第三章 行政处罚的实施机关

【条文主旨】

本条是关于行政处罚实施机关的一般性规定，旨在确立我国行政处罚实施机关的一般原则。

【立法背景】

本条在原行政处罚法中就已存在，本次行政处罚法修订未修改这一条款内容，仍保持原样。只不过在原行政处罚法中，本条为第十五条。本次行政处罚法修改增加了很多新的条款，本条改为新修订的行政处罚法第十七条。

因为本条仍保持行政处罚法1996年颁布时的原样，所以探究本条的立法背景，要追溯至行政处罚法最初颁布时。在当时的背景下，本条出台的最大意义就是确立了行政处罚实施主体的三要素：行政机关、行政处罚权和法定职权范围内，即除法律法规规定的特殊情形外，行政处罚只能由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。

1996年颁布行政处罚法时如此规定的背景是，当时行政处罚乱象丛生，一些部门甚至企事业单位也争相实施行政处罚，严重破坏了社会主义法制和市场经济体制，严重损害公民、法人或者其他组织的合法权益。[1]为此，本条明确了实施行政处罚的主体必须具备以下三个要素：首先必须是行政机关；其次必须是具有行政处罚权的行政机关；最后要求行政处罚也必须在法定范围内实施。除法律、法规有特殊规定外，行政机关以外的其他组织和个人以及不具有行政处罚权的行政机关，无权实施任何类型的行政处罚或变相行政处罚。这一规定在当时进一步明确了行政处罚法所规范的范围。

【条文释义】

理解本条需要注意以下三个要点：

一、只有行政机关有权实施行政处罚

除法律、法规特殊规定外（参见本法第十九条），只有行政机关有权实施行政处罚，行政机关以外的其他机关、企事业单位、社会组织和个人等都无权实施行政处罚。

（一）何谓“行政机关”

在我国，行政机关有狭义和广义之分。狭义的行政机关是指《中华人民共和国宪法》规定的行政机关。宪法第八十五条规定，“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高国家行政机关”；第一百零五条第一款规定，“地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关”。因此，狭义的行政机关就是国务院和各级地方人民政府，包括乡镇人民政府。广义的行政机关则不仅指国务院和各级人民政府，也包括各级行政机关所属的工作部门、直属机构、特设机构、派出机关等行政机构，比如各级人民政府所属的部、委、办、厅、局以及地区行署、区公所、街道办事处等。一般来说，纳入广义行政机关的行政机构，应当具备以下两个要件：

首先，必须具有独立的行政单位法人资格，没有独立的法人资格，就无法独立地承担法律责任，无法成为行政机关。看一个行政机构是否具有行政单位法人资格，比较方便的办法是看是否有编制管理机构颁布的《统一社会信用代码证书》（原《组织机构代码证》），在该证书上的机构性质应当属于“机关”。如果没有自己的《统一社会信用代码证书》，就不是独立的机关法人，不能成为行政机关。

其次，必须具有独立的行政编制，没有独立行政编制的行政机构不能成为行政机关。看是否具有行政编制，要看各级行政机关的“三定”方案即各类机构的职能配置、内设机构和人员编制规定，以及编制管理机构依据法律法规和党内法规作出的编制决定。如果没有“三定”方案和编制管理机构依法作出的决定规定其具有独立的行政编制，则不属于行政机关。

（二）哪些不属于“行政机关”

根据上述标准，符合《事业单位登记管理暂行条例》《企业法人登记条例》《社会团体登记管理条例》的事业单位法人、企业法人和社会团体法人不属于行政机关。个人当然也不属于行政机关。需要特别说明的是以下情形：

第一，中国共产党各级组织及其所属工作部门、直属机构、派出机构等。这些组织符合机关法人标准的，属于机关法人，但不属于行政机关。值得注意的是，当前一些行政机关与党的机关通过“一个机构、两块牌子”等方式实现合署办公，在这种情况下要区分同一个机构的不同身份。党的组织机构还有行政机关牌子，其以行政机关名义依法开展行政管理活动的，尽管这个机关本身已经不是行政机关，但针对其具体行政管理活动进行行政复议、行政诉讼活动时，按照行政机关对待。比如，国家互联网信息办公室与中央网络安全和信息化委员会办公室，通过“一个机构、两块牌子”方式实现合署办公。尽管这个机关本身属于中共中央直属机构，属于中国共产党组织及其直属机构范畴，但其以国家互联网信息办公室名义依法实施行政管理活动时，参照行政机关处理。

