3.2　中国历史上的铸币

人类社会最初诞生的货币多种多样，有的国家曾经用烟草作为货币，有的用过食盐，还有的用过海贝，千奇百怪，不一而足，这就如同转动万花筒，每转动一下，你就会看到一个五彩斑斓的新图案。

人类社会自从进入物物交换阶段，货币的问题就逐渐浮出水面。自从进入物物交换阶段，货币的问题就逐渐浮出水面。在金属货币时代，货币分为计重货币（money by weight，也称为称重货币或称量货币）和计数货币（money by tell）两大类。前者指形制、纯度和重量都没有标准化的金属货币，在交易过程中，必须在鉴定其纯度和重量后才能确定其价值量的大小。例如，中国明清两朝大规模使用的银锭就属于较为典型的计重货币。虽然当时的中央政府将银两作为政府预算收支、民间契约的货币单位，但是直到清朝末年，中央政府都没有在法律上对银锭的铸造标准予以规定，而是任由地方政府各行其是。正是由于国内在交易过程中的种种不便，才产生了虚银两制度。所谓虚银两制度，就是并不存在于实际上的货币流通中，而是人们在观念中具有约定成色和重量的银两。在当时中国主要的商业中心，如上海、天津、武汉等地都有本地的虚银两，重量和成色各不相同。因此，国内贸易在资金清算过程中仍然存在诸多障碍。计数货币是指形制、纯度和重量都已经标准化的金属货币，交易过程中，双方省去了鉴定纯度和重量的过程，只需要计其数量就可以确定其价值量的大小。在金属货币时代，社会上最典型的计数货币就是政府发行的铸币（Coins）。在这个阶段，中央银行还远没有诞生。从铸币的发行者来看，既有官方部门，又有私人部门。一般来说，铸币主要由政府财政部门负责铸造与发行，如汉代的五铢钱、唐朝的开元通宝钱、明朝的永乐通宝钱（见图3-1）。当然，也出现过官方许可的私人部门铸造的货币，如汉文帝时期的邓通钱。

从铸币材质上来看，中国历史上的铸币材料先后主要有黄金、白银、铜（个别时期出现过用铁作为原料）。战国、秦、西汉是中国使用黄金作为货币的高潮时期。在这一时期，黄金在经济生活中的作用主要表现为馈赠、赏赐、贿赂、罚款或赎罪。东汉以来，中国的黄金存量迅速下降，主要币材转变为白银和铜。其间中国还出现绢帛这样的实物货币。白银从明朝中后期开始成为主要的交易媒介，其时代背景是1545年南美洲波托西银矿的发现。1563年万卡韦利卡水银矿被发掘之后（水银是分离纯银的工具），波托西银矿就进入了全面开采的阶段。这座银矿出产的白银占世界白银产量的一半以上。明朝中晚期，中国对外贸易顺差导致白银大量流入。白银进入中国之后，日益扮演货币的职能。可以说，白银在中国发挥货币的职能大约有五百年左右。对于百姓日常使用的小额货币来说，两千多年以来，其材质一直以铜为主要原材料，辅之以铅、锌、锡等贱金属。

从货币的名义价值和实际价值来分类，存在足值货币和非足值货币两大类。从外国货币演变的历史来看，本位币一般是足值货币；辅币通常是非足值货币。正因为是非足值货币，所以通常由政府部门垄断铸造。否则，由于存在巨大的铸币利差，私人部门必然会偷铸、私铸，政府也就不可能独享铸币税。中国长期以来一直没有主币和辅币之分，并且主币与辅币之间没有固定的比价关系。以明清两朝为例，大额交易一般使用白银，日常生活的小额交易使用制钱（也就是百姓常说的“铜钱”）。制钱的原材料是铜、白铅、黑铅或锡混合冶炼而成，其中铜的含量在不同时期有所变化，在50%～80%之间。到清朝末年，广东开始利用西方机器制造银币和铜币。民国建立之后，北洋政府开始发行俗称“袁大头”的国币（银币），中国长期以来混乱的钱币制度逐渐走向统一。不论是明清两朝的制钱，还是北洋政府时期的国币，其铸造也是政府垄断的。下面我们按照时间顺序介绍中国历史上几种典型的铜钱。

3.2.1　中国历史上全国范围流通的铜钱

从中国的历史来看，在春秋战国年间，诸侯国各自发行本地货币。当时流通的钱币按照形制来分主要有四类：刀币、布币、蚁鼻钱和圜钱。刀币是战国时期流通在中国东部的齐国、燕国和赵国等地的青铜铸币，由当时的农具、手工工具——刀演变而来。刀币按刀首形制可以分为尖首、针首、圆首、截首和平首，按国别又分为齐刀、燕刀、赵刀和鲜虞刀。其中，燕国的刀币较小，称为小刀；齐国的刀币较大，称为大刀。布币的形状如铲，又称“铲币”，从青铜农具鎛演变而来，是春秋战国时期流通在中原地区的钱币。布币分为空首布和平首布两大类。空首布保留着铲的形状，有装柄的空首，流通于春秋时期。平首布的布首扁平，流通于战国时期。蚁鼻钱是战国早期江淮流域楚国流通的钱币，从仿制贝币转化而来。蚁鼻钱的形制为椭圆形，正面凸起，背面是磨平的，形状像贝壳但体积较小，重量只有2～5克。蚁鼻钱又称“鬼脸钱”，因为这种钱币的币面很像鬼脸。随着楚国疆土的扩大，蚁鼻钱的流通范围随之扩大，逐渐在长江中下游地区形成了较为独特的货币体系。圜钱主要流通在战国时期的秦国和魏国，其形制是圆形，中间有孔，钱上铸有文字。从钱孔来讲，有圆孔和方孔两种。圆孔钱多见于魏国铸行的钱币，方孔多见于秦国铸行的钱币。在当时，上述形制各异的钱币不仅在本地可以流通，在其他各诸侯国依然可以使用。之所以如此，是因为当时钱币是以重量来计价的，属于纪重货币。

秦统一六国之后，全国范围流通的半两钱就是以其方孔半两圜币为基准的。从时间顺序上来看，以秦半两钱为标志的圆形方孔钱先后经历了以下几个阶段。

第一阶段是秦半两钱。秦国建立初期生产力相对落后，本国并不铸造钱币，自商鞅变法（公元前356年）才将流行于魏国的圜钱引入秦国，这是秦国货币流通的开端。秦半两钱始铸于战国时的秦惠文王二年（公元前336年）。秦王政二十六年（公元前221年），秦灭六国后统一了币制，秦半两钱成为全国统一流通的钱币。其形制为圆形方孔，重12铢（秦实行二十四进位制，24锱为1铢，24铢为1两，16两为1斤，12铢为半两，半两约为现代计量标准的8克），上面铸有文字“半两”。这两个字分列于方孔的两侧，通常是右“半”左“两”。一直到汉武帝开始颁行五铢钱，半两钱一共流通了108年。

