［案例正文］

洱海是云南省的第二大淡水湖，中国第七大淡水湖，北起洱源，长约42.58公里，东西最大宽度9.0公里，湖面面积256.5平方公里，平均湖深10米，最深处达20米。洱海是一个风光明媚的高原湖泊，素以“高原明珠”著称，被当地白族同胞称为“金月亮”和“母亲湖”。大理市为推动旅游经济的发展，通过招商引资吸引了许多投资者前往洱海沿海投资民宿客栈，带动旅游产业，促进了当地经济的发展。然而，与经济增长相伴的是环境的日益恶化。为此，大理市政府先后出台了各项整治措施，但是政策的反复与变化，让投资者无所适从，最终以1900家客栈全部关停收尾。从鼓励兴建、被动停业到腾退拆迁，洱海客栈究竟经历了什么？应该何去何从？洱海客栈的沉浮历程中，留给客栈投资者和当地政府哪些值得反思的问题？

1　民宿客栈为何而建？

1.1　从“个别修建”到“政府鼓励”

苍山洱海坐拥“风花雪月”之美景，是无数人向往的心灵栖息之地。2011年，大理市政府将旅游业作为地方支柱产业，随着大理旅游业的发展，民宿客栈作为人们深入体验旅游地风俗文化的重要载体，也迎来了“黄金时代”。

2011年，大理市政府在《大理旅游综合改革全面启动　二次创业生机无限》的公告中明确表示大力提倡并鼓励特色旅游客栈的建立。正是在政府政策的激励和招商引资措施的驱动下，很多人辞去大城市的工作，来到洱海经营客栈。在公告发布之后，客栈如雨后春笋般出现在洱海边，一批批高端酒店、民宿客栈拔地而起。

一位自2010年起就在大理市双廊镇经营客栈的老板在一次采访中提到，他属于双廊镇第一批开客栈的人，最初经营客栈的理由是在这里生活很惬意、舒适，同时也能获得可观的收入。那时整个双廊镇的客栈只有十几家，经营客栈的投资者大多来自北上广等大城市，他们卖掉大城市里自己的房产，或者举债来到这里开客栈，目的是既能踏踏实实赚钱，又能追求一种诗与远方的情怀。洱海客栈投资经营的主要模式为投资者寻找出租自家宅基地的本地人，一次性付给其20年的租金，然后将原有的老房子拆掉重建，待到租赁期满以后，客栈无偿交还给房东。

1.2　“井喷式”增长，带动旅游业发展

自2011年大理市政府大力招商引资，鼓励特色旅游客栈建立后，双廊镇的客栈数量与游客数量持续增长。特别是电影《心花路放》取景于洱海客栈，随着电影的播放，更多的人了解这里，旅游观光的人也越来越多。随着民宿客栈的增多，大理市接待游客的数量也大幅增长。2016年，大理市民宿客栈综合收入达10亿多元，从业人员超过1.5万人。数据显示，2017年，大理市全年旅游业总收入647.75亿元，占全市生产总值的60.7%，在2012年时该占比仅为29.1%。如今，旅游业已成为大理市国民经济支柱产业。(1)

2011年，大理市政府明确提出大力支持民宿客栈的建设，在2012年《云南日报》的一篇报道中提到，将大理市民宿客栈看作大理市旅游经济发展的重要支撑；2017年，政府发布数据，明确列出旅游经济在国民生产总值中所占比重，旅游业已经发展成为大理市支柱产业，带动当地经济发展。在这里，许多慕名而来的人远离外界压力与喧嚣，享受几日宁静时光（见图4-1）。据当地居民说：“现在旅游的人多了，家家户户都可以赚到钱，有院子的可以开展停车服务，没有院子的就在街上摆摊位卖东西，每天都有一些收入。”