第二，行政议事协调机构、临时机构。行政议事协调机构是行政机关或党政机关为了实现特定目的组建的、不具有独立法人资格的组织。这种组织主要起到协调各组成单位行动的目的，也会发布简报、文件。这些简报和文件对参与单位具有约束和指导作用，但行政议事协调机构不具有独立法人资格，不是行政机关。在特殊情形下，行政议事协调机构也会通过内部会议等作出行政处罚决定，但此行政处罚决定还要交由具体行政机关以其名义具体实施。行政临时机构是为了实现行政任务临时设立的没有独立法人资格的行政组织，比如政府设立的拆迁指挥部、重大工程项目推进指挥部等。此类临时机构因为不具有独立法人资格，也不被视为行政机关。

第三，行政内设机构和行政派出机构。行政内设机构就是行政机关内设的不具有独立法人资格的行政机构，比如行政机关内设的办公室、政策法规处、执法处等。行政内设机构因没有独立法人资格，而不属于行政机关。值得注意的是，行政内设机构虽然不属于行政机关，但不代表其不能以自己的名义实施行政处罚，只不过其实施行政处罚需要依据行政处罚法第十九条的法律法规特别授权，而非基于行政处罚法第十七条的行政处罚实施机关规定。行政派出机构也是同理。

第四，监察机关、审判机关、检察机关、军事机关和各级人民代表大会也不属于行政机关。

这里要注意的是，不同国家机关也有合署办公的情况，有些行政机关还同时有多重性质的职能。比如，公安机关属于行政机关，但公安机关刑事侦查行为属于司法行为，不按照行政行为对待。

二、只有拥有行政处罚权的行政机关才能实施行政处罚

只有行政机关才能实施行政处罚，但不是所有的行政机关都能实施行政处罚。实施行政处罚的行政机关必须还拥有行政处罚权。所谓行政处罚权就是依法对特定的违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的权力。从纵向看，一般只有县级以上人民政府及其相关部门等才有行政处罚权。在特殊情形下，省、自治区、直辖市可以决定将一些行政处罚权交由乡镇人民政府、街道办事处行使。从横向看，具体哪个行政机关具有何种行政处罚权，还要看法律法规和规章的规定。比如《单用途商业预付卡管理办法（试行）》第五条规定，商务部负责全国单用途卡行业管理工作，县级以上地方人民政府商务主管部门负责本行政区域内单用途卡监督管理工作。由此可见，有关单用途商业预付卡相关违法行为的行政处罚，由商务主管部门而非市场监管部门实施。在实践中，根据中共中央办公厅和国务院办公厅颁布的《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》、国务院办公厅颁布的《关于印发国务院部门权力和责任清单编制试点方案的通知》及《国务院部门权力和责任清单编制试点方案》，行政处罚权应当明确地列入各级行政机关的权力清单。因此，看特定行政机关是否有行政处罚权，比较方便的方法就是查阅各级行政机关的权力清单。

三、有行政处罚权的行政机关只能在法定范围内实施行政处罚权

即使是拥有行政处罚权的行政机关，在实施过程中也不能任意行使权力，其必须在法定范围内实施行政处罚权。这里的“法定范围”应当进行扩张解释，不仅包括行政处罚的种类和幅度，也包括行政处罚的程序等其他法定要求，也就是说行政处罚必须在法定轨道上进行，遵守法定规则和法治原则。此外，这里的“法定范围”的“法定”，不能仅仅理解为法律、法规和规章规定。法律、法规和规章以外的其他规范性文件，只要是合法合理地对行政处罚的种类、幅度、裁量基准、程序进行了具体的规定，行政处罚实施机关在实施行政处罚过程中都要遵守。

【相关规定】

《中华人民共和国宪法》第八十五条、第一百零五条；《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第一条；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条。

【条文主旨】

本条第一款和第二款是关于我国行政综合执法体制的基本框架的规定，本条第三款是关于限制人身自由的行政处罚权的实施权的法律保留制度的规定。

【立法背景】

本条的三款规定与原行政处罚法相比均有变化，其中第一款是新增条款，第二款和第三款则是对原行政处罚法第十六条相关内容的修改完善。其中第一款是关于综合行政执法制度的规定，是对我国长期以来推进综合行政执法制度改革经验的总结，体现了党和国家机构改革的成就，也回应了目前应急管理领域综合执法的更高要求。第二款主要是原行政处罚法的规定，作了修改以回应这些年关于放权地方推进改革的呼声。第三款则是对原行政处罚法相关条款的完善，适应行政处罚实施工作的实际情况，并确立了限制人身自由的行政处罚权的实施权的法律保留制度。