第二阶段是汉代开始流通的五铢钱。在当时的经济条件下，秦半两钱的币值较高，不利于小额的商品交易。于是汉高祖初年多次降低铜钱的重量，如当时铸造的榆荚钱重三铢，其方孔太大，周边像四片榆荚合成，被人们称为“荚钱”，这种钱币又太轻，结果导致通货膨胀的出现。同时，汉朝初年国力尚在恢复阶段，政府没有足够的财力进行大规模的铸钱生产，汉高祖刘邦允许民间私铸钱币，吕后则禁止私人铸币，文帝则采取放铸政策，景帝继位之后又禁止民间铸币，但保留了郡国继续铸币的特权。在历经多次改制之后，元狩五年（公元前118年），汉武帝废三铢钱，改铸五铢钱。中央政府最初也允许郡国铸五铢钱。元鼎四年（公元前113年），汉武帝下令禁止郡国铸钱，将铸币权收归中央政府。中央政府成立专门的铸币机构——上林三官署，负责铸造标准五铢，又称“上林五铢”或“上林三官钱”，并“令天下非三官钱不得行”。所谓三官，即钟官、辨铜、均输（技巧）三官。钟官负责铸造技术，辨铜负责审查铜的质量成色，均输（技巧）负责刻范，三官统指政府铸钱的官员。上林苑是汉室的皇家园林，也是政府铸钱机构办公地点。上林五铢就是指代汉武帝时期开始铸造的五铢钱，也是汉代唯一合法流通的钱币。从汉武帝元鼎四年（公元前113年）到唐高祖武德四年（公元621年），五铢钱流通了724年，是中国历史上流通时间最为长久的一种钱币形态。五铢钱采用青铜制造，在钱币上铸铭“五铢”字样，是典型的纪重铜钱，也是依靠其钱币本身的金属价值流通的钱币。简言之，半两钱和五铢钱都是中国古代全国范围内流通的纪重货币。

第三阶段开始于唐朝开国皇帝李渊在武德四年（621年）七月，“废五铢钱，行开元通宝钱”。“开元通宝”简称开元钱或通宝钱，这四个字出自大书法家欧阳询（557—641）的手笔。标准的开元钱重二铢四丝，每十枚重一两。“开元”意指开辟新纪元，其典故出自班固《东都赋》的“夫大汉之开元也，奋布衣以登皇位。”这也暗含李渊以布衣身份登基的背景。“开元通宝”的问世，标志着中国铢两货币的终结，通宝币制的开端，并且该币制成为以后历朝的铸币标准。“开元”同时是唐玄宗李隆基的年号（即713～741年），所以“开元通宝”让不少人误以为是李隆基在位期间铸造的钱币，实际上李隆基继位的时间比开元通宝的问世晚了近百年。一般来说，通宝钱不再铸铭重量，而是铸铭年号或者吉语。通宝钱的法定地位及其定价是依靠政府的法令规定，而不再是其实际价值，如唐朝的“开元通宝”、宋朝的“太平通宝”“宣和元宝”、元朝的“至元通宝”、明朝的“洪武通宝”“永乐通宝”等。纪重钱向通宝钱的过渡，不仅是纪重货币向计数货币的转变，而且是金属货币向名目货币转化的过程。通宝制钱币虽然采取与“秦半两”“五铢钱”类似的形制，但是该制度规定，每枚铸币的单位为“文”，每十文为一钱，每千文为“一串”或“一吊”，也称“一贯”或“一缗”。该制度结束了中国古代铜钱的二十四进位制，开始转向十进位制。通宝钱的问世是一个重大的转变，这标志着货币单位从过去的重量单位转为抽象意义的货币单位。

第四阶段是明清两朝的“制钱”制度。所谓“制钱”，就是政府垄断铸造和发行的以铜为主要材料的铸币。清代的铸钱机构分为京内和京外两部分。京内有户部管理的宝泉局和工部管理的宝源局。两者各自为政，互不统属。京内所铸制钱主要供京城使用，不准运往外省。京外有各省设立的铸钱局，归属各省的布政使司管理，后者又统一由户部统一管理。清朝铸造的制钱通常以年号为正面钱文，以铸钱局为背面钱文。制钱的形制、重量、配料比例，政府均有规定。每年春秋两季先由户部为每个铸钱局打制一枚祖钱，呈皇帝批准之后，再用祖钱铸造出数百枚母钱，分送各地铸币局。各地铸钱局再按照母钱铸造出规定数量的制钱（燕红忠，2019）。从制钱的币材来看，主要是铜，其占比为50%～60%，其余为铅、锌、锡三种原料，配比往往随原材料的价格变动而有变化。当时的原料主要来自云南的滇铜，此外还从日本进口一部分铜。当时，因为制钱的原材料不足，所以各地制钱的铜含量实际上并不完全统一，这种差异主要是由政府的管理制度、原材料不足、运输困难、铸造技术水平落后等因素造成的。制钱的分散铸造和销毁的权力都在中央政府。百姓私铸（也称“盗铸”）和私毁制钱要以重罪论处。私铸有民私和局私两类：民私是指民间的非法铸造；局私是指官方铸钱机构中的官吏利用官方铸造机构，不按照官方标准进行铸造，造成铸币的成色或重量低于官方的正式标准。一般来说，根据清朝的资料记载，局私要多于民私。私毁是指将制钱私自融毁，其目的有二，一是利用熔化制钱获得的铜制造铜器，二是利用熔化制钱获得的铜铸造轻钱。由于私铸和私毁的利润高昂，尽管官方采取严刑峻法，例如首犯判斩首，从犯判绞首，私铸、私毁者仍然络绎不绝。

中国封建社会基本上不存在类似西方国家的主辅币制度。以明清两朝为例，白银不是本位币（主币），制钱不是辅币。白银与制钱的兑换比价也不是一成不变的。银贵钱贱的时候，白银兑换制钱的比价走高；银贱钱贵的时候，白银兑换制钱的比价走低。在清朝，“银贵钱贱”和“银贱钱贵”的问题始终困扰统治当局。加之两次大规模的白银外流，上述问题严重影响了社会的货币流通秩序。清朝统治者采取了种种办法：禁止私铸和私毁制钱，禁止使用前朝的制钱；大力开采滇铜和向海外采购洋铜；通过增加制钱的铸造规模（添炉加卯[3]）或者减少制钱的铸造量（停炉减卯）来调节银钱之间的比价；改变制钱的重量（如铸行大钱）；通过户部印制钞票等价值符号代替制钱流通，或者按比例搭收搭放（钞票与制钱在财政收与支过程中的比例），或者实行以货易货，禁止白银和制钱的流入与流出。尽管如此，清朝货币制度混乱的局面仍然没有发生根本的改变。

