案例评析

责令关闭是行政处罚

——刘某诉甲市乙区人民政府环境行政管理案[28]

【案情简介】

刘某在甲市乙区经营造纸厂，并于2009年12月1日取得营业执照，系个体工商户。2015年9月21日，甲市乙区环境保护局作出《责令停产通知书》，以该厂属于年产5000吨以下造纸厂、年生产能力小于1.7万吨的化学制浆生产线的小型造纸行业属“十五小”范围，对刘某造纸厂责令停产。刘某接到通知后，停止生产。2015年10月20日，甲市乙区环境保护局组织公安、环保、供电等相关部门对刘某造纸厂采取了切断生产供电线路的措施。2016年5月5日，甲市乙区人民检察院经走访调查发现，造纸厂在甲市乙区环保下达《责令停产通知书》和《省环境监察执法通知书》后，仍处于待生产状态，尚未彻底关闭，故向该局提出检察建议，建议该局报请被告乙区政府实施关闭。2016年5月10日，甲市乙区环境保护局作出《关于对×××等10家小造纸厂（作坊）实施关停取缔的报告》（碧环呈〔2016〕22号），建议被告对原告造纸厂实行取缔关闭。2016年12月18日，被告作出《乙区人民政府关于依法关闭刘某小型造纸厂（作坊）的通知》，决定对刘某小型造纸厂（作坊）实施关闭处理，并由其自行拆除生产设备。刘某不服，诉至一审法院，请求：确认甲市乙区环境保护局于2016年12月18日作出的《乙区人民政府关于依法关闭刘某小型造纸厂（作坊）的通知》违法。

本案所涉法律依据：1. 《中华人民共和国水污染防治法》第七十八条规定，“违反本法规定，建设不符合国家产业政策的小型造纸、制革、印染、染料、炼焦、炼硫、炼砷、炼汞、炼油、电镀、农药、石棉、水泥、玻璃、钢铁、火电以及其他严重污染水环境的生产项目的，由所在地的市、县人民政府责令关闭”。2.《国务院关于环境保护若干问题的决定》（国发〔1996〕31号）第四条规定，“……在1996年9月30日以前，对现有年产5000吨以下的造纸厂……等企业，由县级以上地方人民政府责令其关闭或停产……”

甲市中级人民法院和贵州省高级人民法院认为，责令关闭属于行政处罚法[29]第八条第七项中法律、行政法规规定的其他行政处罚。而且认为根据《环境行政处罚办法》第十条“根据法律、行政法规和部门规章，环境行政处罚的种类有：（一）警告；（二）罚款；（三）责令停产整顿；（四）责令停产、停业、关闭；（五）暂扣、吊销许可证或者其他具有许可性质的证件；（六）没收违法所得、没收非法财物；（七）行政拘留；（八）法律、行政法规设定的其他行政处罚种类”的规定，责令关闭属于环境行政处罚种类。根据水污染防治法第七十八条（对应现行该法第八十七条）的规定，甲市乙区政府具有依法关闭不符合国家产业政策的小型造纸及其他严重污染水环境的生产项目的职权，具有行政处罚权。《环境行政处罚办法》第十四条规定县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。该办法第十六条第二款规定：“涉嫌违法依法应当由人民政府实施责令停产整顿、责令停业、关闭的案件，环境保护主管部门应当立案调查，并提出处理建议报本级人民政府。”据此，2016年5月10日甲市乙区环境保护局作出《关于对×××等10家小造纸厂（作坊）实施关停取缔的报告》，建议乙区政府对被上诉人造纸厂实行取缔关闭。在此基础上，作出的《乙区人民政府关于依法关闭刘某小型造纸厂（作坊）的通知》显然属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条第七项法律、行政法规规定的其他行政处罚。

【专家评析】

案件的焦点问题是被告作出的关闭通知是否属于行政处罚。原《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定中没有明确列举责令关闭属于行政处罚的种类，在实务中，对责令关闭存在认识不一的问题，各地法院出现不一致的判决。

责令关闭是最为严厉的行政处罚种类之一，适用于严重违法行为，在不能通过限制生产经营活动和责令停产停业的严重情况下，可能会责令关闭。此次行政处罚法修订，责令关闭在第九条第四项中明确规定为行政处罚的种类，对各地人民政府和相关主管部门依法行政将产生很大的影响，如何依据行政处罚法和部门法的规定依法履行职责，需要引起高度关注。