【条文释义】

本条第一款列明的七大综合行政执法领域中，城市管理综合执法是20世纪80年代就已经着手推进的改革。市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、农业五大领域综合行政执法是2018年党的十八届三中全会通过的《深化党和国家机构改革方案》中的明确要求。而应急管理领域综合执法则是在2020年《行政处罚法修订案（二审稿）》中新增的内容，体现了2020年新冠肺炎疫情应对工作的新需要。值得注意的是，在列举了七大综合行政执法领域之后使用了“等”字样，这里的“等”意味着可以实行综合行政执法改革的行政管理领域不仅限于列举的这七个领域，其他领域在条件成熟后也可以实施综合行政执法改革。

本条第二款将原行政处罚法规定的“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”改为“国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”，意味着省、自治区、直辖市人民政府无需国务院的授权就可以决定省（自治区、直辖市）内一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。值得注意的是，省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，这个过程也要依法进行。因为只有法律、法规和规章才有行政处罚设定权，所以省、自治区、直辖市人民政府决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权时应当受到地方政府规章制定程序的约束。

本条第三款将原行政处罚法中“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”修改为“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使”，明确规定法律规定的其他机关也可以行使限制人身自由的行政处罚权，有助于将国家安全机关依据国家安全法实施限制人身自由的行政处罚纳入法律法规中来，反映了行政处罚权实施的客观情况。

【相关规定】

《中华人民共和国国家安全法》第四十二条。

【条文主旨】

本条是关于授权实施行政处罚一般制度的规定，规定了授权的依据、授权的对象和授权实施行政处罚的基本规则。

【立法背景】

本条内容与原行政处罚法第十七条一致，只是因为2021年行政处罚法条款增多而成为新修订的行政处罚法第十九条。本条的立法背景有二：一是行政管理的社会化，即人们逐渐认识到，实施行政处罚不能仅仅通过行政机关来完成，行政机关以外的其他行政组织或社会组织，也应当在特殊情况下成为行政处罚的实施主体、发挥其在行政管理中的独特优势。二是在1996年制定行政处罚法时，我国在一些领域“政企合一”的现象还比较突出，在烟草、铁路等“政企合一”的领域实施行政处罚，还需要通过相关国有企业来实施，因此也需要本条规定授权国有企业实施行政处罚。

【条文释义】

本条规范含义主要是规定了授权实施行政处罚的基本规则，具体有如下要点需要理解和掌握：

一、谁能授权

根据本条规范的内容，只有法律、法规才能授权。根据立法法的规定，在我国，能够制定法律、法规的机关有全国人大及其常委会、国务院、省（自治区、直辖市）和设区的市（自治州）人大及其常委会，因此只有全国人大及其常委会、国务院、省（自治区、直辖市）和设区的市（自治州）人大及其常委会才能授权其他组织实施行政处罚。地方各级政府无权授权其他组织实施行政处罚。

二、谁能被授权

由于行政处罚是对公民、法人或其他组织权利义务影响较大的行政行为，而且是专门对公民、法人或其他组织权利义务造成不利影响的行政行为，因此不是什么组织都能被授权实施行政处罚。能够获得授权实施行政处罚的组织，必须为具有管理公共事务职能的组织。这里有以下要点需要强调：

首先，被授权实施行政处罚的组织不能是行政机关。如果有法律法规依据，行政机关实施行政处罚权是依据行政处罚法第十七条，而不是第十九条。本条立法的宗旨不是解决行政机关的职权问题，而是解决行政机关以外的其他组织的行政处罚实施权问题。因此，行政机关不能成为行政处罚实施权的授权对象。

其次，行政机关以外的其他组织必须具有管理公共事务的职能，才能被授权。如何判断一个组织是否具有管理公共事务的职能？对此仍然需要由法律、法规加以明确规定。比如，《中华人民共和国律师法》第四十六条规定，律师协会应当履行“保障律师依法执业，维护律师的合法权益”“组织管理申请律师执业人员的实习活动，对实习人员进行考核”“对律师、律师事务所实施奖励和惩戒”等职责，因此律师协会就是具有管理公共事务职能的组织。再如，《中华人民共和国工会法》第六条规定，“维护职工合法权益是工会的基本职责……”，工会组织就成为具有管理公共事务职能的组织。因此，特定组织要想通过授权成为行政处罚实施主体，必须得到法律法规的“双重授权”，首先要有法律法规授权其具有管理公共事务的职能，其次还要有法律法规授权其实施具体的行政处罚。

