食品安全法与行政处罚法的关系
——甲商店诉乙市丙区食品药品监督管理局食品安全处罚案[15]
【案情简介】
2017年6月14日丙区食品药品监督管理局接到市民投诉热线，投诉人冯某反映其2017年6月12日在甲商店购买了一袋超过保质期的“××蜜汁山核桃味瓜子”，生产日期是2016年9月18日，保质期8个月，售价为12.8元。丙区食品药品监督管理局现场检查发现甲商店货架有“××蜜汁山核桃味瓜子”但没有投诉的涉案生产日期批次食品。投诉人与甲商店质证中，商店无法提供有效证据证明投诉瓜子不是从其店里购买。2017年丙区食品药品监督管理局认定甲商店违反了《中华人民共和国食品安全法》第三十四条第十项规定，依据食品安全法第一百二十四条第一款第五项，以及甲市相关规定处以没收违法所得12.8元、罚款50000元的行政处罚。甲商店后向丙区政府申请复议，复议结果为维持处罚决定；甲商店后提起行政诉讼，一审法院认定甲商店的撤销被诉处罚决定和复议决定的请求无事实和法律依据，驳回诉讼请求。二审法院同意一审法院对证据的认证，对一审判决查明的事实予以确认。在法律适用方面，二审法院认为：
食品安全关系国计民生，国家实行严格的食品安全监管制度，其目的在于保障公众的身体健康和生命安全，维护社会稳定。关于处罚幅度是否适当的问题，行政处罚法是规范行政处罚的种类、设定及实施的基本法律，食品安全法是规范食品生产经营活动及其监督管理的基本法律。在处罚食品安全违法方面，二者之间是一般法与特别法的关系，通常应优先适用食品安全法，但在食品安全法没有明确规定时，可以适用行政处罚法。行政处罚法[16]第四条第二款规定：“设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及危害程度相当。”行政处罚法第五条规定：“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”行政处罚应遵循过罚相当原则，行政处罚所适用的处罚种类和处罚幅度要与违法行为的性质、情节以及社会危害程度相适应。行政处罚兼具惩罚与教育的双重功能，通过处罚既应达到纠正违法行为的目的，也应起到教育违法者及其他公民自觉守法的作用。对违法行为施以适度的处罚，既能纠正违法行为，又能使违法者自我反省，同时还能教育其他公民自觉守法。如果处罚过度，则非但起不到教育的作用，反而会使被处罚者产生抵触心理，甚至采取各种手段拖延或抗拒执行，无形中增加了行政机关的执法成本，也不利于树立行政处罚的公信力。行政处罚法第二十七条第一款规定了应当依法从轻或者减轻行政处罚规定。食品安全法第一百二十四条第一款第五项规定的生产经营标注虚假生产日期、保质期或者超过保质期的食品、食品添加剂，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府食品药品监督管理部门没收违法所得和违法生产经营的食品、食品添加剂，并可以没收用于违法生产经营的工具、设备、原料等物品；违法生产经营的食品、食品添加剂货值金额不足1万元的，并处5万元以上10万元以下罚款；货值金额1万元以上的，并处货值金额10倍以上20倍以下的罚款；情节严重的，吊销许可证。
涉案过期瓜子只有一袋，货值金额仅为12.8元，未造成任何实际危害后果，且现场检查时未发现销售被投诉的同类过期商品，依据行政处罚法第二十七条第一款第四项规定应予以减轻处罚。依据食品安全法对上诉人处以5万元罚款，在处罚幅度上存在明显不当。行政诉讼法第七十七条第一款规定，“行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更”，故二审法院将罚款变更为1万元。
【专家评析】
本案与上一案在处理特别法与行政处罚法的关系的决定上，实质上是一致的，即优先适用特别法的同时也结合适用行政处罚法，违法行为定性上依据特别法，在处罚实施依据上适用行政处罚法。章志远教授认为在处理二者关系上，虽然结果一样，但是逻辑上有不同。上一案中倾向于行政处罚法与广告法是原则与具体的关系，广告法有明确规定的优先适用，只有当广告法没有具体规定时适用行政处罚法，二者要结合适用；本案中，法院认为行政处罚法与食品安全法都是基本法，是一般法与特别法的关系，通常优先适用食品安全法，但在食品安全法没有明确规定时，可以适用行政处罚法。[17]司法实践到底秉持哪一个逻辑链条尚不明朗。
全国人大常委会法制工作委员会副主任许安标在《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉的说明》中，指出修法的主要考虑之一就是把握通用性，“从行政处罚法是行政处罚领域的通用规范出发认真总结实践经验，发展和完善行政处罚的实体和程序，为单行法律、法规设定行政处罚和行政机关实施行政处罚提供基本遵循”。[18]这一说明凸显了行政处罚法在行政处罚领域的总则地位，展现了行政处罚法的基础性和根本性特点。2021年修订后的行政处罚法第三条并未如一些专家提出的修法建议，增加规定“其他法律对行政处罚有特别规定，适用其他法律，”而是保留原来的表述，即“行政处罚的设定和实施，适用本法”。凸显着行政处罚法为单行法律、法规设定行政处罚和行政机关实施行政处罚提供基本遵循，为各个行政管理领域的行政处罚活动提供依据，确保行政处罚法律规范体系的统一性。立法实践中，《环境行政处罚办法》《中国银保监会行政处罚办法》等部门规章都将行政处罚法列为首要的制定依据。