2　民宿客栈因何而停？

2.1　洱海环境遭举报

2016年8月16日，大理白族自治州人民政府接到中央环境保护督察组交办的环境举报，举报围绕双廊镇居民及相关客栈餐饮业产生的生活垃圾严重污染了洱海环境的问题。具体内容为：近年来，居民及餐饮客栈的生活垃圾对洱海环境产生严重污染，导致洱海蓝藻暴发，水污染预计降到Ⅴ类水质。该地区排污管径过小，污水处理能力不够，因此希望政府查实问题，采取措施加大污水排放的处理力度。接到举报后，大理州依据相关规定将举报问题交付给大理市人民政府办理，大理市人民政府立即要求双廊镇政府进行核实。

2.2　开展环保整治行动

随着双廊镇旅游业的高速发展，双廊镇洱海流域的餐饮客栈迅速增加，但随之而来的是一系列的环境污染问题。遭到举报后相关部门进行审核查实，经过查证后发现，举报情况属实。各级政府高度重视洱海流域环保问题，积极开展了整治活动。

加强客栈经营审批管理。对洱海周围客栈开展入户调查，针对其污染物排放以及相应的环保设施进行排查，对一些非法排污、设施不齐全的经营户进行查处并限期整改，严重的给予行政处罚，整改后的客栈经过现场检查合格后继续营业。政府下发《关于进一步规范洱海流域餐饮住宿娱乐等行业管理工作的通知》（大市政办发〔2015〕95号），明确指出要对洱海流域内新建餐饮、客栈数量实行总量控制，且任何人经营餐饮客栈业都要满足《大理市旅游基础设施布局专项规划》的要求，不满足要求的一律不给予审批。

完善“两污”治理设施建设。首先，完善污水处理设施，提高污水处理量。双廊镇拥有城镇级别污水处理厂1座以及兼氧膜处理设施7座，日污水处理能力为3400立方米，因此要继续完善污水处理设施，提高污水处理量。其次，进一步提高污水处理能力。通过新建污水处理厂，使污水处理能力达到5000立方米到10000立方米，并配套相应污水管网。(2)此外，还加强了垃圾收集清运管理，使部分地区实现垃圾“日产日清”常态化，并委托相关公司实现垃圾处理的市场化。

严厉打击违法建设行为。按照“尊重历史、尊重现实、依法审批”的原则，铁腕执法，强力推进违法违章建筑整治。依法依规对长育村、大建旁村、双廊村、复线路沿线等片区节点160户违法建筑进行强制拆除，共清理违法占地面积36.7亩；依法强制拆除大建旁村占滩经营的“63号别院”客栈，拆除建筑面积221.4平方米，退回滩地73.8平方米，严厉打击抢占洱海滩地等违法违规建设行为。(3)

2.3　“回头看”问题仍存

为贯彻落实习近平总书记提出的“一定要把洱海保护好”的重要指示，中央第六环境保护督查组重新视察洱海环境。督察组肯定了云南省将督察整改作为一项重要政治任务来抓，取得积极进展和成效。但也在“回头看”的反馈中认为，云南省仍然存在思想认识不到位、整改责任不落实等问题，一些地方和部门甚至敷衍整改、表面整改、假装整改。例如，大理州在“十二五”规划及“十三五”规划中提出的与洱海流域产业发展有关的规划，是在没有依法开展环境影响评级下提出的，且存在违规审批规划的问题。早在2016年的督察中已经指出，苍山洱海国家级自然保护区的旅游发展规划以及在保护区内开展旅游活动没有进行依法报批，直到“回头看”时仍未进行整改。大理市等地区开展的多项旅游发展规划忽视了洱海环境承载力问题，甚至部分项目与保护洱海的宗旨相悖。洱海旅游业处于一种混乱、无序的状态。