最后，判断一个组织是不是具有管理公共事务职能的组织，关键看其是否有法律、法规授予其管理公共事务的职能。只要法律法规授予其管理公共事务的职能，无论是营利法人还是非营利法人，无论是事业单位、社会团体、基金会还是企业，都可以因法律、法规对具体行政处罚实施权的授权，而成为行政处罚的实施主体。

三、通过何种方式授权

有权授权其他组织实施行政处罚的机关，也就是有权制定法律法规的机关也不可以一纸通知就实施授权，授权本身必须符合法定形式：

第一，必须通过制定（修改）法律、法规实施授权。有权制定法律法规的机关，必须通过制定（修改）法律、法规的方式实施授权。有权制定法律、法规的机关有权实施授权，但这个权力的行使也要依法。有权制定法律、法规的机关不能仅仅通过一个通知方式将行政处罚实施权授权给具有管理公共事务职能的组织，必须通过制定（修改）法律、法规的方式实施授权。因此，合法的授权必须是规定在法律、法规之中，而不是法律、法规之外的规章或其他规范性文件。

第二，必须在法律法规中通过具体条款明确授权。在司法实践中，诸多典型案例已经表明，行政处罚必须有法律、法规的具体明确依据。法律、法规、规章中将特定领域行政管理权概括性地授权给其他组织，不被视为行政处罚实施权的授权。授权应当在法律、法规中进行具体规定，即明确规定特定行政处罚实施权归由何组织实施。

四、被授权组织实施行政处罚的基本规则

首先，应当在法定授权范围内实施。尽管只有法律、法规才能授权其他组织实施行政处罚，但是这里的“法定范围”不仅指法律、法规限定的范围，也包括规章限定的范围。因为有一些行政处罚权是规章设定的，而法律、法规可以授权其他组织实施此类行政处罚。这里的“法定范围”，不仅仅指行政处罚的种类、幅度、裁量基准等，也包括行政处罚的程序。

其次，应当以自己的名义实施行政处罚。被授权实施行政处罚的组织，应当以自己的名义实施行政处罚。因为法律、法规的授权，本身具有创设性，其将权力授予其他组织，也就意味着这些组织自己拥有了行政处罚实施权。对自己拥有的行政处罚实施权，就要以自己的名义实施。

最后，应当独立承担实施行政处罚的法律后果。以自己的名义实施、自己承担责任，是“一个硬币的两个方面”，相辅相成。被授权实施行政处罚的组织，如果在实施过程中侵犯了公民、法人或其他组织的权益，被提起行政复议或行政诉讼，也要以自己的名义独立参加行政复议和行政诉讼，独立承担复议和诉讼的法律后果。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条的规定，被授权组织超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告。

五、被授权实施行政处罚的常见类型

第一，法律、法规授权事业单位实施行政处罚。比如，《中华人民共和国学位条例》第十七条规定，“学位授予单位对于已经授予的学位，如发现有舞弊作伪等严重违反本条例规定的情况，经学位评定委员会复议，可以撤销”。根据学位条例，学位授予单位主要是事业单位属性的高等教育机构和科研院所。因此，这些事业单位根据学位条例拥有撤销学位的行政处罚实施权。

第二，法律、法规授权群团组织实施行政处罚。群团组织是人民团体和群众团体的简称，在我国具有专门的含义和指代范围。在我国法律体系中，一些群团组织也被法律、法规授权实施行政处罚。比如《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十四条第二款规定，“妇女联合会或者相关妇女组织对侵害特定妇女群体利益的行为，可以通过大众传播媒介揭露、批评”，就是授权妇联实施行政处罚中的“通报批评”处罚。

第三，法律、法规授权行政机关内设机构、派出机构实施行政处罚。行政内设机构、派出机构因为不具有独立法人资格，而不是行政机关，因此无法依据行政处罚法第十七条实施行政处罚。但在实践中，行政内设机构和派出机构会因为法律法规的授权实施行政处罚。比如《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条规定，“治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定”，即授权公安派出所实施警告、500元以下罚款的行政处罚。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条规定，“法律、法规或者规章授权行使行政职权的行政机关内设机构、派出机构或者其他组织，超出法定授权范围实施行政行为，当事人不服提起诉讼的，应当以实施该行为的机构或者组织为被告”。这条规定将行政机关内设机构、派出机构和其他组织并列，意味着行政机关内设机构、派出机构在实施行政行为时的法律地位与其他组织是同一性质。