在明清两朝，白银与制钱的关系也不同于复本位制度。复本位制度是指由两种或者两种以上的贵金属组成，一般来说就是金与银，两者完全相互替代。金与银分别都有自己的辅币，并且能够独立承担经济运行中的货币职能。政府选择复本位制度主要是为了解决单一货币供给不足的问题。复本位分为双本位和平行本位两种。双本位制度就是政府同时以金与银作为本位币，并且固定金与银之间的比价，市场交易都要按照官方比价进行。这会导致“格雷欣法则”的出现，造成在某一时期金币流通，银币绝迹，在另一时期，银币流通，金币绝迹。在平行本位制度下，市场上每种商品都必然有两种价格表现形式：一种是金币价格，一种是银币价格。商品的价格受到金银比价的影响而发生变化。不论是双本位，还是平行本位，这两种货币都实行无限铸造，当某一种货币为政府垄断铸造后，这就属于跛行本位制度。严格来说，跛行本位属于复本位向金本位过渡的一种货币制度。在明清两朝的银钱本位体系下，白银和制钱分别满足不同市场的货币需求，其职能并不能相互替代。白银并非垄断铸造，但制钱属于垄断铸造。

在中国，铜钱的形制变化发端于20世纪初。从光绪二十三年（1897年）起，多位清政府大员奏请依照铸造银元之法，用机器铸造铜元。光绪二十六年（1900年），李鸿章出任两广总督，开始用机器铸造铜元——“广东一仙”。清政府的第一批机制铜元面世。中国流行了两千多年的圆形方孔的铜钱开始向现代社会的圆饼形钱币转变。清初银两和制钱并行的货币体制逐渐转变成银元和铜元并行的货币体制。因为清朝中央政府在镇压太平天国运动中，各省督抚的权力日渐扩大，到19世纪末，新式铸币诞生的时候，清朝中央政府并没有垄断新式铸币的铸造权，各省督抚纷纷在本省铸行各式铜元，造成了各地铸造的铜元成色和形制并不统一。这导致了两方面的问题：一是各地方政府有意铸造不同形制的铜元，不断降低铜元的铜含量，以期可以获得铸币利差以补贴本地政府财力的不足；二是各地滥铸铜元在客观上造成日益严重的通货膨胀，百姓怨声载道，这进一步加速了清政府的覆灭。清政府认识到铸币权分散带来的问题之后，于宣统二年（1910年）颁布了《币制则例》。但是，即便是到清政府覆灭，铜元的铸造也没有在全国实现统一。

3.2.2　汉文帝的放铸政策：一次成功的货币实践

一般来说，在大部分时间内，铸币主要由政府垄断铸造，虽然在现实中存在民间私铸现象，但并非合法行为。不过，中国历史上也曾短时间出现过中央银行认可的私人铸币制度。换言之，这种情况下的私人铸币是合法的。例如，汉文帝（公元前179年至公元前157年）就曾经采取放铸政策，即允许民间自由铸造货币。汉文帝在登基后的第5年（公元前175年）宣布两项新政策：一是铸造新币，铭文“半两”，法定重量为四铢（1铢=0.651克），后世称为“文帝四铢”；二是颁布“除盗铸钱令”，即开放铸币权（即放铸），民间可以自由铸造，私人铸币无罪。这是中国货币史上唯一的放铸时代，其效果非常好，为“文景之治”（公元前179年至公元前141年）的出现奠定了良好的基础。需要强调的是，汉文帝的放铸政策意味着政府将钱币的生产活动（铜料的开采、冶炼，钱币的铸造等）交由民间处理，但并不意味着民间可以铸造任意重量、任意成色的钱币。相反，政府会在以下方面做出规定（汪锡鹏，2009；石俊志，2011）。

第一，政府提供“法钱”。所谓法钱，就是官府专门铸造的标准形制、成色与重量的钱币，它不仅是私人铸币时的样本，而且是普通民众在日常交易中区分良币和劣币的标准。私人部门按照法钱的形制、成色和重量标准来铸币，私人部门赚取铸币成本与铸币面额之间的利润。

第二，政府提供“称钱衡”。所谓称钱衡就是专门用来称量钱币重量的衡器。天平以特制的竹木横杆为梁，以环形砝码或者四铢半两钱为砝码。民众交易时用称钱衡来称钱币的重量，以评断出哪种钱币成色更高。政府还规定：对于交易中使用轻钱支付的买方，需要依法补加；对于使用重钱支付的买方，卖方需要予以找退。对于违反使用称钱衡的民众，如私自选用轻衡或重衡，或者不按规定使用称钱衡的，政府都要给予处罚。1975年，湖北省江陵市凤凰山168号汉墓就出土了这种“法钱”和“称钱衡”，类似现代社会的砝码和天平。

上述规定使得民间的铸币出现良性竞争，良币更易为民众接受，劣币逐渐失去市场。根据出土的汉代各种钱币的含铜量分析，汉文帝时期四铢钱的做工质量最好，含铜量最高。赖建诚（2016）认为，之所以出现这一现象，有两个条件：第一，政府不规定劣币与良币的交换比价；第二，通过使用“法钱”和“称钱衡”，民间百姓对放铸政策下铸造的钱币质量信息对称透明，由此可以判断钱币的优劣。

