第一章 总则

【条文主旨】

本条是关于行政处罚的立法目的的规定。

【立法背景】

立法目的是行政处罚制度的灵魂，统率并指导行政处罚的制度设计、法律原则以及法律规范内容。行政处罚法的立法目的是，通过规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。将“保障和监督行政机关有效实施行政管理”放在前面，是强调通过对行政机关的行政管理的规范，保证行政权力的依法行使和有效行使，从而达到维护公共利益和社会秩序，以及保护公民、法人或者其他组织合法权益的目的。行政处罚法于2021年的修订是在1996年行政处罚法确定的立法目的统领下，在巩固行政处罚设定和实施方面成果的基础上，主动适应时代发展和实践需要，对行政处罚设定和实施制度进行了较大程度的调整，如在行政处罚权的设定方面赋予行政法规、地方性法规补充设定权；在行政处罚的实施方面增加解决多头执法、重复执法和执法力量分散的综合执法制度，增加解决执法重心下移的行政处罚权下放乡镇街道，在行政处罚程序中增加行政执法“三项制度”等。

【条文释义】

一、为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理

行政处罚法最为直接的立法目的是规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理。行政处罚是国家治理和政府治理的重要手段和方式，要保证这一方式发挥有效作用首先就要求行政处罚的设定和实施循法而行，要求严格依法定权限、程序和形式设定行政处罚权，使行政处罚的存在具有合法性和正当性，要求行政机关依法对属于职权范围内的违反行政管理秩序的行为给予行政处罚，使行政处罚的实施具有合法性和合理性，从而可以使行政机关有效进行行政处罚，保证行政处罚这一重要的治理手段在经济社会发展中价值和作用的发挥。另外，能监督行政机关有效实施行政管理。行政处罚是行政机关享有的重要权力，其不仅影响公民、法人或者其他组织的合法权益，而且影响经济社会发展。行政处罚法的制定，正是通过对行政处罚的立法为行政处罚权的行使定规矩、明标准和提要求，促使行政机关依法行使行政处罚权，并将行政处罚的实施过程和结果置于公众、社会、司法等监督之下，可以有效防止行政处罚权力的乱用、滥用。

二、维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益

维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益是行政处罚法立法的根本目的。在行政处罚的实践中存在着一些减损公民权益或者增加公民义务时坐收坐支、私自截留等满足行政机关部门利益的现象，这些行为影响国家行政机关的形象，损害国家利益和公共利益；同时乱罚款、乱处罚的行为也损害公民、法人或者其他组织的合法权益。行政处罚的立法目的，在于通过规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理的直接目的时，达到维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益的根本目的。

三、“行政行为三法”立法目的对比

“行政行为三法”的行政处罚法和行政强制法是对公民权益产生不利影响的行政行为，二者在立法目的表述上有着相同的表达，行政强制法的立法目的为“规范行政强制的设定和实施，保障和监督行政机关依法履行职责，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益”。行政许可法是授益性的行政行为，其立法目的为“规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人或者其他组织合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理”。可见，行政行为对当事人的权益影响的不同，行政立法目的层级顺序就有所不同，在立法框架、法律原则和法律规范内容的安排和表述也不一样，负担行政行为的立法目的强调保障和监督行政依法履行职责，重在控制行政权力；授益性行政行为的立法目的强调保护公民、法人或者其他组织的合法权益，重在保护权利。

【相关规定】

《中华人民共和国行政强制法》第一条；《中华人民共和国行政许可法》第一条；《中华人民共和国行政复议法》第一条。

【条文主旨】

本条是关于行政处罚的定义的规定。

【立法背景】

1996年行政处罚法制定之时，曾就行政处罚是否明确作定义有过考虑，但是囿于立法技术和实践经验的不足，未能对行政处罚以明确的定义。实践中，或者采用修订前第三条的“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施”理解，或者以行政处罚种类条款界定，或者将二者结合。在行政处罚法颁布实施后，凭借以上方法理解和把握行政处罚总体上保证了行政处罚制度的良好运行。但是，在社会经济生活不断发展，政府传统监管方法捉襟见肘的情况下，一些新的治理手段和方法开始出现，在实践中产生了很大争议。一方面，这些惩戒方式根据其形式难以判断是否属于行政处罚种类，需要在行政处罚种类列举式的规定外，针对行政处罚种类的本质特征明确界定。另一方面，行政处罚种类列举虽然有兜底条款，但是行政处罚种类列举的“特指性”，而非诸如自由罚等性质概括列举使得行政处罚类型相对封闭，无法有效使用。而且，行政许可法和行政强制法中皆有对行政许可和行政强制的界定，唯独行政处罚法中未对行政处罚明确定义。因此，对行政处罚作出法律上的界定，既有助于行政法理论的深化，也有助于激活行政处罚种类的兜底条款，给行政机关和司法机关确定某一行政行为是否属于行政处罚提供判断标准。

【条文释义】

理解行政处罚的定义，可以从以下五个方面考虑：

一、行政处罚的主体是行政机关

行政处罚如果存在执法主体混乱的问题，将导致没有行政处罚权的组织和人员实施行政处罚，严重损害当事人的权益。实施行政管理的主体是行政机关，行政处罚的主体是拥有行政职权的行政机关。除行政机关依法行使行政处罚权之外，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定职权范围内实施行政处罚。行政机关依照法律、法规、规章的规定，可以在其法定职权范围内书面委托符合条件的组织实施行政处罚。2021年《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案三次审议稿）〉修改意见的报告》指出“行政处罚的实施以行政机关为主，委托其他组织实施应当从严，坚持依法委托”。建议委托程序增加“委托应当采用书面形式；委托书应当载明委托的具体事项、权限、期限等内容；委托应当公布”。[2]行政处罚法最终采纳了上述意见作了修订。除了以上传统的行政执法实施机关之外，新修订的行政处罚法对行政处罚主体制度进行重大革新，乡镇、街道执法打破了传统的执法层级，综合执法整合了传统执法部门。