第四，法律、法规授权社会组织实施行政处罚。这里的社会组织包括社会团体、基金会、社会服务机构等。比如《中华人民共和国律师法》第四十六条规定，律师协会有权对律师、律师事务所实施奖励和惩戒。这里的惩戒权属于行政处罚权，律师协会依法授权实施行政处罚。

第五，法律、法规授权企业实施行政处罚。随着政企分离改革的全面开展，我国“政企合一”的领域已经少之又少，因此法律、法规授权企业实施行政处罚的情形也比较少。但在市政管理等领域，仍存在法律法规授权企业实施行政处罚的情形。比如《上海市轨道交通管理条例》第四条第二款规定，“市人民政府确定的轨道交通企业具体负责本市轨道交通的建设和运营，并按照本条例的授权实施行政处罚”；第四十九条第一款规定，“违反本条例第三十条第三款，冒用他人证件乘车的，由轨道交通企业处五十元以上五百元以下罚款”，就是法律、法规授权企业实施行政处罚的情形。

【相关规定】

《中华人民共和国律师法》第四十六条；《中华人民共和国妇女权益保障法》第五十四条；《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十一条；《中华人民共和国学位条例》第十七条；《上海市轨道交通管理条例》第四条、第四十九条；《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十条。

【条文主旨】

本条是关于行政处罚实施权委托制度的一般规定，规定了委托实施行政处罚权的基本规则。

【立法背景】

委托实施行政处罚制度在行政处罚法最初制定颁布时就有规定，已经成为行政处罚制度不可或缺的内容。2021年新修订的行政处罚法，主要是对委托实施行政处罚制度进行了完善，明确了委托实施行政处罚必须采用书面协议方式，并对委托协议的基本内容和委托协议的公开制度进行了规定。

当前，对委托实施行政处罚制度完善的立法背景是，随着行政体制改革的深化，尤其是对行政编制越来越严格的控制，相当多的行政机关不得不通过“外包”的方式利用各种社会资源实现行政任务。委托其他组织实施行政处罚，或将行政处罚中部分环节委托给其他组织，越来越普遍。但这种委托背后也蕴含着行政处罚实施权失控的风险、蕴含着“权力寻租”和腐败的风险。为此，需要对委托实施行政处罚制度进行完善，核心要旨就是加强对委托权行使全过程的控制。

【条文释义】

本条包含以下几方面要点：

一、谁能委托

不是所有的组织都能委托其他组织实施行政处罚，能委托其他组织实施行政处罚的，必须具备以下要件：

（一）必须是行政机关

只有行政机关才能委托其他组织实施行政处罚，除了行政机关以外，行政机关内设机构、派出机构、经法律法规授权实施行政处罚的组织等，都无权委托其他组织实施行政处罚。

（二）必须是拥有行政处罚实施权的行政机关

不是所有的行政机关都拥有行政处罚实施权。自己没有行政处罚实施权的行政机关，自然也无权委托其他组织实施行政处罚。这里的“拥有行政处罚实施权”是指经过法律、法规的规定，自身具有行政处罚实施权的行政机关，不是经过授权拥有行政处罚实施权的机关。因此，基于法律、法规授权拥有行政处罚实施权的行政机关内设机构、派出机构，无权将自己的行政处罚实施权委托给其他组织实施。

二、谁能被委托

被委托的组织必须是符合行政处罚法第二十一条规定的组织，即依法成立并具有管理公共事务职能；有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员；需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。对此，下文在针对行政处罚法第二十一条进行释义时会具体阐述，在此不赘述。

三、依据何种依据委托

有权委托其他组织实施行政处罚的机关，也不是想委托就委托，必须有法律、法规和规章的依据。这里的“有法律、法规和规章的依据”，应当是法律、法规和规章中明确授权有关行政机关可以将行政处罚实施权委托给其他机关行使。比如，《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第九十四条规定，“县级以上地方人民政府卫生健康主管部门及其委托的卫生健康监督机构，依法开展本行政区域医疗卫生等行政执法工作”。根据该条的规定，县级以上人民政府就有权委托卫生健康监督机构实施相关行政处罚。

可以看出，委托实施行政处罚的上位法依据相对较多，依据规章的规定也能进行委托。不仅如此，授权实施行政处罚必须由法律、法规明确规定，而委托实施行政处罚只要法律、法规、规章规定可以委托即可，无须在条文中指明“委托行政处罚实施”。这是因为在委托关系中，受托组织仍旧以委托主体的名义实施行政处罚，其实施行政处罚的法律后果也归于委托主体，相关行政处罚实施权并没有移转给受托组织，因此对其的法律控制相较于授权实施行政处罚的情形更宽松。