汉文帝的放铸政策导致了“邓氏钱”（也称“邓通钱”）的出现。《史记·佞幸列传第六十五》就记载了汉文帝时期“邓氏钱”的故事。在周勃、灌婴铲除吕后及其同党，恢复了汉室江山后，帝位的继承人该是谁呢？大臣们经过多次商议，一致认为在刘邦的子嗣当中，代王刘恒宽厚仁慈，是继承帝位的最佳人选，这就是后来著名的汉文帝。代王刘恒当时不知继承皇位是福是祸，担心不已，通过卜筮得到大吉的结果后才安心赴京继位。这表明汉文帝是个迷信占卜和鬼神的皇帝。唐朝李商隐的《贾生》就写道：“宣室求贤访逐臣，贾生才调更无伦。可怜夜半虚前席，不问苍生问鬼神。”贾生就是汉文帝时期非常著名的政论家、文学家贾谊，可惜英年早逝。《贾生》这首诗里描述的是汉文帝曾经向贾谊询问鬼神的原本，贾谊详细讲述其中的道理，两人一直谈到深夜。贾谊曾经向汉文帝提出了一系列改革建议，但是并没有得到汉文帝的重视。例如，在汉文帝五年（公元前175年），贾谊在长沙向文帝上《谏铸钱疏》，指出私人铸钱导致币制混乱，对国家和百姓都很不利，建议文帝下令禁止。但是，汉文帝非但没有颁布禁令，反倒是采取了放铸政策。邓通是当时蜀郡南安（现在的四川乐山）人，是汉文帝的弄臣，所谓弄臣就是古代帝王宠幸狎玩的臣子。邓通如何博得汉文帝的赏识呢？这还是与汉文帝迷信鬼神有关。邓通年少时就入宫，是一名没有俸禄的侍从。当时人们称之为“郎”，因他被分配到船上做事，头戴黄帽，所以被称为黄头郎。一天晚上，汉文帝梦见自己正要飞升上天，无奈身重乏力。正当此时，一个头戴黄帽、衣带反穿的船夫从后用力狠狠地推自己一下，于是文帝便飞到了九天之上。梦醒之后，文帝前往渐台，根据对梦中情景的记忆，暗中寻找那位黄头郎，结果一眼就发现邓通与梦中的那位船夫特征相符，便问其姓名。得知其姓“邓”名“通”后，文帝大喜道：“邓尤登也”。文帝认定邓通就是梦中帮自己飞上天的人，邓通顿时成了汉文帝的红人。邓通不但得到汉文帝的大量赏赐，而且破格被提升为上大夫。有一次，汉文帝让国师许负（以看相算命出名）给邓通看相，许负端详良久之后，说邓通将来“当贫饿死”。文帝说道：“能富通者在我也。何谓贫乎？”也就是说，汉文帝认为自己一句话就可以让邓通飞黄腾达、富甲天下，岂能让他在饥寒交迫中死去？于是，汉文帝下令把当时产铜最多的严道山（四川荥经县）赐给邓通，特许他自行铸造钱币。由于邓通铸造的“半两钱”光泽亮、分量足、厚薄匀、质地纯，号曰“邓通半两”，后世称之为“邓通钱”。上至三公九卿，下至贩夫走卒，都喜欢使用邓通钱。一时间“邓氏钱，布天下”。邓通也成了全国最富有的人之一。

晚年的文帝身上长了许多病痈。据《史记》记载，“文帝尝病痈，邓通常为帝唶吮之”。后世成语“吮痈舐痔”指的就是邓通。文帝问邓通说：“天下谁最爱我呢？”邓通说：“天下哪里还有谁比太子更爱您呢？”太子也就是后来的汉景帝（公元前157年至公元前141年在位）。有一次，太子前来看望病榻上的文帝，文帝让他给自己吮吸脓血，太子虽然吮吸了脓血，却面露难色。过后，太子听说邓通经常为文帝吮吸脓血，心里感到惭愧，同时也因此而怨恨邓通。汉文帝去世后，汉景帝即位。邓通先是被罢去官职，随后又被指控违法到封地以外的地方开采铜矿铸钱，被判巨额罚款，在全部家产都被充公之后，还欠了官府一大笔钱。汉景帝的姐姐（馆陶长公主）派人送钱给邓通，也悉数被朝廷的官员拿去抵债。最后，邓通果然在贫病交加中死去。虽然如此，但是“邓通钱”却因为铸造质量好而流通天下。

不仅仅邓通钱，当时吴王刘濞铸造的钱币也因为质量好也通行天下。《史记》中记载“吴邓钱布天下”，其中“吴”就是指吴王刘濞。刘濞是汉高祖刘邦的侄子，汉高祖晚年亲征英布，刘濞在战场上身先士卒，屡立战功。平定叛乱后，刘邦将吴地（今江苏一带）封赏给刘濞。史载，“吴有豫章郡铜山，濞则招致天下亡命者盗铸钱，煮海水为盐，以故无赋，国有富饶”（《史记·吴王濞传》）。吴王刘濞的封地豫章郡境内有座铜山，他招募亡命之徒开采铜矿非法铸币，同时通过煮海水的方法生产食盐，因此不用向百姓征收赋税但是郡国的国库充裕。这里用“盗”字，说明吴王与邓通不同，后者是经过皇帝批准的，而吴王铸钱是非法的。由于吴国非法铸造货币以及煮盐，其经济实力日益强大，并独霸东南，以至于当时以吴王刘濞为首的刘姓诸侯王的势力尾大不掉，汉景帝不得不采取削藩政策，并最终平定了“七国之乱”（公元前154年）。汉景帝先后解决了私铸钱币的两大势力——邓通和吴王刘濞，政府收回铸币权只是时间问题。汉朝的放铸政策虽然只维持了30年（公元前175年至公元前144年），时间短暂，但是该政策并没有引起通货膨胀，反倒是在这一政策的作用下，恢复了国力，实现了经济繁荣。汉武帝在执政之初，延续了任由郡国放铸的政策。不久，汉武帝改变了与匈奴的和亲政策，改为征伐匈奴，战争很快耗尽了汉初三朝积累的财富。元鼎四年（公元前113年）汉武帝取消了放铸政策，将铸币权收归中央政府，以减轻财政压力。

3.2.3　王莽篡汉前后的币制改革：一场彻头彻尾的失败

王莽是中国历史上一位备受争议的人物。这里我们仅仅介绍王莽的币制改革。公元7～14年，王莽连续四次实施币制改革，平均两年一次。与此同时，他五次下诏，实行货币改革，同时禁止民间私铸货币。频繁的币制改革非但没有促进社会的进步，反倒是加速了其政权的覆灭。王莽的货币改革大体分为两个阶段，代汉之前和代汉之后。代汉之前也就是居摄时期，他进行了两次改革；代汉之后，他全面掌握了政权，开始实行宝货五品制度，但是很快又废除了该制度。

第一次币制改革在居摄二年（公元7年），王莽尚未称帝，但开始铸造大钱——“大泉五十”“契刀”和“错刀”。“大泉五十”重12铢，每枚“大泉五十”值50枚五铢钱。中国的钱币从这个时候开始称为“泉”，这是王莽在位时铸造量最多、流通范围最广的一种钱币，在中国各地均有挖掘出土，甚至在边陲地区的云南大理和曲靖、甘肃武威和敦煌等地也有出土。“契刀”和“错刀”上端如圆形方孔钱，下面有柄，虽然称为“刀”，但是更像钥匙。“契刀”上面的文字为“契刀五百”，即一枚“契刀”值500枚五铢钱。“错刀”上铸有文字“一刀平五千”，其中“一刀”两个字系黄金嵌入铜内，俗称“金错刀”，值5 000枚五铢钱。以“大泉五十”为例，一枚“大泉五十”重12铢，值50枚五铢钱。这50枚五铢钱重250铢，至少可以铸造20枚“大泉五十”。这20枚“大泉五十”又可以兑换1 000枚五铢钱。如此循环往复，民间财富就被洗劫一空。同时，他宣布“禁列侯以下不得挟黄金，输御府受直，然卒不与直。”换言之，王莽规定黄金收归国有，百姓可以用黄金兑换大钱，但是百姓不可以用大钱兑换黄金。

