第二节 集体所有权
一、问题的提出
集体所有权，分为农村集体所有权和城镇集体所有权，是我国社会主义公有制经济的重要组成部分。在研究集体所有权之前，先看两则案例。
案例23：银盆岭村委会与石岭塘村委会合同纠纷案[3]
最高人民法院经审查认为：一、关于银盆岭村委会与石岭塘村委会签订的《土地划拨补偿协议》的效力问题。从原审查明的事实看，该协议是政府为安置银盆岭村民进行的协调安排，双方意见一致且意思表示真实，系经多方见证签订的协议。案涉的土地并不是银盆岭村委会自有的集体土地，本案不是集体土地被征收征用产生的补偿问题，该情形与《村民委员会组织法》第二十四条规定的内容并不一致，故《土地划拨补偿协议》不违反法律的强制性规定，应认定为合法有效，当事人应严格依照合同履行。因此，银盆岭村委会提出的关于案涉协议无效的再审申请理由并不成立。二、关于银盆岭村委会应否给石岭塘村委会分配利润的问题。银盆岭村委会与石岭塘村委会签订的《土地划拨补偿协议》第二条约定：“补偿价格：双方从大局出发，同意价格为17万元/亩，按认定的土地面积计算总补偿额。”第三条约定：“如甲方改变用地性质或转让，所得利润双方各分配50%。”本案中，银盆岭村委会将包括案涉土地在内的36515.92平方米的划拨土地通过挂牌出让的方式进行商业开发，并通过与晟利隆公司签订《合作开发协议》进行房地产开发。可见，原有土地的性质已经从原来的划拨用地变成了商业用地，故石岭塘村民委员会有权按照约定获得银盆岭村委会因房地产开发所获利润的50%。银盆岭村委会向石岭塘村委会按照每亩17万元支付的基础补偿并不影响双方对该宗土地商业开发后利润分配的约定。三、关于如何确定石岭塘村委会获得的利润及计算方法的问题。原审查明，银盆岭村委会获得货币资金4260万元。根据长沙市岳麓区审计局审计报告，银盆岭村委会共计支付土地出让金和税费2700万元，银盆岭村委会主张其还支付了其他费用，但其并未提交相关证据，故原审认定其获得的利润是1560万元并无不当。综上，银盆岭村委会的再审申请不符合《民事诉讼法》第二百条规定的情形。据此裁定：驳回银盆岭村委会的再审申请。
案例24：田某与杉树组侵害集体经济组织成员权益纠纷案[4]
原告出生于渌口区，父母均为田家湾村杉树组村民，原告的户籍一直在田家湾村杉树组，且在田家湾村杉树组享有农村土地承包经营权。2019年，因南山公园项目土地征收，政府部门与被告杉树组签订征地补偿协议，政府部门向被告杉树组支付土地征收补偿款800多万元。2019年11月被告杉树组在制定征收款分配方案时，以原告是“外嫁女”为由，不承认原告集体经济组织成员身份，将原告排除在分配名单外，拒绝向原告分配集体经济收益。
法院认为：本案系侵害集体经济组织成员权益纠纷。本案的审查重点是：原告是否具有田家湾村杉树组集体经济组织成员资格；原告起诉要求被告支付土地征收款是否有事实和法律依据。认定原告田某是否具有杉树组集体经济组织成员资格，要根据原告田某的户籍情况、实际生产、生活情况以及是否以集体组织的土地作为基本生活保障等因素综合认定。本案中，原告田某自出生起户籍一直在被告杉树组，在被告杉树组一直享有土地承包经营权，以被告杉树组的土地为其基本生活保障。原告田某于2008年结婚，但其户口未外迁，且在夫家未分配土地，未在夫家享受集体经济组织成员相关待遇。因此原告田某依法具有杉树组集体经济组织成员资格。故原告田某起诉请求确认具有被告杉树组集体经济组织成员资格的理由成立，依法应予支持。经查，被告杉树组村民人均分得的征收补偿款为71458.64元，故原告田某应分得的征收补偿款为71458.64元。
在上述案例中，案例23涉及农村集体所有权问题，案例24涉及农村成员资格的认定问题。试问：何谓集体所有权？应当如何行使？集体组织成员的诉讼主体资格如何？农村土地补偿和集体收益分配的受理及诉讼主体如何认定？土地征收补偿费分配及被拆迁人安置补偿权利如何处理？
二、集体所有权的法律意义