四、以何种方式委托

根据行政处罚法第二十条的规定，有权机关委托其他组织实施行政处罚，必须满足以下形式要件：

首先，必须通过书面委托书方式委托。书面委托书就是书面委托协议，是记录委托主体和受托方之间的委托关系的书面形式。这里的“书面”不仅仅指“纸面”，电子协议等方式也是书面。这里强调“书面”的核心要旨是禁止口头委托。

其次，书面委托书必须载明委托的具体事项、权限、期限等内容。书面委托书中对具体事项、权限、期限三要素的载明，是书面委托书的法定必备要件，不具备这三要素的委托书无效。书面委托书对具体事项、权限、期限三要素的载明，必须具体、明确，最大限度地减少模糊空间。记载严重模糊的，视为没有记载。因为本条在列举了具体事项、权限、期限三要素之后采用了“等”字，意味着委托书中必须载明的事项也不仅仅是具体事项、权限、期限三要素。新的要素有赖于执法与司法实践的进一步探索。一般认为，与具体事项、权限、期限三要素法律地位类似的其他要素，也必须载明，比如委托方和受托方，也是必须载明的要素。

最后，委托书应当公开，委托行政机关和受委托组织应当将委托书向社会公布。这一规定有两个要点：一是委托方和受托方都有义务公开委托书，不仅仅乙方有义务，双方均有义务；二是公开的范围是“社会”，不能仅仅向利害关系人公开，要向全社会公开。

五、委托的法律后果

有权机关将行政处罚实施权委托给受托组织实施，并不意味着行政处罚实施权的移转，受托组织并不会因为接受委托拥有行政处罚实施权。因此，委托关系呈现如下特点：

第一，受托组织不能以自己的名义实施行政处罚，只能以委托方的名义实施行政处罚。因为受托组织没有获得行政处罚的实施权，所以不能以自己名义实施行政处罚。受托组织相当于委托机关“四肢”的延伸，行政处罚实施权的“大脑”和“心脏”仍旧在委托方。

第二，委托方就受托组织在实施行政处罚过程中的行为承担法律后果，受托方不直接承担受托实施行政处罚过程中行为的法律后果。但根据委托书和委托协议，委托组织在承担法律责任之后，可以根据委托书和委托协议向受托组织追偿。

第三，委托方在行政复议和行政诉讼中成为行政复议被申请人和行政诉讼被告。行政诉讼法第二十六条规定，“行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告”。受托组织不以自己名义实施行政处罚、不直接承担实施行政处罚过程中行为的法律后果，自然不适合担任行政诉讼被告和行政复议的被申请人。在行政复议和行政诉讼中，被申请人和被告只能是委托方。

六、禁止“转委托”

所谓“转委托”，是指受托方将委托事项再次委托给第三方的行为。无论在民法还是行政法领域，“转委托”都受到严格控制。因为委托关系是基于委托方对受托方的信任产生的法律关系，受托方将委托事项再次委托给第三方会使得委托方的信任落空。在行政法领域，这种委托关系涉及国家行政权的行使，更要慎重。因此行政处罚法明确规定，受托组织不得再委托其他组织或者个人实施行政处罚。

七、对受托方的监督

在行政处罚实施权的委托关系中，一方面受托方成为行政处罚实施主体，另一方面受托方又不直接承担行政处罚实施过程中的法律后果。因此，必须加强对受托方的监督。加强对受托方监督的主体，首当其冲的就是委托方。毕竟委托方是对受托方实施行政处罚行为的法律后果直接承受者。因此，行政处罚法明确规定，委托行政机关对受委托组织实施行政处罚的行为应当负责监督。

八、委托实施行政处罚的常见类型

根据现行法律、法规、规章的规定，委托实施行政处罚主要分为以下几种情形：

（一）委托其他行政机关实施行政处罚

委托其他行政机关实施行政处罚，主要发生在上下级行政机关之间，是简政放权改革的一种方式。比如，根据《广东省人民政府关于调整实施一批省级权责清单事项的决定》（广东省人民政府令第270号）和《广东省商务厅 广东省市场监督管理局关于做好省级行政处罚事项承接工作的通知》（粤商务法函〔2020〕7号）要求，广东省云浮市市场监督管理局发布《云浮市市场监督管理局关于承接省级商务行政处罚委托事项的公告》，接受广东省商务厅的委托实施33项行政处罚。再如，当前很多地方都探索将县级以上人民政府及其主管部门实施的行政处罚权委托给街道办事处、乡镇人民政府实施，产生了大量委托给街道办事处、乡镇人民政府实施行政处罚的现象。值得注意的是，此类委托和行政处罚法第二十四条规定的性质完全不同[2]，后者规定的是授权实施行政处罚的一种形式，不可混淆。