第二次币制改革在始建国元年（公元9年）正月，即王莽篡汉的前一个月。汉朝国姓是刘姓，刘的繁体字“劉”由“卯”“金”“刀”三个字组成，当时流通的货币“契刀”“错刀”和“五铢”都与“刘”字的部首有关，他迷信地认为：继续使用五铢钱等于在新政权的头上悬着一把“金刀”，这是非常不吉利的。因此，王莽以“废刘而兴王”为理由，宣布废除“契刀”“错刀”和汉五铢钱，彻底消灭一切与刘氏汉朝相关的货币遗迹。他规定流通的货币改用“大泉五十”和新铸的“小泉直一”。“小泉直一”重1铢，“大泉五十”重12铢，“大泉五十”与“小泉直一”的比价应该为1∶12，但是官方的比价为1∶50，这大大高估了“大泉五十”的价值。兑换比价上的混乱会导致劣币驱逐良币的现象产生，“小泉直一”退出流通领域，“大泉五十”因为数量不够，百姓只好在日常交易中暗地里使用五铢钱。为了防止老百姓私自铸造货币，王莽下令禁止民间采铜烧炭，并禁止五铢钱的流通，违禁的百姓被发配到边疆地区。

第三次币制改革是在始建国二年（公元10年），此时王莽已经大权在握。王莽借口当时流通的货币只有“大泉”“小泉”两品，品种单一，兑换不便，需要增加新的品种。这个方向本没有问题，但是王莽这次增加品类的货币改革却是历史上最糟糕、最荒唐的一次。此次实施的货币制度称为“宝货制”。简单地讲，宝货制的内容为五物、六名、二十八品。五物是指金、银、铜、龟、贝五种币材。六名为金货、银货、龟货、贝货、泉货、布货六大钱币类型。二十八品指不同币材、不同形制、不同兑换比率的二十八品钱币，分别为黄金一品、银货二品、龟货四品、贝货五品、泉货六品、布货十品。当时各个品级之间的兑换价格不像现代社会的进位制这么简单易算。以龟货为例，龟货分为四品，即“元龟”长尺二寸，直钱二千一百六十（价值为2 160枚五铢钱）；“公龟”九寸，直钱五百（价值为500枚五铢钱）；“侯龟”七寸以上，直钱三百（价值为300枚五铢钱）；“子龟”五寸以上，直钱百（价值为100枚五铢钱）。以上规定表明，即使是同一币材的钱币，各品之间的兑换关系也很复杂。这造成了货币流通的极大混乱，致使“农商失业，食货俱废，民涕泣于市道”（《食货志·下》）。如此复杂的币制，老百姓无法遵行，实际流通的仍是“大泉五十”和“小泉直一”两品。其后果是民间盗铸成风，触法犯禁者不可胜数。为了禁止盗铸，王莽实施了连坐制度。一家盗铸，五家连坐，没为官奴婢。然而，严刑峻法事实上并没有挡住盗铸的风潮。这种混乱的货币制度前后持续了四年。

第四次币制改革在天凤元年（公元14年），王莽废除宝货制，改变金银龟贝的作价，废除大小泉，改行“货泉”与“货布”。“货泉”圆形方孔，铭文从右至左，分别是“货”和“泉”。“货泉”重5铢，与“大泉五十”等值，与之并行流通，六年之后将“大泉五十”废除。“货布”不是圆形钱币，而是布型钱币，其形状与战国时期的“平首方足布”很像。其铭文从右至左分别是“货”和“布”，重25铢，1枚“货布”兑换25枚“货泉”。“货泉”与“货布”二品并行，其实是对西汉五铢钱制度的恢复。王莽特意在“货布”的头中央铸造一圆形小孔，名曰“圆好”。对迷信的王莽来说，能够苟延国祚，便是圆好。

王莽当政之后，实施货币改制的首要原因在于西汉后期发生了严重的社会危机——贫富分化严重。豪强富商占有了社会上大部分的财富，兼并土地、买卖奴隶。许多农民失去土地，一部分沦为奴婢，一部分形成流民，这一方面使得朝廷的税源下降，另一方面流民聚众山林，或为盗贼，或起义造反，威胁到了朝廷政权。王莽掌权之后需要解决这一社会危机。他认为最直接的办法就是掠夺富人手中的财富。如何实现这一点呢？在他看来，货币改制是可行的办法。一枚错刀按法律规定可以兑换5 000枚五铢钱；一个乌龟壳最高可以兑换2 160枚五铢钱，这绝不是普通平民可以换得起的。他认为币制改革可以使得富人手中的财富大幅缩水，这样富人自然就没钱来兼并土地、收买奴婢、放高利贷了。然而，币制改革不仅剥夺了富人的财富，普通百姓也被劫掠一空，其受损的程度更大。因此，在这场币制改革的社会财富重新分配过程中，王莽几乎没有得到支持者，其货币改革失败也就在情理之中（石俊志，2012）。根据现代货币流通的规律，王莽币制改革失败的原因如下。

第一，王莽屡改币制，大规模发行大钱，实施通货膨胀政策。所谓“铸大钱”就是金属本位货币条件下政府实施通货膨胀政策的手段。大钱就是钱币的名义价值高，但实际价值低的铸币。当政府出现财政收不抵支的情况，为了解决收支缺口，政府往往会采取两种货币发行方式，一种是政府变相减少铸币的重量（“铸大钱”），另一种是政府发行纸币（后面章节介绍）。铸大钱就是政府重新铸造一种新的名义价值高的铸币，其结果是通货膨胀。这是在纸币诞生之前政府为应对财政收支缺口在货币领域采取的主要方法，在纸币生产技术问世之后，发行纸币成为可能，政府在应对财政收支缺口的方法上，就不仅仅是铸大钱，而且超额发行纸币，不履行兑现承诺就成为主要方法了。旧铸币假设含铜量为3克，新铸币的含铜量为30克。从含铜量的对比来看，新旧铸币的比率应该是1∶10。然而，政府却规定新旧铸币的官定比价是1∶100。假设1斤大米是10个旧铸币（30克铜）。对于卖家而言，不论在哪种铸币制度下，他都希望卖出1斤大米就可以获得30克铜。在新铸币制度下，1斤大米的卖价为1个新铸币，如果使用旧的铸币，百姓需要支付100个旧铸币。对于买家来说，在旧铸币制度下，1斤大米要支付10个旧铸币，在新铸币制度下，按官价要支付100个旧铸币。新铸币发行之后，在劣币驱逐良币的作用下，旧铸币会退出流通领域。这相当于在新铸币制度下，同样的商品，其价格是原来的10倍。新铸币的结果就是通货膨胀。当然，在中国封建社会，并非只有王莽执政时期采取这种政策，实际上遇到财政收不抵支的情况，历朝历代的政府都会采取类似的政策。