集体所有权是集体全体成员或集体组织对集体所有的不动产和动产享有占有、使用、收益和处分集体所有的财产并排除他人干涉的权能。[5]我国《民法典》第二百六十五条规定：“集体所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏。农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”可见，集体所有权也是我国所有权中一种独立类型，是集体所有制在法律上的反映。
集体所有权与国家所有权不同，有其显著的法律特征：一是集体所有权的主体是各个集体组织。各个集体组织的财产分别属于各该集体组织。这一特征既不同于国家所有权，也不同于个人所有权。二是集体所有的财产归全体成员所有，但并非由每个集体组织的成员分别来行使所有权，而是由集体组织代表全体成员行使财产权利。当集体组织对外负有债务时，由该集体组织的财产承担责任，各成员无需用各自所有的财产承担连带责任。这与合伙相区别。三是集体所有权的客体的财产范围也是非常广泛的，除了法律规定专属于国家的以外，都可以成为集体财产所有权的客体。如《民法典》第二百六十条规定：“集体所有的不动产和动产包括：（一）法律规定属于集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂；（二）集体所有的建筑物、生产设施、农田水利设施；（三）集体所有的教育、科学、文化、卫生、体育等设施；（四）集体所有的其他不动产和动产。”四是集体组织的财产既有占有与所有分立之情形，也有占有与所有相统一之情形。而国家所有权一般是占有与所有相分立。
近年来，关于集体所有权纠纷的案件类型主要是在农村征地补偿、土地使用权流转方面违反法定程序、民主议事程序，出售出租集体财产、发包集体土地、侵吞土地补偿费，甚至借集体决议、民主议定之名损害集体成员的合法利益等涉及侵害集体经济组织成员权益的纠纷。最高人民法院审理该类案件的司法政策精神指出：人民法院审理涉及农民土地承包经营权和宅基地使用权案件时，一定要站在维护社会稳定、政治稳定的角度，充分认识“三农”问题的核心是农民问题，农民问题的核心是土地问题，要牢牢把握住土地这个核心，妥善处理好涉农民事案件。第一，要切实维护好农民土地承包经营权和宅基地使用权。“两地”是实现“耕者有其田、居者有其屋”的重要载体，是关系农村社会稳定和国家长治久安的重要基础。加大对农民土地权益的保护力度，是涉农民事审判工作中必须始终坚持的基本原则。第二，要站在稳定农村社会和保障农民生存权的高度，依法坚决制裁侵害土地承包经营权和宅基地使用权的违法行为，充分发挥好“两地”作为经济发展、社会稳定“储水器”和“解压阀”的重要作用。第三，要注意统筹协调土地承包经营权维护与流转之间的关系，促进土地承包经营权有序流转和规范流转。
三、集体所有权的权能及行使
集体所有权是所有权的一种类型，其权能主要包括占有、使用、收益和处分四项积极权能以及排除他人干涉的消极权能。其中，城镇集体组织的财产多由集体组织代表集体组织成员行使，所有权与占有权一般不发生分立；农村集体组织主要有乡、村两种集体组织形式，这种集体组织是我国最为典型、最为普遍的集体所有权主体。
在实践中，根据《民法典》物权编的有关规定，土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等集体所有权的行使，应当遵循下列原则：
1.根据《民法典》第二百六十一条的规定，农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有。下列事项应当依照法定程序经本集体成员决定：（1）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的组织或者个人承包；（2）个别土地承包经营权人之间承包地的调整；（3）土地补偿费等费用的使用、分配办法；（4）集体出资的企业的所有权变动等事项；（5）法律规定的其他事项。本条第二款分五项针对需要本集体成员经法定程序决定事项的范围作出了规定。综合来看，这些都是与集体成员切身利益息息相关，关系到本集体重大事务的事项。
