及其负有安全生产监督管理职责的部门和乡、镇人民政府以及街道办事处等地方人民政府派出机关，应当针对可能发生的生产安全事故的特点和危害，进行风险辨识和评估，制定相应的生产安全事故应急救援预案，并依法向社会公布。生产经营单位应当针对本单位可能发生的生产安全事故的特点和危害，进行风险辨识和评估，制定相应的生产安全事故应急救援预案，并向本单位从业人员公布。”第六条第一款规定：“生产安全事故应急救援预案应当符合有关法律、法规、规章和标准的规定，具有科学性、针对性和可操作性，明确规定应急组织体系、职责分工以及应急救援程序和措施。”上述规定的进步之处体现在三点：一是强调应急预案的编制要符合法律、法规、规章和标准的规定，这就已经表明了应急预案本身不是这些制度的一部分，而是这些制度的实施方案；二是强调编制应急预案之前要进行风险辨识和评估，把应急预案的科学性、针对性和可操作性突出地体现了出来；三是立足于事中来界定应急预案的内容，没有把事前、事后环节的常态应急管理工作牵扯到应急预案当中来混淆其性质。

尽管立法上对应急预案的认识已经有了明显的进步，实践中各级各类应急预案的科学性、可操作性相对于起步阶段也有了一定的改善，但我们仍应看到，相当一部分地方政府和部门对应急预案的性质和作用还停留在过去的认识上。而且，我国的各级各类应急预案更新迭代都很慢，认识上虽已经有所深化，但很多应急预案仍然没有更新过来，内容粗糙、难以操作的应急预案仍然占了大多数。