二、行政处罚的适用对象是违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织

行政处罚的适用对象是违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，在这一点有别于处罚对象为公务员的行政处分。维护行政管理秩序是行政机关职责。行政管理秩序是法律规定的行政机关与行政相对人之间的权利义务关系，行政机关为了维护行政管理秩序依法行使行政管理职权，行政相对人必须遵守和履行行政法律规范设定的义务。公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序，损害公共利益和社会秩序，行政机关可以对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织实施行政处罚。被处罚的当事人必须年龄达到责任年龄即14周岁，同时具备责任能力，能辨认或者控制自己的行为，否则不予行政处罚。有学者认为“公民、法人或者其他组织”不能准确地涵盖行政相对人范围，比如外国人、无国籍人等，建议改称为“行政相对人”，因为“行政相对人”已在2014年《中华人民共和国行政诉讼法》中使用，也有人建议将“公民”改称为“自然人”，行政处罚法最终行政处罚对象范围通过附则加以明确，附则第八十四条规定“外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国领域内有违法行为，应当给予行政处罚的，适用本法，法律另有规定的除外”。

三、行政处罚的前提是存在行政违法行为

行政处罚的前提是行政违法行为的客观存在。如果没有当事人的违反行政管理秩序的行为的客观存在，就没有行政处罚的实施。

（一）维护行政管理秩序是行政法律规范设定和实施的目的

用法律解决矛盾冲突和维持良好的生产生活秩序是人类文明的成果。在行政管理领域，法律调整当事人和行政机关之间关系而形成行政法律关系。在这对关系中，为了维持良好的行政管理秩序，当事人有遵守相关法律规范的义务，行政机关依照法律的规定行使权力。如果当事人没有遵守行政法律规范的义务，必然破坏行政法律建构的行政管理秩序，行政机关在此情形下就需要根据违法行为的情节、危害后果、行为能力等对当事人的行为作出相应的惩罚行为。如果行政机关违法行使行政权力，在主体资格、法律依据、职权范围、程序等方面不符合法律规定，则其作出的行政处罚行为的预期目的就难以实现。行政处罚法是保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织合法权益的法律，存在当事人违反行政管理秩序行为才可以依照法律规定给予行政处罚。行政管理秩序是行政法律规定设定和实施的目的，当事人有遵守行政法律规范规定的义务。

（二）当事人违反行政法律规范规定的义务

首先，当事人违反行政法律规范。根据行政处罚法和相关法律规定，一般而言，行政法律规范主要指法律、法规、规章，所以当事人违反的应是法律、法规和规章。

其次，当事人违反行政法律规范规定的义务。行政法律规范有关于当事人享有的权利，也规定当事人应该履行和遵守的义务。权利可以放弃，但是义务必须履行和遵守，如果当事人违反行政法律规范规定的义务，对命令其必须作为的不作为，禁止其不得作为的而作为，则违反了行政管理秩序，需要面临行政处罚的后果。

四、行政主体依法对当事人减损权益或者增加义务的方式

（一）关于“依法”

行政处罚的定义是对行政处罚行为的客观描述，无论是否“依法”均不影响定义——只要符合行政处罚的性质就属于行政处罚行为。缘何本条加入“依法”二字？笔者认为，“依法”二字虽然在定义中逻辑不完全自洽，但具有防止行政机关产生扩大行政权力冲动的作用，也为了避免公众误解，且加上“依法”二字不影响行政处罚定义内涵。“依法”中的“法”是广义的法律，既包括全国人大及其常委会的法律，也包括行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章等法律规范。

（二）关于“减损权益或者增加义务”

行政处罚的后果是当事人权益的减损或者义务的增加。“减损权益或者增加义务”的表述，来自于立法法对规章不能设定减损公民、法人或者其他组织的权利或者增加其义务的规定。为了减少创造的负累，行政处罚法选择了“减损权益或者增加义务”的表述。立法法中使用的是“减损权利”，在行政处罚法中则称为“减损权益”。当事人权益的减损包括当事人权利的限制或剥夺和利益的减少。实践中存在当事人权利被限制或剥夺但是利益未减少，利益减少但并未伤及权利的情况，所以当事人“权益”减损的表述更全面，能容纳行政处罚各种类。

“减损权益或者增加义务”与行政处罚的种类并非一一对应。比如没收违法所得是对本不属于被处罚人的财产的剥夺，是对合法状态的恢复，没有额外增加被处罚人负担或者减损其权益，是被处罚人本来应该做的。在立法中对没收违法所得作了扩充解释，不以合法财产作为基础，只要被处罚人财产的付出都是对其权益的影响和减损。

五、行政处罚的性质是惩戒或制裁

行政处罚是通过对当事人权益的减损或者义务的增加，让其权益有损失，义务有增加，让当事人有损失权益和成本作为其违法代价的惩戒。行政处罚的惩戒性质与行政处罚实施的第六条规定处罚与教育相结合内容一致、逻辑一贯。通过权益的减损或义务的增加惩罚当事人，同时教育公民、法人或者其他组织自觉守法，纠正违法行为，引以为鉴。