第一，民主议定程序。对应当依照法定程序经本集体成员决定的事项范围问题是否有必要在《民法典》物权编中作出规定，有不同意见。许多人认为《民法典》物权编是实体法，不应当规定程序性问题。《民法典》物权编之所以对此作出规定，主要是考虑：规定应当依照法定程序经本集体成员决定的事项范围，实际上就是对农民集体所有权行使的程序进行规定，这对农民集体所有权的正确行使尤其是本集体成员合法权利的保障至关重要，当然属于《民法典》物权编的规定范围。本条第二款规定的“法定程序”，就是我们通常所指的民主议定程序。民主议定程序是实现村民自治、发展农村基层民主的制度形式。现行法律中有关民主议定程序的规定主要有《村民委员会组织法》《土地管理法》《农村土地承包法》《草原法》等。后三部法律中的民主议定程序主要针对承包土地调整、承包方案的确定以及以其他方式将本集体农村土地发包给本组织以外的单位或者个人等事项。只有《村民委员会组织法》中规定的民主议定程序是适用于所有集体重大事项的。从具体内容看，后三部法律中的民主议定程序较之《村民委员会组织法》的规定更为严格，即应达到三分之二多数，而不是简单多数（过半数）。[6]
第二，应经民主议决的主要事项。（1）土地承包方案以及将土地发包给本集体以外的单位或者个人承包。（2）个别土地承包经营权人之间承包地的调整。（3）土地补偿费等费用的使用、分配办法。征地补偿费用主要包括青苗和地上附着物的补偿、安置补助费和土地补偿费。土地补偿费是对集体土地所有权灭失的补偿，在整个征地补偿费用中占有较大比重。围绕土地补偿费的使用和分配产生的纠纷，是涉农纠纷中的难点、焦点和热点。为杜绝因使用、分配不公而损害广大农民权益的情况发生，有必要对土地补偿费使用、分配办法的确定，设置一个民主议决程序。但由该项文义可知，本条中应经民主议定程序决定使用、分配办法的费用，不仅仅是土地补偿费。必须正确、全面地理解“土地补偿费等费用”中“等费用”的内涵。除非青苗和地上附着物属于农民集体所有，否则该“等费用”中并不包括地上附着物和青苗的补偿，原因在于作为对权利人财产损失的补偿，不涉及在集体组织内进行分配的问题；安置补助费是对权利人丧失土地承包经营权的补偿，如果承包土地被征收的农户成员放弃统一安置，该笔费用应支付给他们。若其仍需集体组织统一安置，则该笔费用就应当纳入集体管理范畴。该笔费用的使用、分配办法也应当经过民主议定，否则就会把这一部分费用的管理和使用、分配权完全交与少数人，在没有民主议定程序监督制约的情况下，极有可能产生滥用权力损害集体成员利益的后果。[7]
2.根据《民法典》第二百六十二条的规定，集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂等，依照下列规定行使所有权：（1）属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会依法代表集体行使所有权；（2）分别属于村内两个以上农民集体所有的，由村内各该集体经济组织或者村民小组依法代表集体行使所有权；（3）属于乡镇农民集体所有的，由乡镇集体经济组织代表集体行使所有权。
3.根据《民法典》第二百六十三条的规定，城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。
4.根据《民法典》第二百六十五条的规定，集体所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏。农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。
