案例评析

行政机关内设机构无法律法规授权不能对外作出处罚决定

——彭某诉甲市国土资源监察大队土地行政处罚案[3]

【案情简介】

1997年12月15日，甲市政府批复同意将995亩土地划拨给彭某所办的乙科技示范农场（以下简称农场）进行农业综合开发，开发期三年。2004年12月7日，被告公告注销该土地开发许可证。2006年9月至10月期间，原告彭某持过期的土地开发证雇人开发荒地874.35亩。同年10月18日，甲市国土资源监察大队立案调查，并于2007年6月28日以监察大队名义作出《土地行政处罚决定书》，决定收回非法开垦的874.35亩土地，处以87435元人民币罚款。彭某对此提起行政诉讼。

法院经审理判决，本案有权作出行政处罚的行政主体是甲市国土资源局，甲市国土资源局土地监察大队是甲市国土资源局内设机构，在没有法律、法规授权的情况下无权对外作出行政处罚决定。

【专家评析】

本案是关于行政处罚实施主体的典型案例。正如本书相关条款释义所述，能够成为行政处罚实施主体的要么是行政机关，要么是法律法规授权的其他组织，包括法律法规授权的行政机关内设机构、派出机构和其他组织。本案中，根据2004年《中华人民共和国土地管理法》第七十六条的规定，行政处罚的实施机关是县级以上人民政府土地行政主管部门，也就是县级以上国土资源局（如今的自然资源局等）。国土资源局下设的土地监察大队，作为行政机关的内设机构，除非获得法律法规授权，否则不能成为行政处罚的实施主体，只能在行政处罚中经办相关事务，但对外必须以法律法规授权的国土资源局名义作出决定。