督察组表示，2013—2016年，大理州、市及相应的市场监管部门对洱海流域餐饮客栈出现“井喷”现象不够重视，对违法建设监管、执法力度不够。截至2017年，洱海流域排查出违规建筑1084户、餐饮客栈2498户，其中，有1947户存在证件不齐的问题。违规建筑以及餐饮客栈，给洱海生态环境带来了巨大的危害，严重破坏了洱海湖滨地带。(4)另外，大理市政府允许居住在洱海保护区域内的居民对其居住的农村个人住房进行私自改建，这已经严重违反了《洱海海西保护条例》和《洱海保护管理条例》的规定。资料显示，2015—2016年两年的时间，大理市政府审核批准洱海流域内改建、修建个人住房高达4713户，在无形之中助长了餐饮客栈的无序发展，致使大量生活污水直排污染环境。

针对以上问题，督察组要求严格贯彻执行《洱海保护管理条例》，加强洱海流域餐饮客栈以及农村建房的整治活动，积极引导洱海流域的旅游产业健康有序发展。为响应中央环境保护督察组反馈的问题，大理市政府于2017年4月开展洱海抢救行动，对洱海领域内的违规建筑进行整治，并对洱海核心区域的餐饮客栈经营活动进行停业整顿，加速环湖截污工程的建设。

2.4　“史上最严”整治措施出台

1996年洱海第一次全湖性暴发蓝藻，水质急剧下降。这是长期以来人们直接排放生产生活用水、网箱养鱼所导致的结果。从此洱海就开始了污染与治污的斗争。2003年与2013年，洱海暴发了两次蓝藻，2017年初，洱海再一次大面积暴发蓝藻，大理市政府开始采取紧急措施，洱海抢救行动自此正式打响。

针对2017年初洱海暴发大面积蓝藻，大理市政府下达了“七大行动”措施来保护洱海，主要包括违规建筑整治以及污水处理整治。近年来，洱海客栈发展迅猛，流域“两违”整治主要针对迅速崛起的民宿客栈。该项政策实施后，大理市政府对洱海近2000家客栈进行停业改造，使得洱海客栈的发展进入了低谷期。不能开门营业就意味着没有收入，何时整治完成也是一个未知数，整个行业面临着前所未有的挑战。

2018年5月，大理州人民政府针对大理市洱海生态环境保护“三线”划定工作情况召开新闻发布会，并对相关工作情况进行通报。会上明确提出要在“三线”划定的范围内开展生态修复工作，建设湖滨缓冲带及实施湿地建设工程；建设项目所用土地要依法进行征收，土地上的建筑要实行有序撤退，并依据相关政策对一些建筑物进行赔偿。2018年6月，大理市政府出台《大理市乡村民宿管理办法》，规定在划定的蓝线与绿线内不得建设客栈民宿。据了解，绿线是指洱海湖滨带的保护界线，蓝线则是洱海的湖接线，红线则是洱海生态保护区的核心界线。

3　民宿客栈命运如何？

“史上最严”整治措施出台后，客栈经营者们面临着前所未有的危机。以往只要按照相关要求做出整改仍可复业，而如今“三线方案”的出台意味着所有的“诗与远方”将会化为废墟，客栈经营者面临的也将是永久的停业。一位民宿客栈经营者曾经说过这样一句话：“眼见他高楼起，眼见他宴宾客，眼见他楼塌了。这便是环洱海民宿客栈的‘一生’！”

3.1　“自行停业”还是“被动停业”

据悉，自2017年4月开始，洱海边的民宿客栈就贴上了“保护洱海，自行停业”的封条，也就是从那时起，民宿客栈开始了长达一到两年的停业。那么“保护洱海，自行停业”的封条真的是客栈经营者自主贴上的吗？在封条的背后又有什么样的故事呢？

事实上，该封条并非客栈经营者自行贴上去的。大理市洱海管理局副局长石磊解释道，停业是为了切实减轻洱海入湖污染负荷，促进洱海水质稳定。如果是政府行为则属于关停，关停意味着要使用法律手段，但是出于人性化的考虑，还是请他们自己解决这个问题，而不需要走法律的途径。