5.根据《民法典》第二百六十四条的规定，农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组应当依照法律、行政法规以及章程、村规民约向本集体成员公布集体财产的状况。集体成员有权查阅、复制相关资料。集体所有权是宪法和法律规定的社会主义公有财产权形式，是《民法典》物权编予以确认和平等保护的重要所有权类型。《宪法》第八条规定，农村中的生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济，城镇中的手工业、工业、建筑业、运输业、商业、服务业等行业的各种形式的合作经济，都是社会主义劳动群众集体所有制经济。国家保护城乡集体经济组织的合法的权利和利益，鼓励、指导和帮助集体经济的发展。这是对集体所有权确认与保护的宪法依据。《城镇集体所有制企业条例》第六条规定：“集体企业依法取得法人资格，以其全部财产独立承担民事责任……”《乡村集体所有制企业条例》第五条规定：“国家保护乡村集体所有制企业的合法权益，禁止任何组织和个人侵犯其财产。”所有这些规定都表明，集体企业的财产及其合法权益受国家法律、法规的保护，不受侵犯。《民法典》第二百六十五条“集体所有的财产受法律保护，禁止任何组织或者个人侵占、哄抢、私分、破坏”这一规定，是针对所有法律主体的要求。它的法律内涵，既要求集体经济组织以外的任何单位和个人都不得侵犯集体所有的财产权利，包括国家在征收、征用集体所有的财产时也应当依法进行，不得侵犯集体所有的财产权利。同时，又要求集体经济组织成员以及集体财产实际管理者、经营者不得侵犯集体所有的财产权利及其他成员的合法权益，上述人员行使集体所有权也应当依照法律、法规、集体经济组织章程以及村规民约进行。集体经济组织或者村民委员会有关财产权行使的重大问题，应当通过集体组织章程或村规民约加以确定，集体组织章程或村规民约的内容应当反映本集体成员的共同意志，而且不得违反法律的强制性规定。[8]
同时，应当注意的是，集体经济组织的管理人员应当依照法律和集体经济组织章程的规定，由集体经济组织的成员选举产生。集体经济组织的重大经营决策依照法律、章程等有关规定由集体经济组织成员决定。禁止将集体所有的财产无偿或者以明显不合理的低价转让给他人。集体经济组织的管理人员作出的决定违反法律、章程等有关规定，侵害集体经济组织成员权益的，该集体经济组织的成员可通过诉讼等方式维护集体所有权以及成员的权益。
四、集体组织成员的诉讼主体资格的确认
对诉讼主体资格的确认，涉及对集体组织成员资格，尤其是对农村集体组织成员资格的判断。应当依据现有法律、法规和不违背法律规定和法律原则的企业章程、村规民约以及公序良俗，结合现实生活实际来判断集体组织成员的成员资格，真正落实集体成员的诉权。同时也应当看到，对代表不同领域和利益层次的当事人，尤其在城镇、乡村集体经济组织涉及的各类利益纠纷，可以充分利用现有的各种制度条件，妥善解决实践中的问题。党和政府有关政策、民事、行政的法律规范、地方性规范，甚至乡土社会的习惯都可以作为化解此类纠纷的着眼点。司法救济在构建和谐社会的使命中不是解决纠纷的唯一途径，而应当是最后的途径。[9]
确认集体组织成员诉讼主体资格的裁判标准。最高人民法院审理该类案件的司法政策精神指出，确定农村集体经济组织成员资格宜采取以下标准：出生时，父母双方或者一方是本集体经济组织成员或者因为婚姻、收养以及国防建设或者其他政策迁入等原因，在集体经济组织所在地生产、生活并依法登记了常住户口的人，应当认定其具有该集体经济组织成员资格。因死亡或者取得其他经济组织成员资格、设区的市的非农业户口、非设区的市的城镇非农业户口，且纳入国家公务员序列或者城镇企业职工社会保障体系，被注销或者迁出本集体经济组织所在地常住人口的人，应当认定其丧失该集体经济组织成员资格。因外出经商、务工等原因，脱离常住户口所在地集体经济组织生产生活的人，在丧失集体经济组织成员资格之前，应当认定其仍然具有成员资格。因学习、服义务兵或初级士官兵役等原因注销、迁出常住户口的人，在丧失集体经济组织成员资格之前，应当认定其仍然具有成员资格。除基于前述的出生等三种情况取得集体经济组织成员资格的人以外，自登记常住户口时起，未在户口所在地生产、生活或者不以承包经营该集体经济组织农村土地为基本生活保障的人，应当认定其不具有成员资格。如果婚姻关系发生在持农业户口和非农业户口人员之间的，在丧失集体经济组织成员资格之前，应当认定持农业户口一方具有农业户口所在地集体经济组织成员资格。至于农嫁农人员成员资格的确定，如果已进入本集体经济组织的农户实际生产、生活，即使常住户口尚未迁入本集体经济组织所在地，也应当认定其具有本集体经济组织成员资格。从进入本集体经济组织的农户时起，其原集体经济组织成员资格丧失。总之，合理界定农村集体经济组织成员资格对广大农民基本权利的保护至关重要，如果要认定资格丧失，应当慎之又慎。[10]