（二）委托行政内设机构、派出机构实施行政处罚

在行政管理实践中，委托行政机关内设机构、派出机构实施行政处罚的情形也比较多，尤其是委托派出机构实施行政处罚。这里的派出机构，常见的是各类“新区管委会”。因为各类“新区管委会”的法律地位不明确、难以成为派出机关，只能以派出机构的形式存在，不属于行政机关，不能拥有自己的行政处罚实施权。但此类派出机构实际上已经成为类似于派出机关的“一级政府”，也不能任其在法外行使权力。为解决这个问题，很多地方不得不通过委托实施行政处罚的方式解决这些派出机构行使处罚权的合法性问题。比如，根据《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（国办发〔2017〕7号）、《江西省开发区条例》、《中共江西省委江西省人民政府关于促进开发区改革和创新发展的实施意见》（赣发〔2017〕30号）和《中共南昌市委南昌市人民政府关于促进开发区改革和创新发展的实施意见》（洪发〔2018〕14号）要求，南昌市人民政府颁布《关于公布委托南昌经开区行使的行政处罚事项的通知》《委托南昌经开区（含南昌临空经济区）行使的市级行政处罚事项清单》《委托南昌经开区（含南昌临空经济区）行使的县级行政处罚事项清单》，决定委托南昌经开区（含南昌临空经济区）行使10项市级和115项县级行政处罚事项。考虑到实际情况，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第二十一条规定：“当事人对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构作出的行政行为不服提起诉讼的，以该开发区管理机构为被告；对由国务院、省级人民政府批准设立的开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以其职能部门为被告；对其他开发区管理机构所属职能部门作出的行政行为不服提起诉讼的，以开发区管理机构为被告；开发区管理机构没有行政主体资格的，以设立该机构的地方人民政府为被告。”这条规定可以视为最高人民法院通过司法解释的方式为此类委托的行政诉讼被告问题作出了特殊规定，是改革过程中的临时性措施。彻底解决这个问题，还需要通过法律修改明确各类开发区、新区管委会的法律地位。

（三）委托事业单位、社会组织和机构实施行政处罚

委托事业单位、社会组织和机构实施行政处罚也是一种常见的委托实施行政处罚的情形。比如，《机动车维修管理规定》第三十五条第二款规定，“道路运输管理机构可以委托具有法定资格的机动车维修质量监督检验单位，对机动车维修质量进行监督检验”。根据这条规定，道路运输管理机构可以委托具有法定资格的机动车维修质量监督检验单位就实施对机动车维修经营者使用假冒伪劣配件维修机动车，或承修已报废的机动车或者擅自改装机动车的处罚。在实践中，一些执法机构从名称上看似乎是行政机构，但实际上是事业单位编制，因此委托这些机构实施行政处罚，也属于委托事业单位实施行政处罚。比如，甘肃省交通厅颁布《关于委托省交通基建工程质量监督站实施公路工程质量监督行政处罚权的通知》（甘交政法〔2011〕29号），将原本属于甘肃省交通厅行使的处罚权委托给甘肃省交通基建工程质量监督站行使。甘肃省交通基建工程质量监督站属于事业单位，而非行政机关或行政机关内设机构、派出机构。

【相关规定】

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条；《中华人民共和国基本医疗卫生与健康促进法》第九十四条。

【条文主旨】

本条是关于受托组织资格的规定，是对行政处罚法第二十条规定的补充。

【立法背景】

本条是从原行政处罚法第十九条修改而来。本次对原行政处罚法第十九条的修改，主要基于两个背景：

第一，行政执法资格制度已经全面实施。在这种情况下，受托组织相关执法人员也要具备行政执法资格。行政处罚法1996年颁布之后，2004年国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》，明确要求“建立健全行政执法主体资格制度……没有取得执法资格的不得从事行政执法工作”。2014年中国共产党十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，要求“严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动”，对行政执法资格制度进行了更具体、更刚性的要求。2015年中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》也规定：“2016年年底前，各地区各部门对行政执法人员进行一次严格清理，全面实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度，未经执法资格考试合格，不得授予执法资格，不得从事执法活动。”中共中央印发的《法治中国建设规划（2020—2025年）》同时规定：“推进统一的行政执法人员资格和证件管理、行政执法文书基本标准、行政执法综合管理监督信息系统建设。”如今，经过多年的制度建设和实践，我国行政执法人员资格制度已经基本成型。在这种情况下，本次行政处罚法的修改就是这一法治政府建设成果的体现。