学界常用“制裁”[3]，惩戒与制裁在行政处罚中基本是同义，都是对当事人不利的行为。本次修订将行政处罚的定义落脚于“惩戒”，“惩”意味着行政处罚的首要功能是惩罚，而“戒”有防备的含义，意味着行政处罚还有预防违法的目标和作用，也对应行政处罚法的处罚与教育相结合的功能。

【相关规定】

《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条；《中华人民共和国行政强制法》第二条。

【条文主旨】

本条是关于行政处罚法适用范围的规定。

【立法背景】

行政处罚是各级政府有效行使行政管理职权，保障法律贯彻执行的手段。1996年《关于〈中华人民共和国行政处罚法（草案）〉的说明》指出，由于行政处罚的一些基本原则没有统一的法律规定，实践中存在有些地方政府和部门随意罚款，或一事几次罚、几个部门罚等。造成乱处罚、乱罚款的主要原因是：一是行政处罚设定权不明确，行政机关及其部门随意设定行政处罚；二是行政处罚实施主体混乱，没有行政处罚权的组织和人员实施行政处罚；三是行政处罚程序缺乏统一明确的规定，缺乏必要的监督、制约机制，随意性大，致使一些行政处罚不当。所以为了从法律制度上规范行政机关行政处罚行为，制止乱处罚、乱罚款现象，制定行政处罚法。[4]1996年行政处罚法规定“行政处罚的设定和实施，适用本法”，确定了行政处罚法在行政处罚领域“通用性规范”的地位。新修订的行政处罚法不改初心理念，依然坚守具有里程碑意义的成果。

【条文释义】

一、规范行政处罚的设定

乱处罚、乱罚款现象产生的原因之一是行政处罚的设定权不明确，行政机关随意设定行政处罚。设定是对行政处罚权的配置，主要是明确哪个国家机关有权通过哪类法律规范对哪类行政处罚作出规定。行政处罚对公民、法人或者其他组织的人身自由权、财产权、名誉权、从业资格资质等权益产生不利影响，而影响程度是不尽相同的，有的会限制公民的人身自由，有的是声誉上的影响。因行政处罚对当事人影响程度不同，就需要结合我国不同法律规范的层级和权限，并考虑我国法制建设的实际情况，确定不同法律规范设定行政处罚的权力。行政处罚法对行政处罚设定作出了明确规定，旨在从源头上防止行政处罚的滥用。一是法律可以设定各种行政处罚，且限制人身自由的行政处罚只能由法律设定，属于法律保留事项。二是行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。法律对违法行为已经作出行政处罚规定，行政法规需要作出具体规定的，必须在法律规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定。2021年行政处罚法修订又赋予行政法规补充设定权，即法律对违法行为未作出行政处罚规定，行政法规为实施法律，可以补充设定行政处罚。三是地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚；法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定的，地方性法规在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作规定；同时新增加、扩大了地方性法规行政处罚设定权限，即地方性法规为实施法律、行政法规，对法律、行政法规未规定的违法行为可以补充设定行政处罚。四是国务院部门规章和地方政府规章在各自上位法规定的行政处罚的行为、种类和幅度的范围内作出具体规定，在各自上位法未制定情况下，对违反行政管理秩序的行为，可以设定警告、通报批评或者一定数额罚款的行政处罚。五是除法律、法规、规章以外，其他任何规范性文件不得设定行政处罚。

二、规范行政处罚的实施

在实施行政处罚时，实施处罚的主体范围结合我国的执法体制合理确定，实施行政处罚的程序、违反行政处罚规定责任等方面依照行政处罚法的规定实施。

（一）实施行政处罚的执法体制规范

行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内行使。并不是所有的行政机关都可以实施行政处罚权，这是由行政处罚对当事人权益重大影响决定的，所以乡镇、街道办事处行使行政处罚权有严格限制；并不是具有行政处罚权的机关可以行使任何行政处罚种类惩戒当事人，这是由不同各种类的行政处罚对当事人权益影响程度不同决定的，限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关如国家安全机关行使；并不是职能部门只能在各自领域行使行政处罚权，这是因为多头执法、重复执法和执法力量分散影响执法成效，行政处罚法规定，国务院或省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。2021年修订的行政处罚法又规定国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权。

（二）行政处罚的程序规范

行政处罚程序是行政机关在行使行政处罚时应遵守的方式、步骤、顺序和时限。程序包括如下内容：巩固行政执法公示制度、执法全过程记录制度、重大执法决定法制审核制度的改革成果，明确具体的操作流程；非现场执法规范操作，规定作出行政处罚决定的机关依照法律、行政法规规定利用电子技术监控设备收集、固定违法事实应当经过法制和技术审核，确保设置合理、标准合格、标志明显，设置地点向社会公布并对记录内容和方便当事人查询作出规定；行政处罚决定的作出和执行过程要依法调查取证、告知；回避、听证范围期限以及集体讨论方面有程序的规范。简易程序以及突发事件应急处置程序的规定，以及其他的罚没收入管理、行政处罚实施的协助等，都是行政处罚执行的程序组成部分。

（三）行政处罚行为监督规范

实施行政处罚的过程中，需要对行政机关及其工作人员是否依法实施行政处罚进行监督。本法一方面明确规定行政机关及其工作人员的执法责任和监督制度，确定不同行政执法机关及其工作人员的执法责任和责任的追究制度；规定投诉举报、情况通报等制度，防止和克服行政机关追求部门利益和执法人员受利益驱动腐败的行为。另一方面从制度正义方面，要求行政处罚决定的行政机关及其工作人员的考核、考评不得同罚没收入挂钩。同时新增加了县级以上政府定期组织开展执法评议、考核，规范和保障行政处罚的实施。