第二，王莽屡次铸大钱直接引发民间私铸泛滥。由于私铸的利润高昂，老百姓纷纷铤而走险盗铸大钱。为此，王莽政权采取严刑峻法。王莽把盗铸的人判处死刑，把诋毁新货币制度的人发配到边远地区，官吏以及左邻右舍若知情而不举报，将处以连坐。据史料记载，地皇二年（公元21年），犯罪的男子用槛车送往京都，随行的家属则用铁锁锁住头颈，总数达10万人，死伤者最终占十之六七。

第三，在宝货制的推行中，王莽采用五种币材，规定了六种钱币类型和二十八个品类。这当中没有主辅币之分，并且实行了复杂的兑换比率（见表3-1），这非但没有便利百姓的日常交易，反而使得交易的计算更为复杂。从理论上分析，这种货币制度与货币的价值尺度职能相矛盾。

资料来源：叶世昌．中国金融通史（第一卷）：先秦至清鸦片战争时期［M］．北京：中国金融出版社，2002：71.

3.2.4　清政府传统的银两制度：混乱、复杂且落后

明朝万历九年（1581年），内阁首辅张居正实施一条鞭法，这标志着白银成为明朝政府正式认可流通的货币，开启了中国的白银时代。出现这一现象的背景是，中国的对外贸易顺差导致了白银的大量内流，其主要来源是大航海时代开启之后在美洲发现的白银。此外，中国白银的货币化还与中外金、银比价不一致相关。当时，中国的金银比价为1∶6，欧洲国家的金银比价为1∶12，印度的金银比价为1∶8。在格雷欣法则的作用下，白银大规模流入中国，黄金则流出中国。因此，从明朝中晚期开始，白银货币化是明清两朝货币流通的重要特征。

清政府延续明朝的货币制度，基本形成了大额交易使用白银，小额交易使用制钱；政府财政收支和国库记账均使用白银，百姓日常交易使用制钱，向政府纳税则使用白银。然而，清政府对制钱和银两的铸造采取完全不同的政策。制钱由政府垄断制造（严禁私铸），并且对制钱的重量、大小、形制都有明确的规定。清政府对银两则采取自由铸造的政策，也就是对于各地流通的白银，清政府没有在重量、成色和形制等方面予以统一的规定。一般来说，铸造的银两形似马蹄，又称为马蹄银。重五十两左右的称为“元宝”（其铸造大约始于元代，“元”本为元朝的简称，因此其库银称为“元宝”），称十两为中锭，五两三两为小锭。清朝的银两制度，以白银的重量、成色来计算其价值，是一种典型的纪重货币体系。

按照现代金融学的观点来看，明清两朝的银两制度非常落后，全国的货币制度没有实现统一。具体来说，当时的货币制度有以下特征。

第一，白银的重量和纯度在全国的标准各异。按照当时的惯例，白银的货币单位是两，两既是重量单位，又是货币单位。作为货币单位，采用十进位制，从大到小分别为“两”“钱”“分”和“厘”。作为重量单位，按照现代社会的计量标准，全国各地的“两”的实际重量并不相同。重量标准称为“平”，当时清政府全国各地“平”有几百种，最为常见的有库平、漕平、广平、关平和公砝平五种。库平是清政府康熙朝规定财政收支使用的货币重量单位，一两约为37.31克。漕平是清政府征收漕粮折色所用的银两单位，一两约为36.66克。库平和漕平在中央和地方的标准又不完全相同。广平又称司马平，是清政府对外贸易所用的货币重量单位。关平始于1858年的《中英天津条约》和《中英通商章程善后条约》，专为征收进出口税所用，是清政府海关征收进出口关税的货币重量单位，一两约为37.48克。公砝平是官定的货币重量单位，在北京、上海、天津等地民间收付银两时所通用，在票号与钱庄国内汇兑最为通行。

白银作为货币金属，还存在含银量（纯度）的问题，在文献中经常出现足银、纹银、标准银等术语，其成色有所差异，足银的成色在990‰以上，纹银的成色在930‰，标准银的成色在900‰以上。因此，银“两”的重量和纯度在全国范围内并不相同。

第二，各地流通的实银两和虚银两具有区域性。在全国各地，白银有实银两和虚银两之分。所谓实银两，也称为“宝银两”，就是实有其物，百姓在日常交易中支付使用的实物货币。当时，各地流通的白银货币的名称、形式、大小、重量、成色各不相同，如北京地区百姓日常交易使用和接受的白银货币是十足银，在天津是白宝银，在上海是二七宝银，在汉口则是公估二四宝银等。这类似于西方经济理论中的货币金属主义（Metallism）分析的货币。

除了实银两之外，各地还有虚银两。所谓虚银两，就是在实际流通中并不存在，是人们观念中的货币。虚银两只规定其名称、重量和成色，并没有对应重量和成色的实物白银。虚银两主要用于会计记账，是某一地区通用的银两记账单位。它是实银两的价值符号，不具有支付手段的职能，类似于西方经济学理论中的货币名目主义（Nominalism）分析的货币。典型的虚银两如上海的规元（又称九八规元[4]）、天津的行化银、汉口的洋例银等，因上海作为近代中国的金融中心，故上海使用的规元影响最大。每两上海规元的含银量为33.598 9克，每两天津行化银的含银量为约35.451 5克，每两汉口洋例银的含银量为34.741 3克。由于中国各地习惯使用的白银成色、重量标准并不统一，因此资金的异地汇兑计算复杂，手续费高，并且存在升贴水的问题。马士（清朝海关总税务司赫德的下属）在《中华帝国对外关系史》中谈过下面这样一个有趣的例子。从江苏税收中拨一笔款汇往甘肃，作为协饷。江苏税款用的是库平，实际纳税是地方银两；将税款汇往上海，要用漕平，到了上海，要用规元；由上海汇往甘肃，要用漕平（假定采用汇票），到了甘肃，要用当地银两计算；甘肃对于江苏协款，要用库平计算，而回存到当地银钱号，要用地方银两；北京户部的账项，还是要用库平计算；实际支付仍然要用当地银两。统计全部兑换过程，不下九次之多。每一过程，除了两地间应付汇水，以及“剥削”纳税人的问题以外，只将1%的利润，就不算少（杨端六，2007，84）。

简言之，银两是清政府货币制度中最为重要的一环，同时又是最为混乱和复杂的一环。所谓混乱，就是银两的重量、成色、形制在全国没有实现统一；所谓复杂，就是各地银两标准、成色不统一带来的复杂的换算关系。这很大程度上阻碍了当时经济的发展。