以大理镇的MTB客栈为例，该客栈的经营者是曾经在昆明国有企业工作的贺双全，他在大城市打拼过、奋斗过，想找个地方歇歇脚，于是选择了这里。法律专业出身的他，决定在这里投资建客栈之前翻阅了大量法律条文以及大理市出台的洱海保护条例及海西保护条例等法律法规，确保经营的合法性。他提到，相关规定中明确提到在距离“1966”界桩100米以内是不允许建造任何建筑物的。因此，为了规避经营风险，他将客栈建在了距离界桩200米远的地方。但是事实证明，这些预防措施并没有起到预想的作用。“史上最严”整治3号文件下发之后，所有洱海边上的客栈须自行停业，进行相关检查，复业时间须看具体情况而定。虽然他的客栈在距洱海边200多米处，但是划定的红线横穿他客栈的所在地，根据规定，红线穿过的地方，其领域内的餐饮客栈均须停业。他的客栈最终没有逃脱停业的命运。

3.2　政府政策的反复与变化

据其他客栈的老板反映，短短几年的时间，针对污水的处理问题，政府先后下达不同的政策文件。以蝶海月客栈为例，客栈老板是北京来的一对夫妇，有着可观的收入。洱海独特的风情深深地吸引了他们，于是2012年他们辞掉了北京的工作，卖掉了房子，举家来到这个充满诗意的地方。他们夫妇与其他投资人共计投资了3000多万元，将客栈选址在喜洲镇。经营模式与其他客栈相同，从当地居民手中租下一座房子，并对房子进行重修。他们将客栈设计成船的形状，名字为“蝶海月”。

在客栈建立以前，客栈老板孙明敏就向当地政府了解有关污水的处理问题，政府的要求是建立一个五级的化粪池，污水必须经过化粪池的处理才可以排入湖中。到2014年，政府开始在近海村里修建村落一体化污水处理设施，村子附近的客栈也将污水排入该污水处理设施。蝶海月客栈由于地势低，没有办法将污水直接排入该污水处理设施中，政府给出的解决办法是将污水直接通过化粪池处理后排入洱海，但是客栈老板觉得不太妥当，更重要的是内心不安。因此，老板自掏腰包修建提升管，使自家的污水可以通过提升管排入村里的污水管网。2016年底，大理市政府又对洱海边的客栈排污提出了新的要求，客栈的污水管必须移出村里的管网，官方给出的解释是村里管网不完善且容量小，过多的污水量使村里的污水处理系统经常发生故障。所以为了减负，要先保证村民污水的处理，客栈的污水自行解决，同时要求每个客栈要建立自己的污水处理系统。

面对突如其来的新规定，很多客栈经营者不知所措。但是客栈经营者仍然出于保护洱海的目的，服从政府的决定，各家自掏腰包修建污水处理系统。但是好景不长，仅仅三个月后数千家客栈全部停业整顿。

“归心”客栈的设计师兼负责人祝强说：“经过污水处理系统处理过的污水可以达到A标，但是由于A标属于劣Ⅴ类，不得排入洱海，所以就选择雇车将污水拉到处理厂，一天需要拉两次，平均每天5吨左右。政府还要求有台账，从出客栈到进污水处理厂都需要有记录。”祝强通过这种污水处理方法正常经营了一个月。一个月后，“史上最严”整治3号文件下发。在一系列的政策变动后，这些民宿客栈的命运将何去何从呢？

3.3　客栈停业、复业两徘徊

2017年3月，政府发布《大理市人民政府关于开展洱海流域水生态保护区核心区餐饮客栈服务业专项整治的通告》。该通告被当地人称为“史上最严”整治。通告中明确提出，自通告发布起10日之内，所有在整治范围内的餐饮、客栈须自行停业，并接受核查。没有服从规定的餐饮、客栈经营户们，相关部门采取措施进行强制停业。该通告发布后，整治范围内所有的餐饮、客栈都被贴上了“保护洱海，自行停业”的封条。此次共计2498家餐饮、客栈停业，其中民宿客栈就有1900多家(5)。