五、农村土地补偿和集体收益分配纠纷的受理及诉讼主体范围[11]
关于农村土地补偿和集体收益分配纠纷案件的受理和诉讼主体，《土地承包纠纷解释》第一条第一款规定：“下列涉及农村土地承包民事纠纷，人民法院应当依法受理：（一）承包合同纠纷；（二）承包经营权侵权纠纷；（三）土地经营权侵权纠纷；（四）承包经营权互换、转让纠纷；（五）土地经营权流转纠纷；（六）承包地征收补偿费用分配纠纷；（七）承包经营权继承纠纷；（八）土地经营权继承纠纷。”第三条规定：“承包合同纠纷，以发包方和承包方为当事人。前款所称承包方是指以家庭承包方式承包本集体经济组织农村土地的农户，以及以其他方式承包农村土地的组织或者个人。”第四条规定：“农户成员为多人的，由其代表人进行诉讼。农户代表人按照下列情形确定：（一）土地承包经营权证等证书上记载的人；（二）未依法登记取得土地承包经营权证等证书的，为在承包合同上签名的人；（三）前两项规定的人死亡、丧失民事行为能力或者因其他原因无法进行诉讼的，为农户成员推选的人。”
《土地承包纠纷解释》将土地补偿费分配纠纷纳入民事案件受理范围的考虑，主要有以下几点：（1）不动产征收行为是公法性质的行为，具有明显的强制性。围绕征收行为的合法性或者征收补偿标准产生的争议，不属于民事诉讼范畴，自不待言。但在判断土地补偿费分配纠纷是否可以纳入民事诉讼范畴的问题上，尚需考察争议主体之间是否是处于平等地位的民事主体。不能因此类纠纷可追根溯源至征收行为，就简单认定其不属于民事纠纷。（2）土地补偿费的补偿客体是经征收而消灭的集体土地所有权。根据法律规定，集体土地所有权属于农民集体。集体土地所有权经过征收而归于消灭后，必然要求土地补偿费的受益主体是丧失集体土地所有权的农民集体。只要承认集体土地所有权是一种所有形式较为特殊的私权利，就不能否定作为所有权主体的农民集体的受偿主体地位。农民集体是由集体经济组织成员所组成，可以认为土地补偿费的受益主体是该集体组织内所有的集体经济组织成员。（3）集体土地所有权经由征收消灭之后，农民集体对该土地使用收益的权利亦一并消灭。集体经济组织成员与作为集体土地经营管理者的农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组之间的“土地补偿费分配”，牵涉的无非是为数众多但各自独立的私权。由此引发的争议亦系私权益碰撞所致。当事人之间虽然具有外在的某种不平等性，究其实质仍属平等民事主体。农民集体所有的集体土地所有形式决定了这种分配纠纷必然应由私法调整。对相关争议，人民法院应当作为民事案件受理。否则当事人的合法权益再无救济途径。因为农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组的“分配”行为，无论如何也不属于可诉的行政行为。离开民事诉讼制度的保障，作为集体土地所有权权利主体的农民集体的私利益就无法实现，作为集体组织成员的农民个体的权益必然沦于无从救济的危殆境地。