3.2.5　明清外国银元的流入：改变中国币制的重要力量

清朝流通的白银不仅有银两，还有银元。银元分为两类，一类是从明朝开始就从海外流入的外国银元，如西班牙、墨西哥、美国、日本和英国等国输入的银元，另一类是清中央政府及地方政府自行铸造的各式银元。银两和银元的混合流通既是清政府货币流通的一大特点，也是当时货币流通混乱的表现。

当时的外国银元主要是从美洲、日本等地流入的银元。这些银元种类繁多，主要有西班牙银元（Carolus Dollar）、墨西哥银元（Mexican Silver Dollar）、美国贸易银元（America Dollar）、日本银元（Japanese Silver Yen）。其中，西班牙银元和墨西哥银元先后在中国市场上占有重要地位，是当时国内对外通商口岸主要流通的货币。发现美洲新大陆之后，西班牙殖民者在美洲发现了储量丰富的银矿，尤其以1545年在秘鲁发现的波多西银矿产量巨大。经过近百年的开采，这个银矿储量逐渐耗竭。17世纪中叶，西班牙殖民者又在墨西哥发现了银矿。西班牙殖民者在秘鲁铸造西班牙双球双柱银元，在墨西哥铸造西班牙人像双柱银元（在中国俗称“佛头”，因为当时西班牙贵族流行戴假发，非常类似中国百姓心目中的佛像），币面图案中的“双柱”代表直布罗陀海峡两岸山岩的两根柱子，每枚银元重约库平7钱2分。这些银元从明朝万历年间（1573～1620年）就开始流入中国，数量巨大。西班牙银元尽管图案各有不同，但是在中国被统称为“西班牙本洋”或“本洋”，这是因为西班牙银元有固定的成色、重量和图案，逐渐成为中国对外大宗贸易的结算货币，也就是“结算本银”或“本位银洋”，因而称为“本洋”。这种银元是中国境内流通最早、持续时间最长的外国银元。美洲各国独立后，西班牙政府失去了白银来源，本洋不得不停铸。从19世纪30年代开始，中国市场上广泛流通的银元主要是墨西哥鹰洋。这种银元是墨西哥政府独立之后1823年开始铸造的银元，中国民间俗称“墨西哥鹰洋”（见图3-2）。墨西哥银元之所以称为“鹰洋”是因为这种银元上铸有一只老鹰。传说古代游牧民族印第安阿特兹加人相信神的告诫，他们定居的家园有一只老鹰叼着一条蛇站在仙人掌上。按照神的旨意，他们不断迁徙，最终在墨西哥城找到了这个地方，于是就在此定居下来。为了纪念这件事，实现民族独立后的墨西哥政府在银币的正面就铸有这个图案。这两种银元重27克，成色90%左右。由于中国各地银两的成色和重量有差异，因此银两和银元的兑换比价并没有固定，维持在1银两约等于1.43银元（1银元约等于库平银7钱2分）。重量、成色、形制和图案统一的银元流入中国之后，对中国后世的货币制度产生了重要的影响。1905年，墨西哥政府实行金本位，输入中国的鹰洋数量才开始下降。截至1911年辛亥革命爆发，在中国市场上流通的银元有一半是鹰洋。

美洲白银流入中国的线路有两条：一条是西班牙人用大帆船横渡太平洋，从美洲直接将白银输送到菲律宾，以菲律宾群岛作为与中国商人贸易的基地，再由中国商人将白银运回中国；另一条是西班牙人把美洲白银经过大西洋运回本国，在与葡萄牙、荷兰的贸易中，一部分白银流入这两个国家，这两个国家的商人绕过好望角，经印度洋，过马六甲海峡，最后到达中国的澳门，用美洲白银交换中国的茶叶、瓷器等商品。

除了上述外国银元之外，英国、日本和美国也先后铸造银元，以期与鹰洋竞争，推动本国银元在中国的流通。1868年，日本明治天皇上台，为开展对外贸易，在日本明治三年（1870年）开始铸造发行面值为“一圆”的贸易银元，直至大正三年（1914年）为止。日本贸易银元的币面铸有“飞龙戏珠”图案，俗称“日本龙洋”。到1914年，日本龙洋累计铸造了约两亿枚。日本政府铸造的这种银元主要用于当时的对华贸易中的资金清算，目的是替代墨西哥银元。英国和美国也都先后铸造贸易银元。从国外输入的机制银元由于铸造工艺先进、重量和成色统一，流通数量和范围不断扩张，成为中国东南沿海、长江中下游地区通商口岸流通的主要货币。

3.2.6　清末民初的币制改革：货币制度开始与国际接轨

清政府自行铸造的银元始于光绪十三年（1887年）。当时两广总督张之洞创办了广东官银钱局，奏请在广东试造银元。在得到朝廷许可之后，张之洞通过驻英大使向英国伦敦伯明翰造币有限公司购买了中国第一套西式铸币机，招聘技师，在广东建成了当时世界上最大的造币厂。光绪十五年（1889年）四月，广东第一批银元铸造成功，这是中国正式铸造银元的开端。该银币的背面铸有蟠龙图案，故称为“龙洋”，其形制与传统的圆形方孔钱完全不同。这反映出在中外经济交往下中国的传统币制发生的变化。光绪十五年（1889年）十一月，张之洞调任湖广总督，又获准在湖广铸行银元。

清政府银两和银元的混合流通也体现在当时清政府的对外条约中，如1842年的《南京条约》规定清政府赔款2 100万元，《马关条约》规定清政府赔偿日本军费白银2亿两，《辛丑条约》规定清政府向侵华各国赔款白银4.5亿两，分39年还清，本息共计9.8亿两。在《南京条约》中，英方向清政府索赔的2 100万元指的是银元，具体为600万元为鸦片价值，300万元为行欠，1 200万元为陆水军费。《南京条约》的赔款共分七期偿付，除第一期的600万元在条约签订后立即支付外，其余款项从1843年起，每半年偿付一次，至1845年12月前付清。《南京条约》的赔款虽然按银元计价，但是清政府实际交付的赔款为银两。到后来的《马关条约》和《辛丑条约》则直接改为以银两为单位。

1910年，清政府颁布了《币制则例》。该条例规定以银元为国币，并确定了“元”“角”“分”的十进位制度。[5]一元银币重库平七钱二分，含纯银九成，计六钱四分八厘。该条例同时规定了一元银币的公差范围。这是中国近代第一个较为完整意义上的货币制度方案。传统的银两制度是按照白银的重量来计算货币价值，银元制度则是按枚计算货币价值，一枚银元称为一元，人们不再关心一银元背后的实际白银含量，这标志着中国货币制度开始摆脱传统的纪重货币制度。《币制则例》颁布后，清政府在宣统三年（1911年）向英、美、德、法四国银团借款1 000万英镑，作为币制改革的资金来源。当年5月，南京和武汉两地的造币厂开始铸造国币。当年10月，辛亥革命爆发，至1912年2月宣统皇帝逊位，清政府垮台，但是已经铸造好的银币按照市价流入市场。中国近代第一个币制改革方案还未完整实行就夭折了。到其政权覆灭，清政府也没有完成货币的统一。