第二，事业单位改革持续深化。随着事业单位改革的推进，一些事业单位已经转为企业和社会团体，不再具有事业单位的身份和编制。我国对保留下来的事业单位的管理，也逐渐规范化、严格化，对事业编制的控制也越来越严格。在这种情况下，如果还将受托组织严格限定在事业单位组织，不利于全面发挥委托实施行政处罚制度的功能。因此，本次修改删去了这一限制。

【条文释义】

本条款规范含义比较清晰，主要是受托组织资格的规定。具体而言，受托组织必须具备以下条件才能成为委托实施行政处罚的受托方。

一、依法成立并具有管理公共事务职能

受托组织应当依法成立，并具有管理公共事务职能。值得注意的是，这是两个并列的条件，不是一个条件。考虑到特定组织具有管理公共事务的职能，也都是依法确定的，因此本条包含两个“依法”：一是必须依法成立；二是必须依法具有管理公共事务的职能。所依之“法”应该包括法律、法规、规章。值得注意的是，在行政处罚法第十九条关于授权实施行政处罚制度的规定中也出现了“具有管理公共事务职能的组织”的概念，两个“具有管理公共事务职能的组织”的概念有所不同。其中，行政处罚法第十九条关于授权实施行政处罚制度规定中的“具有管理公共事务职能的组织”应该是依据法律、法规成立并依据法律、法规规定具有管理公共事务职能的组织。而行政处罚法第二十一条关于委托实施行政处罚制度中的“具有管理公共事务职能的组织”应该是依据法律、法规、规章成立并依据法律、法规规定具有管理公共事务职能的组织。由此可见，授权实施行政处罚制度需要法律法规规定才可实施，而委托实施行政处罚实施制度只需要规章以上规定即可实施。授权和委托的法律后果不一样，因此合法性控制的强度也有所不同。

原行政处罚法规定为“依法成立的管理公共事务的事业组织”，本次修订删去了“事业组织”的限定，意味着不仅事业单位可以成为委托实施行政处罚的受托方，其他社会组织乃至企业，也可以在有法律、法规、规章依据的情况下成为委托实施行政处罚的受托方。企业成为受托方的情况很少。

二、有熟悉有关法律、法规、规章和业务并取得行政执法资格的工作人员

本条是关于受托组织人员资格的规定，其亮点是突出必须具备取得行政执法资格的工作人员。我国行政执法人员资格制度已经建立并运行多年了，但关于行政执法人员的范围一直存在争议。有的认为只有行政编制人员才能参加行政执法人员资格培训考试，获得行政执法人员资格；有的认为只有行政编制和事业编制的人员才能参加行政执法人员资格培训考试，获得行政执法人员资格。但从本条规定看，能够参加行政执法人员资格培训考试并获得行政执法人员资格的人应当不限于行政编制内人员和事业编制内人员。既然要求其他组织必须具备取得行政执法资格的工作人员，就要允许其他组织人员参加行政执法人员资格培训考试并获得行政执法人员资格，否则其他组织只能从行政执法机关招募已经取得行政执法资格的工作人员完成受托工作，这显然是不现实的。因此，本条规定实际上也在倒逼行政执法人员资格制度改革，要求这个制度增强开放性，这也有利于更多的懂法律、懂科学、懂业务的公民获得行政执法人员资格，增强行政执法的力量。

三、需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定

本条是关于受托方技术能力的要求。原行政处罚法相应规定为“对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定”。本次修改删除了“对违法行为”的限定，更加科学合理。从实践中看，将行政处罚中技术性较强的工作委托给专业机构完成，是建立委托实施行政处罚制度的主要初衷之一。值得注意的是，这里所说的技术能力，必须是受托组织自己具备相应的技术能力，可以自主实施相关技术检查和技术鉴定。受托组织不能再将相关技术工作委托给其他专业机构，因为这样就违反了“禁止转委托”的规则。

【相关规定】

《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》；《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》；《法治中国建设规划（2020—2025年）》。