何时复业，什么样的条件可以复业？3号文件是这样规定的：第一，首先，必须具备相应的证件和执照（证照齐全），在房屋建设上相关手续需合法。其次，相关客栈、餐饮经营者们必须自己修建污水排放装置，且经过处理的污水须达到规定标准，并将处理完毕的污水运送到指定的污水处理厂。最后，经过相关部门审查合格后方可继续经营。第二，相关手续不全、证照不齐的餐饮、客栈，需等到大理市环湖截污工程实施完工且投入使用后，再由相关部门按照一定的标准进行重新审查。审查合格，在补齐相关证照后可以继续经营。第三，对房屋建设手续没问题的并且处于排污管网覆盖区域内的餐饮、客栈，在经过核查后，污水达到相关排放标准并且接进市政排污管网的，在所有相关证照齐全后可以继续营业。第四，对于所有符合经营条件的并开始进行经营的餐饮、客栈，在经营期间，如果发现偷排污水或其他违规行为，立即予以关停。

据了解，在停业的1900多家客栈中，只有111家恢复了营业。而在所有复业的客栈中，只有“归心”一家证照齐全（准建证、土地规划证、营业执照、卫生许可证、排污证、消防证等）。客栈经营者祝强在提到他补齐证照的过程时说，他特意安排一名同事专门负责给相关部门打电话咨询情况。即便如此，仍错过了几次窗口期，早上打电话的时候说可以办理，上午备齐相关材料，吃过午饭赶过去的时候就被告知不能办理了，或者去了以后让明天再来。不断的“明天再过来”使得很多人放弃了办理手续，而他们通过多次打电话询问，在坚持了六七个月后将所需要的证件补全。证件补不齐的原因有很多，有的是时间的问题，允许办理的时间有限，导致许多经营者错过了；有的是部门之间协调的问题，如工商部门与税务部门之间对于营业执照与税务登记证谁先谁后的问题说法不一；有的是消防证的办证权下放到镇派出所之后，工作人员不知道该怎么办理。种种原因导致客栈经营者们在办理各种证件的过程中困难重重，最终只好放弃。“归心”客栈看似是这些客栈中的“幸运儿”，却不知前方还有更大的麻烦。

3.4　大量客栈遭拆迁腾退

自“三线”划定方案发布以后，三线内的餐饮、民宿客栈的命运发生了巨大的改变，洱海周边建起的民宿客栈多已倒下，其中不乏一些耳熟能详的民宿客栈。民宿客栈的拆迁对当地旅游经济的发展以及人们的生活水平都产生了极大的影响。大理古城区旅行社工作人员表示，游客多是慕名前来，洱海边的民宿客栈是吸睛利器，很多人就是为体验住在洱海边向窗外望去“满目皆是海”的感觉而来。但是随着大量客栈被拆迁，游客数量也随之大大减少。此外，民宿客栈的拆迁也对客栈相关从业人员产生了较大的影响。一位专门为客栈接送游客的司机师傅说，他工作的客栈在2018年12月就被拆迁了，他也失去了稳定的收入。

王燕是其中的一名客栈经营主。她的客栈处于洱海边上，打开窗户就会看到洱海与天边融为一体的壮丽风景，变化多端的云彩、宁静的洱海满足她对生活的一切向往。然而好景不长，为了配合各类整治措施，她需要承受巨额损失。但是为了坚守自己的理想，她觉得一切都会过去的，慢慢会变好的，直到2017年3月《大理市人民政府关于开展洱海流域水生态保护区核心区餐饮客栈服务业专项整治的通告》发布。该通告的发布到最终的腾退拆迁，如当头棒喝，王燕懵了。这家客栈也被打上猩红的“拆”字。最终，多年经营给王燕带来的是300多万元的债务，带着债务、带着伤心，她回到了老家。