民国初年，中国币制依旧十分混乱，社会上流通的货币五花八门，既有铸币，又有纸币。铸币有传统的银两、铜钱，又有新式的银元、铜元。银元中既有外国银元，又有清政府各省铸造的银元。流通的纸币当中，既有国内钱庄、票号发行的各种“庄票”“银票”“钱票”，还有外国商业银行发行的兑换券（即现代意义的银行券）。也正因为货币品种繁多、流通混乱、换算复杂，统一全国币制才迫在眉睫。1912年4月，袁世凯出任民国大总统，随即筹备币制改革。1913年1月，熊希龄内阁提出了以银本位为基础的统一币制方案。1914年2月，袁世凯以大总统令形式公布了《国币条例》及《国币条例施行细则》。

《国币条例》以清政府的《币制则例》为基础。《国币条例》共十三条，确定了银本位制度，规定了铸币权的归属、本位币和辅币的兑换关系、法偿性质、公差和铸币费用等各项基本要素。第一，国币铸造和发行权专属于中央政府。第二，《国币条例》规定了本位币的重量、成色和进位制度。国币以一元银币为主币，重量为库平纯银六钱四分八厘，以银九铜一（后改为银89铜11）铸造后总重量为七钱二分，定名为元。国币包括银币、镍币和铜币共三种。国币计算采用十进位制，分别为元、角、分、厘。第三，《国币条例》规定了本位币和辅币的法偿性质。一元银币为无限法偿，辅币为有限法偿。辅币五角银币，每次交易以二十元为上限；二角、一角银币，每次交易以五元为上限。镍币、铜币，每次交易以一元为上限。不过，民众缴纳租税，国家银行的银行券兑换不受数额限制。第四，《国币条例》规定了国币铸造的公差范围和重铸的标准。流通的每枚银币重量与法定重量相比，公差不得超过千分之三。每一千枚各种银币合计的重量与法定重量的公差，不得超过万分之三。因日常使用导致国币磨损超过一定范围，需要向政府兑换新币。第五，《国币条例》规定了铸造费用。以生银委托政府代铸一元银币，每枚政府收铸币费用库平六厘。

《国币条例》公布后，袁世凯下令在天津、南京、广州、武昌等造币厂陆续铸造。1914年12月，由意大利设计师专门设计、正面镌有袁世凯戎装光头左侧面像、背面铸有两株交叉的嘉禾花纹（下系结带）的国币银元问世，俗称“袁大头”。一圆面额的袁大头银币重量为26.6克，实际含银量为23.947 5克，含银量达到90.4%，是当时的主币，也是本位币；中圆银币重13.3克，成色为84.5%，并且背面铸有“每二枚当一元”；两角银币重5.3克，背面铸有“每五枚当一元”；壹角银币重2.6克，背面铸有“每十枚当一元”。因为一圆银币形制统一，成色、重量有严格规定，很快得到了社会各界的认同和接受，在国内金融市场上逐步取代了龙洋、鹰洋等各式银元，成为流通领域的主币，也是近代史上中国铸造数量最多的银元。1917年，北洋政府财政部还规定所有财政收支，如税项、军饷一律使用国币，这些举措进一步巩固了国币的本位币地位。“五四”反帝运动高潮中，上海钱业公会公开宣布使用国币银元，这进一步扩大了国币的流通范围。历史学家们通常认为“袁大头”是中国近代史上唯一发行成功的银铸币，其铸造规模巨大，后来成为市场上唯一流通的主币，其他银币或者被收回改铸，或者仅以纪念币的意义存在（如孙中山侧像币）。当时，北洋政府希望在短时间内将国币颁行全国，但是造币厂的生产能力有限，过去各省官局铸造的各式银元不得不按名义价继续流通。这在北洋政府同时出台的《国币条例实施细则》里有规定：旧有各官局铸发之一元银币，政府以国币兑换改铸之；但于一定期限内，认为与国币一圆有同一之价格。北洋政府认为其理由如下。

第一，当时国内各省铸造的旧银元约合2亿枚以上（不包括外国银元）。各家造币厂的生产能力有限，每天生产规模为50万枚左右，如果完成1亿枚新国币的铸造，预计要两年才能完成。假设不允许各省官局所铸旧币流通，必然造成流通中的现金不足。

第二，币制改革必须推动国家银行兑换券的发行。所谓国家银行兑换券，当时就是中国银行和交通银行[6]发行的钞票。政府要提高银行券的信用，扩大银行券的流通范围，必须保证持券者随时兑现新国币。在当时情况下，政府暂时认定旧币为国币，则银行券随时用以回笼流通中的各式旧币。回笼的旧币一方面可以陆续进行改铸，一方面仍然可以暂时充当银行的准备金。

第三，北洋政府认为当时采用银本位是权宜之计，将来需要改为金本位。如果币改阶段不用旧币，必然导致流通中的货币不足，此时外国白银必然大量流入中国。这既给过渡到金本位留下障碍，又使得世界银价可能发生暴涨暴跌，扰乱世界金融秩序，因此政府也必须暂时认定旧币。

第四，新国币与旧币如果因为重量、成色不同，就不认定旧币为国币，那么新国币的流通规模就太小，不足以覆盖全国。在这种情况下，旧币就必然流通，并且与新币形成新的兑换比价，这会使得币制更加紊乱。如果希望新国币在短时间覆盖全国，就必须有数量足够的新国币，因为铸造能力限制，政府必须将铸造的新国币贮藏起来，数年之后有足够的数量再投放市场。若采用这个办法，一方面政府需要购入足够的白银，成本浩大，另一方面又将影响金融秩序。因此，暂时认定旧官局所铸银元为国币是当时无奈之举。

当时有观点认为旧银元为重七钱二分，与新铸国币价格一致，政府收回改铸的时候会遭受巨大损失。北洋政府则认为，这是货币改革必须付出的成本。各省银元预计按照新币纯银重六钱四分八厘改铸，每元成色上必有一分左右的损耗。以2亿元计算，损失250万两左右。虽然存在这一成本，但是币制得以统一，国家银行券得以通行，其所得足以补偿该成本且绰绰有余。

综上所述，北洋政府1914年的币制改革，虽然存在改革成本，但是从总体上看，实现了币制统一，国家银行的银行券扩大了流通范围，结束了明清以来混乱的货币流通秩序。袁大头的正式发行，很快将当时劣质的“龙洋”逐出市场，也在很大程度上取代了外国银元的地位。到1924年，市场上流通中的银元75%的银币都是“袁大头”（中国人民银行总行参事室，1986）。