（四）行政执法人员管理规范

行政处罚应由具有行政执法资格的执法人员实施，调查或者进行检查时出示执法证件；行政机关初次从事行政处罚决定法制审核的人员，要通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格。确定执法人员的资格和能力的管理，执法人员文明执法，尊重和保护当事人合法权益才能落实。

（五）行政执法保障规范

行政机关实施行政处罚，依法履行维持行政管理秩序的职责，其履行法定职责应获得有效保障。一方面，对行政执法机关履行职责所需经费的足额拨付，合理安排执法装备配备、科技建设方面投入；另一方面，执行罚缴分离制度和收支两条线管理，严禁将罚没收入同部门利益直接或者间接变相挂钩。

三、“适用本法”的行政处罚通用性规范地位

行政强制法第三条规定了“行政强制的设定和实施，适用本法”，并且除外规定了突发事件和金融业审慎监管的“依照有关法律、行政法规的规定执行”的情况。行政处罚法并未规定除外条款是为了突出其通用规范地位。2020年，全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标所作的《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉的说明》指出修改工作应把握几点，其中之一就是“把握通用性，从行政处罚法是行政领域的通用出发，认真总结实践经验，发展和完善行政处罚的实体和程序规则，为单行法律、法规设定行政处罚和行政机关实施性处罚提供基本的遵循”。[5]立法实践中，《环境行政处罚办法》《中国银保监会行政处罚办法》等部门规章都将行政处罚法列为首要的制定依据，突发事件紧急处置在行政处罚法具体条文中，并未如同行政强制法规定除外规定。司法实践中，比如“方某炒货店行政处罚案”[6]中，在遵循作为一般法的行政处罚法还是作为特别法的广告法方面，受案法院裁判理由为“除了应适用广告法，还应遵循行政处罚法的规定”，否定了行政机关仅仅适用特别法的做法。行政处罚法是行政处罚领域的通用性规范，有学者称之为“扮演着中央框架性立法的角色”[7]，也有学者称之为“行政处罚法在行政处罚领域的‘宪法性’地位”[8]，并且认为“如果一部法律在总则部分一揽子式地规定‘其他法律有特别规定，从其规定’，这不仅不是突出了该法的‘总则’地位，相反时降低了其地位”。强调行政处罚法在行政处罚领域的“总则性”“通用性”“宪法性”地位的意义在于处理行政处罚法与特别法之间的关系。如果按照立法法第九十二条规定的“特别法优于一般法”“新法优于旧法”的处理原则，则无法凸显其基础性、总则性和优先性的特点。虽然司法实践中特别法和一般法往往结合适用，但是行政处罚的设定和行政处罚种类的辨明必须根据行政处罚法。

【相关规定】

《中华人民共和国行政强制法》第三条。

【条文主旨】

本条是关于处罚法定的规定。

【立法背景】

行政处罚法前三条确定了行政处罚的框架，确定了行政处罚法的立法目的、概念以及适用范围，而本条要求对当事人的处罚按照行政处罚的设定和实施的要求依法进行。公民、法人或者其他组织的行为是否违反行政管理秩序，是否给予行政处罚，由谁给予怎样的行政处罚种类，以及如何处罚都需要由法律、法规、规章规定。

【条文释义】

本条内容包括以下几个方面：

一、应受处罚的行为法定

当事人应否受行政处罚的行为由法律、法规和规章规定，是否受到行政处罚，应否不予处罚，以及从轻、减轻和不予处罚的都应由法律、法规和规章规定。当事人违反行政管理秩序的行为应受到行政处罚的，须有法律依据；当事人虽有违法行为但不给予行政处罚的，也须有法律依据，如当事人未满14周岁和无行为能力人的违法行为不予行政处罚。当事人受处罚的程度也要由法律、法规和规章规定。当事人同等程度或者相近程度违法行为，在当事人主动消除或者减轻违法后果、受胁迫诱骗、主动供述以及立功的情形应从轻或者减轻处罚。

二、行政处罚的依据法定

行政处罚法规定，法律、法规和规章可以设定行政处罚，所以行政处罚的依据是法律、法规和规章。以上法律规范规定了公民违反行政管理秩序给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围，是否给予当事人行政处罚应根据以上法律规范的规定执行。法律、法规和规章规定当事人的违法行为要受行政处罚的，要以事实为依据，以法律为准绳实施行政处罚。如果行政处罚没有依据的，行政处罚无效。

三、实施行政处罚的主体法定

根据行政处罚法规定，法律、法规或者规章规定的行政机关，法律、法规和规章规定的授权组织，以及法律、法规或者规章规定的行政机关依照法定程序委托的组织可以实施行政处罚，除此之外，其他任何机关、组织和个人，不得行使行政处罚权。主体间还存在管辖问题：上下级行政机关之间对某项行政管理事务有分工和权限划分即层级管辖；行政部门分为公安、卫生健康、住房建设、交通、文化旅游、教育、农业农村、市场管理、税务、海关等相应行政管理部门即部门管辖；违法行为被处理的发生地有地域范围即地域管辖。哪些行政机关有权实施行政处罚由法律、法规或者规章规定，而非任何行政机关都有行政处罚的主体资格。新修订的行政处罚法第十八条规定了相对集中行政处罚权的综合行政执法，第二十四条新增加规定了省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定符合条件的乡镇人民政府、街道办事处对其管辖区域内的违法行为行使有关县级人民政府部门的部分行政处罚权。其他不具备条件的乡镇和街道办事处则不具备行政处罚的主体资格。实施主体不具有行政主体资格的，行政处罚无效。