关于集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起的民事诉讼，人民法院应否受理的问题，《土地承包纠纷解释》作出第一条第二款规定的理由是：（1）从民事诉讼层面说，诉权是以民事诉讼法和民事实体法为依据，并以根据民事诉讼法和民事实体法的规定可以某种方式纳入民事诉讼救济轨道的具体纠纷的存在为前提。（2）本集体经济组织成员依法平等地行使承包土地权利的保护目的，是通过切实落实《农村土地承包法》第十八条和第十九条确定的家庭承包原则和程序来实现的。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，《土地承包纠纷解释》第一条第三款规定，人民法院不予受理。土地补偿费作为集体土地所有权经由国家征收行为而归于消灭的补偿，应属农民集体所有。经法律规定的民主议定程序讨论决定用于分配的土地补偿费数额，属于村民自治范畴。将其排除于民事诉讼范围，符合技术事项例外原则。在农户代表人诉讼模式中，需要明确的问题有两个：（1）农户代表人并非诉讼当事人。其与所代表的农户是不同的民事主体，在农户是当事人的诉讼程序中，农户代表人不具有诉讼当事人的地位。（2）农户代表人与《民事诉讼法》第五十四条和第五十五条（代表人诉讼）规定的共同诉讼的诉讼代表人并非同一含义。在农户与相对方的诉讼中，农户一方只有一个当事人，即其自身。农户代表人在诉讼中则不具备当事人地位。《土地承包纠纷解释》第四条确立的农户代表人诉讼是在民事诉讼法规定和民事诉讼理论基础上，充分关注农村土地承包纠纷实际情况的产物。[12]
关于农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费、安置补助费分配发生的纠纷的处理问题和业主委员会的诉讼主体资格，2006年11月21日，时任最高人民法院副院长苏泽林在全国立案审判实务座谈会上的讲话中指出，要全面落实《最高人民法院关于人民法院为建设社会主义新农村提供司法保障的意见》，对符合受理条件的各类涉农纠纷案件，要依法及时受理。要正确把握法律界限，对经过民主议事程序确认的村民资格、收益分配方案或分配决议提起的诉讼，应当告知其向有关行政主管部门申请解决，对行政主管部门的处理决定不服的，当事人可以提起行政诉讼。对1999年1月1日新修订的《土地管理法》实施前，农村集体经济组织成员与农村集体经济组织因土地补偿费、安置补助费分配发生的纠纷，人民法院不予受理。农村集体经济组织成员因违反计划生育政策而产生的收益分配纠纷，应告知当事人向当地政府部门申请解决。[13]
六、土地征收补偿费用分配权利和被拆迁人安置补偿权利保护[14]
承包地征收补偿费用分配纠纷是一个较为突出和复杂的问题，此类纠纷主要集中在城镇边缘建设用地需求较大、征地较为频繁的地区。实践中，涉及土地补偿费分配的纠纷主要有两种形态：一是因当事人认为其具有该集体经济组织成员资格，却被排除于分配范围之外而产生的纠纷；二是因分配方案实行差别待遇而产生的纠纷。与其他涉农纠纷相比，承包地征收补偿费用分配纠纷往往涉及农民的根本利益，具有矛盾激烈、难以化解的特点。土地征收补偿费用包括三个部分：地上附着物和青苗的补偿、安置补助费以及土地补偿费。《土地承包纠纷解释》第二十条规定：“承包地被依法征收，承包方请求发包方给付已经收到的地上附着物和青苗的补偿费的，应予支持。承包方已将土地经营权以出租、入股或者其他方式流转给第三人的，除当事人另有约定外，青苗补偿费归实际投入人所有，地上附着物补偿费归附着物所有人所有。”第二十一条规定：“承包地被依法征收，放弃统一安置的家庭承包方，请求发包方给付已经收到的安置补助费的，应予支持。”第二十二条规定：“农村集体经济组织或者村民委员会、村民小组，可以依照法律规定的民主议定程序，决定在本集体经济组织内部分配已经收到的土地补偿费。征地补偿安置方案确定时已经具有本集体经济组织成员资格的人，请求支付相应份额的，应予支持。但已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。”
