第三章 农地流转的一般性分析
第一节 农地流转政策的演进过程
第一，允许自由流转阶段（1949—1952年）。新中国成立后，我国通过土地改革，废除了封建地主土地私有制，建立了农民土地私有制，为土地的合理流动创造了良好环境。按人口平均分配土地的“耕者有其田”政策，使土地、劳动力等生产要素得到有效结合，且可以通过土地等生产要素的流转实现资源优化配置。1950年颁布实施了《土地改革法》，规定“土地改革完成后，由人民政府发给土地所有证，并承认一切土地所有者自由经营、买卖及出租其土地的权利”。在这个阶段，农户与农户间土地流转是自由的。1951年2月2日，政务院《关于1951年农林生产的决定》明确提出，新解放区在土地改革完成后，立即确定地权，颁发土地证，为土地流转提供了完善的法律基础和制度保障。由于新中国成立后户均农地规模小，特别是生产力水平低，生产工具极度缺乏，劳动力是农户家庭及生产中的主要依靠。一遇天灾人祸，便只能出卖唯一的土地，贫富两极分化苗头在农村开始出现。
第二，逐渐禁止农地流转阶段（1952—1978年）。土地改革后，农村出现了两极分化和资本主义倾向，这一时期的政策重点是在互助合作内部开展逐步限制土地买卖和租佃，政府通过思想教育、合作化运动、人民公社化运动等方式逐渐禁止了农地流转。1953年下半年，从过渡时期总路线提出前后到合作化运动高潮前，中共中央和各级政府虽然承认土地买卖、租佃的合法性并允许其存在，但不断利用互助合作运动及办合作社来减缓土地流转。后期到了高级社、人民公社阶段，土地的产权制度已发生了重大变化，农民的土地实际已经收归集体所有，由集体统一经营使用，入社的土地已不能出租和买卖，因而彻底消除了土地买卖、租佃关系存在的产权基础，“有权自由经营、买卖和出租”的规定已经名存实亡，农村土地已没有市场化流转的可能。
第三，初步放开农地流转阶段（1978—2002年）。“文化大革命”以后，中国在各个领域进行改革，家庭联产承包责任制的诞生拉开了新时期中国农村土地改革的序幕。1983年中共中央颁发了《关于印发〈农村经济政策的基本问题〉的通知》，全国农村开始普遍推行包干到户，实现了土地所有权与使用权的分离。这种模式在保留了农地集体所有权的基础上确立了农户的独立经营权，农村土地流转出现了松动的萌芽。1984年“中央一号”文件《关于一九八四年农村工作的通知》明确规定，“土地承包期一般应在十五年以上”“在延长承包期以前，群众有调整土地要求的，可以本着‘大稳定、小调整’的原则，经过充分商量，由集体统一调整”“鼓励土地逐步向种田能手集中，社员在承包期内，因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的，可以将土地交给集体统一安排，也可以经集体同意，由社员自找对象协商转包，但不能擅自改变向集体承包合同的内容”。政府开始有条件地允许农地流转，这一较大的突破为土地承包经营权走向市场化奠定了基础。1986年中央一号文件明确提出，要发展适度规模经营，“随着农民向非农产业转移，鼓励耕地向种田能手集中，发展适度规模的种植专业户”。1987年，国务院批准了某些沿海发达省份就土地适度规模经营进行试验，使土地经营权流转突破了家庭承包经营的限制，开始进入新的试验期。
1988年4月12日的《中华人民共和国宪法修正案》中，将第十条第四款修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”，从而在最高法层面允许土地流转。同年12月29日又修订了《土地管理法》，修改后的《土地管理法》第二条第四款规定“土地使用权可以依法转让”，从而为土地流转提供了法律依据。1993年11月，《中共中央国务院关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》指出：“在坚持土地集体所有制的前提下，延长土地承包期，允许继承开发性生产项目的承包经营权。允许土地使用权依法有偿转让，少数经济比较发达的地方，本着群众自愿的原则，可以采取转包、入股等多种形式发展适度规模经营，提高农业劳动生产率和土地利用率。”这一规定明确了可以以继承、转包、入股等多种方式流转土地承包经营权。
第四，法律规范农地流转阶段（2002—2007年）。2002年颁布的《农村土地承包法》全面确立了农民流转土地承包经营权的权利，并规定了详细的流转规则和程序，从而使农民流转承包地的权利具有了法律保障，而且极大丰富了流转的方式。2005年农业部出台的《农村土地承包经营权流转管理办法》对农地流转进行了较全面的规范，对流转的原则、当事人权利、流转方式、流转管理程序、流转合同等进行了具体规定，将农地流转纳入了法制轨道。2006年，《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》进一步指出：“统筹推进农村其他改革，稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，健全在依法、自愿、有偿基础上的土地承包经营权流转机制，有条件的地方可发展多种形式的适度规模经营。”农村承包地在农户间自由流转有了较为完善的法律依据。
第五，鼓励创新农地流转阶段（2008年至今）。农地流转取得合法地位后，流转规模迅速扩张，政府进一步鼓励引导农地承包经营权的流转，并对政策不断创新改革。2008年党的十七届三中全会的决定指出，“加强土地承包经营权流转管理和服务，建立健全土地承包经营权流转市场，按照自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营”。2014年中央一号文件进一步指出：“稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在保持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。”
2018年，我国修订《农村土地承包法》，明确规定“国家保护集体土地所有者的合法权益，保护承包方的土地承包经营权，任何组织和个人不得侵犯。承包方承包土地后，享有土地承包经营权，可以自己经营，也可以保留土地承包权，流转其承包地的土地经营权，由他人经营”，赋予农地经营权以合法性，明晰了集体成员的土地承包权利。该时期的农地流转政策具体内容主要是在不断探索和丰富“三权分置”的具体实现形式，依法推进农地经营权有序流转，我国农地流转改革开始步入一种全新的局面。