四、实施行政处罚的主体职权法定

有权实施行政处罚的主体必须在自己的职权范围内对违反行政管理秩序的行为给予行政处罚，给予什么种类的行政处罚，依照法律、法规和规章的规定。

实施行政处罚的行政机关在法定职权范围内行使职权，行政机关处理某类行政处罚的范围、采取的种类以及幅度即法定事务职权。如公安机关有权实施限制人身自由的行政处罚权，这是公安机关可以采取的行政处罚种类。《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，行政行为超越职权的，人民法院判决撤销或者部分撤销。所以行政机关所作出的行政处罚不在职权范围内，行政处罚可被法院撤销，并要求重新作出。

五、实施行政处罚程序法定

行政程序是行政机关管理公共事务的方式、步骤、顺序和时限。实施行政处罚的程序不得违反行政处罚法规定。第一，行政机关实施行政处罚必须严格按照法律规定的方式、步骤、顺序和时限进行，不得违反规定。第二，根据2021年修订的行政处罚法第四十九条规定，在突发事件应急处置中作出行政处罚行为时，为了控制、减轻和消除突发事件引起的社会危害，行政机关可依法快速处理。第三，行政机关违反法律规范规定的程序，造成当事人财产权、人身权损害的，行政机关应当承担赔偿责任。行政机关必须按照法律、法规或者规章的规定程序实施，违反法定程序构成重大且明显违法的，行政处罚无效。

六、行政处罚种类法定

新修订的行政处罚法明确规定了行政处罚的种类为：警告、通报批评；罚款、没收违法所得、没收非法财物；暂扣证件、降低资质等级、吊销许可证件；限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制从业；行政拘留以及法律、行政法规规定的其他行政处罚。行政处罚种类必须由法律、行政法规设定，这是行政处罚种类辨明的形式标准。而行政处罚法中定义的“减损权益或者增加义务”，则是行政措施是否为行政处罚实质辨明标准。只有符合形式标准和实质标准的行政处罚，才是合法的行政处罚种类。

【相关规定】

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条；《中华人民共和国治安管理处罚法》第十条。

【条文主旨】

本条是关于行政处罚设定和实施的公正公开原则的规定。

【立法背景】

处罚法定是行政处罚法治的形式要求，回应的是有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的形式法治要求。正如美国法学家博登海默（Edgar Bodenheimer）所言，“正义有着一张普罗透斯（Proteus）似的脸，变幻无常，可随时呈现不同形状并具有极不相同的面貌”。[9]正义虽然变幻莫测，但是有两个基本的要素：一个是“平等”，这被称为公正的形式要素，含义为“相同情况相同对待、不同情况不同对待”。另一个是“正当”，这是公正的实质要素，“正当”明确何种的平等是可接受的、合理的。具体到行政处罚设定和实施，即要贯彻公正公开原则。一是公正原则，要求行政处罚的设定和实施要合理、合宪，除了追求法律效果还要追求社会效果。[10]设定和实施行政处罚要考虑具体情境，合理正当。二是公开原则，要求设定行政处罚的机关在完成立法后，应该将有关行政处罚的规定公布，使公民、法人或者其他组织能够知道法律要求，并自觉履行法律义务，遵守法律规定。

【条文释义】

一、设定和实施行政处罚遵循公正原则

（一）行政处罚设定公正

设定行政处罚时，应以公正的观念对行为事实、性质、情节以及社会危害程度综合考虑是否需要给予行政处罚，以及给予怎样的行政处罚种类、幅度，保证行政处罚设定的公正性和行政处罚存在的正当性。一方面，在设定行政处罚的行为、种类和幅度时，以公正的形式要素“平等”确定尺度——相同情况相同对待、不同情况不同对待。另一方面，要考虑公正的实质要素，尤其对“不同情况”以合理的、能被社会成员接受的结果“差别对待”，根据行为的事实、性质、情节以及社会危害程度综合考虑。同时对行政处罚的实施情况和必要性评估，对不适当的行政处罚事项及种类、罚款数额等修改和废止，考虑社会效果和社会成员的可接受性，确保行政处罚的设定公正。

（二）行政处罚实施公正

行政处罚的实施公正，指行政机关在适用法律作出具体行政处罚时，应保证个案行政处罚的公正性。一是行政处罚的轻重程度与当事人的违法行为事实、性质、情节以及社会危害性相当，形成可接受的行政处罚决定。二是行政处罚的加重与特殊情境下社会危害程度相当，特殊状态下也要结合社会危害程度作出适当的处罚，而非过度处罚。三是行政处罚的从轻、减轻以及免除与当事人违法行为的事实、性质、情节和社会危害程度相关，应结合当事人的年龄、责任能力、主动消除或减轻违法行为后果、意志受胁迫、违法次数、主观过错等方面综合考量确定处罚程度和方式。四是行政处罚的实施过罚相当，避免出现畸轻畸重，同等情况不同对待、不同情况同等对待的问题，所以在自由裁量的范围内应确定平等的要素。五是行政处罚实施机关应全面客观公正地调查和收集有关证据，不能以偏概全，以点带面确认事实。