《土地承包纠纷解释》对于土地征收补偿费用的基本立场是：地上附着物和青苗的补偿费是对财产所有人财产损失的补偿，安置补助费是对需安置人员丧失具有生活保障功能的土地承包经营权的补偿，而土地补偿费则是对集体土地所有权消灭的补偿。其中，土地补偿费分配纠纷是涉农纠纷中的热点、焦点，更是审判实务中的难点。土地补偿费是对农民集体所有的集体土地所有权消灭的补偿；土地补偿费的受益主体不是承包地被征收的农户，更不是作为集体土地经营管理者的农村集体经济组织或者村委会、村民小组，而是该集体经济组织内部所有具有成员资格的人。否定这一点，就等于否定了由集体经济组织成员组成的集体在“农民集体所有”制度中的应有地位。对“征地补偿安置方案确定时”的理解，应当注意这既不是土地补偿费分配方案确定时或者征收土地方案批准时，也不是征收补偿费用实际支付时。有观点认为，征地补偿安置方案确定时与集体经济组织内部通过民主议定程序确定土地补偿费分配方案时客观地存在一个时间差。如以前者为基准，则会导致在该时间差内取得并具有该集体经济组织成员资格的人，无法获得相应的土地补偿费分配权。此种结果与土地补偿费受益主体应为该集体经济组织内部全体成员的理念不符。这里需要区分两个概念：受益主体与受分配主体。受益主体体现的是土地补偿费利益所及的终极性，而受分配主体范围的确定只能以某一时间点集体经济组织成员数为参照依据。否则，在集体经济组织成员数量因生死婚嫁等原因随时处于变化状态以及集体经济组织（自然共同体）具有长久延续性的情况下，将视角过分关注于某种“不确定”因素的结果，就永远无法把土地补偿费分配至集体经济组织成员手中。因为任何一个时间点的确定，都不能解决前述观点的担心。受分配主体范围的确定，不可能也无法考虑其后新增成员。至于征收补偿方案确定后新增集体经济组织成员之利益，可以通过自然人民事主体间财产的民法延续方式解决（如共同财产制以及继承等）。在这个基础上，土地补偿费的受益主体是该集体经济组织内部全体成员的价值，才得以彰显。所以，将土地补偿费受益主体与受分配主体混同的观点是不正确的。在这个前提下，界定土地补偿费受分配主体范围的时间点时，应当考虑三个方面的问题：一是确定性要强；二是公信度要高；三是消极后果要小。从这三个方面比较看，征地补偿安置方案确定时无疑是最适当的选择。[15]
从另一个角度讲，《土地承包纠纷解释》第二十二条至第二十四条规定的基本内容和考虑是：（1）地上附着物和青苗补偿费是对被征地农户财产损失的补偿，理应支付给承包方；（2）安置补助费是对被征地农户丧失土地承包经营权的补偿，只要该农户放弃统一安置，该笔费用亦应支付给他；（3）土地补偿费系对集体土地所有权丧失的补偿，其分配主体应当是征地补偿安置方案确定时所有具有本集体经济组织成员资格的人，这也是成员自益权的体现。国发〔2004〕28号《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》规定，省、自治区、直辖市人民政府应当根据土地补偿费主要用于被征地农户的原则，制定土地补偿费在集体经济组织内部的分配办法。考虑到土地补偿费分配机制的改革趋势，为使《土地承包纠纷解释》的规定能够与日后新出台的相关规范性文件衔接，《土地承包纠纷解释》第二十四条后段另作了特别规定，即已报全国人大常委会、国务院备案的地方性法规、自治条例和单行条例、地方政府规章对土地补偿费在农村集体经济组织内部的分配办法另有规定的除外。[16]
七、对案例23、案例24的简要评析
在案例23中，首先要认定银盆岭村委会与石岭塘村委会签订的《土地划拨补偿协议》的效力问题。该协议是双方当事人的真实意思表示，并不违反法律、行政法规的强制性规定，合法有效。其次要尊重《土地划拨补偿协议》中“如甲方改变用地性质或转让，所得利润双方各分配50%”的约定。涉及被划拨的土地性质改变，用于商业开发，该增值部分显然属于集体所有性质，依据双方约定，石岭塘村委会应当分得利润的一半。
在案例24中，涉及“外嫁女”利益的保护问题。认定原告田某是否具有杉树组集体经济组织成员资格，要根据原告田某的户籍情况、实际生产、生活情况以及是否以集体组织的土地作为基本生活保障等因素综合认定。田某外嫁他村，户口并没有迁出，土地也没有减少，在“婆家”并没有享有集体成员权益。因此，“娘家”所在的村组应当给予集体成员资格待遇，享有土地补偿费分配权益。