大理市民宿业的发展一度被看作中国民宿业的样板，是很多地方学习的榜样，不仅为当地旅游业发展注入了新的活力，而且打造出了独属于大理市民宿行业的知名度。从最初的十几家发展到最终的几千家，不仅带动了当地旅游经济的发展，也带动了当地居民收入以及就业的增加。然而，自2017年洱海污染整治工作开始，民宿业似乎成了破坏洱海环境的罪魁祸首，最终的命运可想而知。一年多的整治活动最终以餐饮、客栈的腾退拆迁而告终。以前所有的荣光就在倒塌的那一刻仿佛成了历史，而大理市旅游经济也元气大伤。

4　谁是谁非难论断

这场风波最终以民宿客栈的腾退拆迁结束。整个事件中存在矛盾的地方就是各方主体的利益诉求不同，还洱海一片碧海蓝天是大家的共同心愿，但在整个过程中各经营主体的利益受到不同程度的影响，如何协调各方主体的利益成为难题。

4.1　地方政府的成本付出

大理市政府采取一系列措施的终极目标就是改善洱海的环境。由最初的整改措施到最后的一锤定音，腾退拆迁，政府的相关举措看似果断，实则也是无奈之举。民宿客栈是拉动大理市旅游经济的重要动力，它的拆迁对大理市的旅游经济发展是很大的打击。另外，节省拆迁成本也是政府这次整治活动的关键。1806家民宿客栈拆迁，其中，拆迁费用、补偿费用以及其他各种人力、物力、财力上的花费对大理市政府来说也是很大的挑战。因此，政府在保证达到环保目标的同时，还要最大限度地节省一定的拆迁成本。

4.2　客栈经营者利益诉求

客栈经营者看到自己精心设计的客栈被拆迁心痛不已，其无疑是这场整治运动中最大的“受害者”。他们一直以来配合政府出台的各项环保措施，积极做出整改，然而最终还是难逃客栈拆迁的命运。在这些拆迁的客栈中，有的是经营了很多年，有的是刚刚营业起来的，还有的是正在建设尚未完工的。而如今属于大理洱海的诗与远方全部化为泡影，拆迁带来的后果是许多民宿客栈经营者的负债累累以及各种矛盾纠纷的产生。客栈经营者的利益诉求是获得相应的补偿，然而他们仅仅收到了一封拆违通知书，补偿款却不能到位。

4.3　当地居民的利益诉求

大部分洱海客栈的经营者都是租用当地居民的房子进行装修后从事经营的。对于当地的居民来说，拆掉的很多客栈民宿是他们生活在这里的根。这次的拆迁对当地居民来说也是一个打击，补偿款是唯一的慰藉，而失去的家园是无法弥补的。不仅如此，绝大部分的客栈经营者是外来人员，他们租用当地居民的房屋进行改造，拆迁也打破了客栈经营者与房东之间的平衡，激发了彼此间的矛盾。房屋拆迁使得客栈经营者和房东之间的关系变得更加复杂。

5　结语

从开始被当作贵宾招商引资而来，到如今的强制拆迁而去，从开始满怀热情来这里寻找诗与远方，到现在的心灰意冷、负债累累，那些客栈经营者无论如何也不会想到最终会落得如此结果。在这件事情背后，我们无法评价孰是孰非，保护洱海没有错，一些客栈经营者同样无辜，但是值得探讨的是这件事情所反映出来的政府政策的不稳定性、不连续性所带来的一系列弊端。从整治洱海的“七大行动”到《大理市洱海生态环境保护“三线”划定方案》的颁布，从开始允诺客栈建设污水处理设备，污水处理达标且证件齐全便可复业，到环湖截污工程建成后进行复业，再到最后的腾退拆迁，经历了曲折多变的治理过程。客栈经营者紧密配合，但最终政府给予的承诺也没有兑现，满怀希望等待的结果就是亲眼看着自家客栈变成废墟。洱海环境虽然得到了改善，但是洱海客栈沉浮历程中遗留的一系列问题值得大家深思，如何实现经济和生态的协调发展？如何通过绿水青山实现金山银山？