二、设定和实施行政处罚遵循公开原则

（一）行政处罚的依据公开

公开原则要求设定行政处罚的机关在完成立法后，应该将有关行政处罚的规定公布，使公民、法人或者其他组织能够知道法律要求，并自觉履行法律义务，遵守法律规定。实施行政处罚的机关必须以法律为准绳，如果法律没有公布，当事人不知晓法律的内容，实施行政处罚的行政机关不得以此作为行政处罚的依据。同时，那些具有行政处罚实施权的机关也应在执法中公开，让当事人判断行政处罚行为的合法性，维护自身合法权益，本法第二十条规定了行政机关将其法定权限内其他组织个人实施行政处罚的委托书应当向社会公布；行政处罚的实施主体一般是县级以上地方政府的行政机关，本法第二十四条规定省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，该决定应当公布。此为行政处罚主体资格的依据公开。

（二）行政处罚的过程公开

行政处罚的公开原则在实施中还包括行政处罚的过程公开和行政处罚的结果公开。行政过程公开是为了保障当事人的参与权，维护当事人合法利益，因为当事人参与的前提是知情，公民应知情的信息就是行政机关应公开的，主要有：表明身份，行政执法人员出示证件表明自己执法资格，让当事人知晓执法主体适格，既配合调查和履行相应义务，同时又监督行政机关的执法行为。如果执法人员不出示执法证件，当事人有权拒绝接受调查或者检查。监控设备设置地点的公开，依照法律、行政法规规定利用电子监控设备收集、固定违法事实的设备设置地点应当向社会公开；行政机关依法制定行政处罚裁量基准的，行政处罚的裁量基准也应当向社会公开。告知相关事项，行政机关告知当事人拟作出的行政处罚决定的事实、理由，表明执法的事实根据和法律依据，为当事人据此作出陈述意见和申辩意见提供信息基础。在获知拟被处罚的行政决定的事实、理由后，当事人可以通过听证程序向行政处罚机关表明自己对事实、理由和证据的态度以及意见，维护自身合法利益，促使行政处罚公正合理、可接受。

（三）行政处罚的结果公开

行政结果公开是指行政处罚决定的结果要向当事人公开，即将行政处罚决定书送达当事人，以便当事人了解处罚结果，一方面可以及时履行行政处罚决定，另一方面在当事人不服行政处罚决定时，可以在法定的期限内申请复议或者提起诉讼，维护当事人权益。行政结果公开的内容主要包括当事人的基本信息，违反法律、法规和规章的事实和证据，行政处罚的种类，依据，履行方式和期限、不服行政处罚的决定的救济渠道和期限，作出行政处罚决定的机关名称和作出日期等。处罚结果是否还应向社会公开，这是一个有争议的话题。根据《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》，行政处罚执法决定信息在执法决定作出之日起7个工作日内向社会公布执法机关、执法对象、执法类别、执法结论，但是法律、行政法规另有规定的除外。而在行政处罚信息是否公开的问题上，一直存在争议，在确定行政处罚决定向社会公开后其范围如何划定、标准如何拿捏更是争论不休，行政处罚法修订一审稿表述为“行政处罚决定应当依法公开”，行政处罚法修订二审稿修改为“行政处罚决定应当按照政府信息公开的有关规定予以公开”，最终本法第四十八条第一款规定为：“具有一定社会影响的行政处罚决定应当依法公开。”于行政机关而言，行政处罚的过程应该透明公开，所以行政处罚决定结果也应该公开；于其他社会成员而言，行政处罚结果的公开有助于根据法律对他人的惩罚评估自己的行为，自觉遵守法律规定；但于当事人而言，行政处罚结果的公开会影响当事人的声誉甚至隐私权，对当事人的影响很大。在对当事人处罚结果的公开上有《中华人民共和国政府信息公开条例》的规定，其第二十条第六项规定了“实施行政处罚、行政强制的依据、条件、程序以及本行政机关认为具有一定社会影响的行政处罚决定”行政机关主动公开。因此，一般主要从两个方面考量：一是社会危害性，根据社会危害性的大小判断是否公开以及公开的范围，如食品安全领域的行政处罚，因为违法行为的社会危害性大很多，处罚结果就公开，公开的范围有大有小；二是违法行为的时间，突发事件发生期间的处罚就比常态下的处罚时间特殊，处罚程度也更重，在特殊时期的处罚公开有助于威慑其他社会成员自觉守法。总之行政处罚结果的公开其目的有二：一是落脚在监督行政机关依法；二是特殊时期的处罚结果公开促进普通公民、法人或者其他组织自觉守法。

【相关规定】

《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十条；《国务院办公厅关于全面推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》。

【条文主旨】

本条是关于实施行政处罚坚持处罚和教育相结合的规定。

【立法背景】

行政处罚与教育相结合原则是指行政机关针对公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序行为实施行政处罚应既纠正违法行为，又教育公民、法人或者其他组织自觉守法。1996年《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉的说明》就曾明确，“行政处罚的目的，重在纠正违法行为，教育公民、法人或者其他组织自觉遵守法律”。[11]行政处罚应当达到预防违法的实际效果，具有制止和惩戒违法行为性质，纠正违法行为目的，教育违法者及其他公民自觉守法的作用。