在行政处罚的司法实践中，在处理行政处罚法和特殊法的关系方面有如上一案例对行政处罚法基本原则和一般规则适用结合，凸显行政处罚法在各类行政处罚活动的通用性地位，但也有一些新动向。2020年1月2日浙江省高级人民法院对方林某申请再审理由中的被诉处罚决定适用法律错误，仅适用广告法，未适用行政处罚法过罚相当、处罚与教育相结合的原则以及从轻、减轻、免予处罚等规定，裁定认为广告法没有对从轻、减轻或者不予处罚的情形规定，但是乙区市场监督管理局根据广告违法的一般情形的最低线处罚幅度进行处理，实质上在适用广告法同时，适用了行政处罚法规定的从轻处罚，故再审申请人方林某关于乙区市场监督管理局仅适用广告法未适用行政处罚法的再审申请理由，不能成立。该裁定没有直接适用行政处罚法的从轻处罚规定而是将行政处罚法的从轻处罚应用在广告法的处罚实践解释中，显示出在特别法中适用行政处罚法相当克制。在量刑方面，在量罚“明显不当”需要变更判决的情况下，适用了行政处罚的基本原则。浙江省高级人民法院认为乙区市场监督管理局查明了本案基本事实，也查明了部分因素并纳入了裁量考虑范围，但对再审申请人违法行为之社会危害性、整改情况等具体问题缺乏深入调查，未能全面查明及综合考虑案涉全部因素，由此作出的行政处罚决定量罚明显不当。浙江省高级人民法院认为再审申请人实施的广告活动虽有社会危害性但并不严重，应当遵循行政处罚法规定的实施行政处罚应当与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，处罚与教育相结合原则，在依法给予行政处罚的同时，应当综合全案情形予以减轻处罚。[19]今后在如何适用特别法和行政处罚法的原则、制度和规则方面，还需要司法实践继续探索。
[1] 简要条文主旨为编者所加，下同。
[2] 《全国人民代表大会宪法和法律委员会关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案三次审议稿）〉修改意见的报告》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/415750d389c943e4ae09eab5e93b8fa3.shtml，最后访问时间：2021年3月2日。
[3] 王贵松：《论行政处罚的制裁性》，载《法商研究》2020年第6期。
[4] 曹志：《关于〈中华人民共和国行政处罚法（草案）〉的说明——1996年3月12日在第八届全国人民代表大会第四次会议上》，载《人大工作通讯》1996年第7期。
[5] 许安标：《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉的说明》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/5936c4478a8b4d79a0edcdc589151a9b.shtml，最后访问时间：2021年3月2日。
[6] 参见杭州市西湖区人民法院（2016）浙0106行初240号行政判决书。
[7] 章志远：《作为行政处罚总则的〈行政处罚法〉》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期。
[8] 黄学贤：《确立〈行政处罚法〉总则地位的几个问题》，载《苏州大学学报（哲学社会科学版）》2020年第5期。
[9] [美]博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第156页。
[10] 何海波：《实质法治——寻求行政判决的合法性》，法律出版社2009年版，第175页。
[11] 曹志：《关于〈中华人民共和国行政处罚法（草案）〉的说明——1996年3月12日在第八届全国人民代表大会第四次会议上》，载《人大工作通讯》1996年第7期。
[12] 参见杭州市西湖区人民法院（2016）浙0106行初240号行政判决书。
[13] 指2021年修订前的行政处罚法，本案“案情简介”部分下同。
[14] 黄学贤：《确立〈行政处罚法〉总则地位的几个问题》，载《苏州大学学报》2020年第5期。
[15] 参见北京市第一中级人民法院（2018）京01行终763号行政判决书。
[16] 指2021年修订前的行政处罚法，本案“案情简介”部分下同。
[17] 章志远：《作为行政处罚总则的〈行政处罚法〉》，载《国家检察官学院学报》2020年第5期。
[18] 许安标：《关于〈中华人民共和国行政处罚法（修订草案）〉的说明》，载中国人大网，http：//www.npc.gov.cn/npc/c30834/202101/5936c4478a8b4d79a0edcdc589151a9b.shtml，最后访问时间：2021年3月2日。
[19] 参见浙江省高级人民法院（2019）浙行申64号工商行政管理（工商）再审审查与审判监督行政裁定书。