【条文释义】

处罚与教育相结合原则有如下表现：

一、实施行政处罚并责令改正违法行为

行政机关是法治环境建设的重要负责人，政府法治能力影响着社会法治的发展和建设，政府的依法办事、高效廉洁会对社会成员遵守法治、信仰法治进行塑造，对法治价值、法治精神和法治文化的积累产生影响。政府的执法活动是宣传和普及法律的重要渠道。依法办事就是“法治教育实践课”，落实“谁执法谁普法”的责任制，在适用法律中通过深刻理解法律的条款规定背后体现的法治精神和法治价值，在每一次执法活动中沉淀法治观念和法治文化，帮助相对人领会法治理念。在行政处罚的实施中，在对当事人违法行为进行处罚的同时，会伴有责令改正的要求，这是典型的处罚与教育相结合的实践，本法第二十八条规定：“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”对当事人的违法行为并不是“一罚了之”，而是常常伴随着责令改正违法行为的教育，纠正其违法行为并认识到自己的问题，促使相对人以后不再违法。

二、可以不予行政处罚的，对当事人进行教育

处罚和教育相结合是有所偏重的，即重在教育。应根据当事人的年龄、责任能力、主观恶性、违法情节、社会危害程度、是否初犯等因素考量是否给予行政处罚。对违法行为和危害后果轻微及时改正的可以不予行政处罚，本法第三十三条规定：“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。”在当事人有证据足以证明自己没有主观过错时，不予行政处罚。该条第三款明确指出“对当事人的违法行为依法不予行政处罚的，行政机关应当对当事人进行教育”。为强化处罚与教育相结合，提高社会对行政处罚的认可度，主要内容可归纳为：第一，增加首次违法可以不处罚，条件为初次违法且危害后果轻微并及时改正；第二，明确没有主观过错的不罚，规定当事人有证据足以证明没有主观过错，不予行政处罚。第三，修订后的行政处罚法第三十七条增加从旧兼从轻适用的规则，实施行政处罚适用法律从旧兼从轻。对当事人教育是指导行政处罚实施的重要原则。

三、处罚与教育相结合，不能“以罚代教”和“以教代罚”

处罚与教育相结合，不能“以罚代教”，也不能“以教代罚”。行政处罚坚持处罚与教育相结合，既要对当事人违反法律秩序的行为进行处罚，更要通过执法部门的普法宣传进行教育，教育当事人遵守法律，沉淀社会的法治精神和文化。如果对当事人“以罚代教”既不利于当事人改正违法行为、维持良好的社会秩序，更有可能产生行政机关以惩罚为目的的执法行为，引发当事人的抵触，损害行政机关公信力，破坏社会和谐稳定。对轻微违法者进行说服教育、劝诫也能起到防止和减少严重违法行为，降低社会危害性作用。同时也不能走向“以教代罚”的极端。行政处罚是行政机关有效行使行政管理职权的手段，没有了处罚的手段，在维持社会公共秩序方面就会软弱无力，对严重违法进行严厉查处、严厉打击，这既是对违法者的惩戒也是对潜在违法活动的警示。实施行政处罚应按照法律、法规和规章的规定，遵循公正公开的原则，过罚相当，依法进行。

【相关规定】

《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条。

【条文主旨】

本条是关于行政处罚中当事人权利保障的规定。

【立法背景】

赋予当事人陈述权和申辩权有以下作用：一是使行政机关在作出行政处罚时，注意以事实为根据、以法律为准绳，防止和减少错误，这是监督行政机关依法处罚的要求；二是事先告诉当事人有申辩、维护自己的合法权利，这是公正公开原则的体现；三是符合教育原则，使当事人知道自己哪些行为违反了法律，有利于提高法治观念，建设法治社会、法治国家。

【条文释义】

一、当事人对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权

陈述权与申辩权是当事人重要的程序性权利。陈述权是指当事人对行政机关拟作出的行政处罚决定提出事实、理由和证据的权利。申辩权是指当事人针对行政机关拟作出的行政处罚决定中的事实、理由、依据等提出质疑、质问和辩解的权利。行政处罚不得因当事人的陈述、申辩而给予更重的处罚；行政机关及其执法人员在作出行政处罚决定前，未依法向当事人告知拟作出行政处罚的内容及事实、理由、依据，或者拒绝听取当事人陈述、申辩的，不得作出行政处罚决定。本规定的目的在于通过当事人享有的程序性权利制约行政机关的权力行使，保障当事人实体权利的实现。

二、当事人对行政处罚不服，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼

当事人对行政机关作出的减损其权益或增加其义务的惩罚行为不服的，有权依法申请复议或者提起行政诉讼。“无救济则无权利”，有权利必有救济，行政救济权是当事人权益能够得到有效保障的前提。

三、当事人因行政机关违法给予行政处罚受到损害，有权依法提出赔偿要求

行政处罚过程中存在行政机关及其执法人员在行政处罚的调查措施、强制措施以及强制执行中损害其权益的情形。新修订的行政处罚法第八十条和第八十一条规定了行政机关使用或者损毁查封、扣押当事人财物，违法实施检查措施或者执行措施，给公民人身或财产造成损害或者给法人组织造成损失的应该依法赔偿。在行政赔偿方面，国家赔偿法是基本法，针对行政机关违法行为侵犯人身自由和侵犯财产权的赔偿范围、造成当事人权益损害的赔偿问题有明确规定。

【相关规定】

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第十二条；《中华人民共和国国家赔偿法》第三条、第四条。

【条文主旨】

本条是关于被处罚者承担其他法律责任的规定。

【立法背景】

我国法律责任制度包括刑事责任、民事责任和行政责任。当事人违反行政管理秩序的行为同时存在对他人权益造成损害的，则在承担行政责任的同时还应当依法承担民事责任。当事人的违法行为如果达到了犯罪的程度，则要依法追究刑事责任，按照刑事法律规定执行，不得以行政处罚代替刑事处罚。

【条文释义】

一、当事人违法行为对他人造成损害的，应当同时依法承担民事责任

当事人违反行政管理秩序受到行政处罚的行为可能同时也损害了第三人合法权益，在这种情况下，受害人可以通过民事法律关系寻求救济，当事人依法承担相应的民事责任。行政机关对当事人违反行政管理秩序的行政处罚与当事人因其行为造成他人权益损害应承担的民事责任，在责任上可同时负担，并不冲突，这是因为两种责任的性质完全不同，前者行政处罚是行政法上的责任，后者是平等主体之间的民事责任。不能因为给予行政处罚而免除或从轻、减轻民事责任，也不能因为承担民事责任而免除或从轻、减轻行政处罚。在行政处罚和民事赔偿的问题方面，新修订的行政处罚法第二十八条第二款规定：“当事人有违法所得，除依法应当退赔的外，应当予以没收……”这是行政处罚与民事赔偿受害人在违法所得方面的衔接，但是衔接不解决民事赔偿和没收的顺序问题，还需在实践中根据不同情况来区别对待。在行政处罚执行环节也有退赔民事受害人的规定，即本法第七十四条第三款规定的除依法应当退还和退赔外，财政部门不得以任何形式向作出行政处罚决定的行政机关返还罚没款项。此款是新增内容。为了保障受害人的权益，在退赔的操作方面还需进一步健全机制。

二、违法行为构成犯罪，应当依法追究刑事责任

行政处罚与刑事责任的承担不发生冲突，但是和行政处罚与民事责任的承担不同，行政处罚与刑事责任追究存在重责吸收轻责的情况。

行政执法领域中有案不移、有案难移、以罚代刑的问题比较突出。为了加强行政执法与刑事司法衔接工作，2011年有关部门制定了《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》。当事人的违法行为在给予行政处罚和追究刑事责任方面需要衔接，行政处罚实施机关与司法机关之间协调配合，建立健全案件移送制度，证据材料移交、接收衔接，以及案件处理信息通报机制。

一是违法行为涉嫌犯罪的，不能以行政处罚代替刑事处罚，应当及时移送司法机关处理，依法追究刑事责任。

二是依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关，这是新修订的行政处罚法第二十七条第一款规定内容，是对行政案件移送司法机关存在的不追究或者免予追究刑事责任的但仍然追究行政责任的情况完善，即司法移回的回溯制度。

三是违法行为构成犯罪，根据本法第三十五条，人民法院判处拘役或者有期徒刑时，行政机关已经给予当事人行政拘留的，应当折抵相应刑期；违法行为构成犯罪判处罚金的，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金，行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。这是司法优先原则的体现，即人民法院作出的已生效刑事判决优先，行政机关不应该对同一违法行为追加和刑罚性质相同或者类似罚种的处罚。理由如下：第一，行政处罚一事不再罚，罚款罚金的折抵是对当事人的同一违法行为不能两次罚款精神的落实。第二，行政责任和刑事责任是单项递进的关系，是一般违法行为和严重违法行为的递进处罚关系，对一般违法行为进行行政处罚，严重违法行为构成犯罪的则予以刑罚，进入司法领域后，行政权不再介入，体现的是司法是最后一道防线的功能。第三，行政处罚和刑事处罚的主体都是国家机关，二者功能定位不同，行政处罚侧重财产罚和人身罚，刑罚侧重人身罚，这可能会导致行政处罚的罚金额度比司法刑事的额度更高，因为刑罚一般不靠罚金惩戒当事人，而是靠人身惩罚。如果当事人已经受到了较重的人身罚，再被行政主体处以较高的财产罚，就叠加了双重的公法责任，而且都是较重的公法责任，有违过罚相当原则。第四，法院判决之后行政机关再介入可能会打乱先后有序的制度安排，影响当事人对法律的预期。

四是不同罚则各自适用。第一种是先行政处罚后刑罚，《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十一条规定：“行政执法机关对应当向公安机关移送的涉嫌犯罪案件，不得以行政处罚代替移送。行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪案件前已经作出的警告，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照的行政处罚决定，不停止执行……”第二种是先刑罚后行政处罚，在刑事判决之后需要继续追究行为人行政责任的，行政机关应当以刑事裁判所认定的事实和证据为依据作出行政处罚。因“先刑后罚”的竞合情境具有自身的特性，在适用双重处罚时应当灵活把握“司法优先”原则。对于行政处罚和刑罚所具有的性质相近的处罚种类，即罚金与罚款，限制人身自由的刑罚与行政拘留，司法机关已经给予行为人刑罚处罚的，行政机关不能再给予其同质行政处罚。基于行政违法自身的特殊性和行政领域法律法规所规定的特殊处罚方式，刑事处罚并不能当然地吸收或替代行政处罚。在已经判处刑罚后，行政机关认为需要依法追究行为人特定行政责任的，可以再给予其相应的行政处罚。刑罚是对违法行为最严厉的制裁，依照刑罚处罚能够实现对犯罪行为制裁的效果。刑罚没有资格罚和行为罚，从有效制止和预防行为的角度，作出刑事判决后，允许行政机关采取不同于刑罚种类的行政处罚，主要是声誉和资格的处罚，不同罚则各自适用。

【相关规定】

《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》；《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十一条；《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第十五条；《中华人民共和国治安管理处罚法》第二条、第八条；《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第二条、第四条。