第二节 公务员法的概念与属性

一、公务员法的概念

公务员法有广义和狭义之分。广义的公务员法是指机关制定或认可的，调整公务员与机关之间的职务职级关系及与职务职级相关的关系的所有法规范的总称。例如《公务员法》《法官法》《检察官法》《人民警察法》《公务员录用规定》《公务员奖励规定》等。狭义的公务员法仅指具有专门、完整法律形式的公务员法典，也即《公务员法》。本书所讲的公务员法是广义的公务员法，对于这一概念可以作以下理解：

1.公务员法的调整对象是公务员与国家之间的公职关系。国家公职关系是指通过选任、委任、聘任等任用方式，使公务员基于其所担任的国家职务、职级而与国家之间发生的公法上的权利义务关系。但国家是一个拟制的作为归责模式的法人，是个抽象的实体，只有通过其所属的国家机关才能有效运作，同样也只能通过这些国家机关才能履行诸如提供社会救济或是抵御危险的特定义务。[12]因此，实践中具体代表国家而与公务员建立职务职级关系的是机关，从而公职关系就表现为公务员与其所在机关之间的关系。

2.公务员法是有关公务员监督与管理的法律规范之总称。公务员法除了命名为《公务员法》的这一调整公务员与机关关系的基本法律外，还包括其他的调整公务员关系的法律、法规和规章。这些法律、法规和规章数量较多，种类繁杂，主要有《公职人员政务处分法》《监察法》《行政机关公务员处分条例》《公务员范围规定》《公务员职务与职级并行规定》《公务员奖励规定》等。此外，近年来中国共产党的中央组织和部委制定了许多党内法规，例如《中国共产党重大事项请示报告条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等，这些都是监督和管理公务员的党内法规，也属于广义的公务员法的应有之义。因此，从宏观的角度来看，我国的公务员法既包括国家法，也包括党内法规，都是规范公务员管理与监督的法规范。

3.公务员法集实体法与程序法于一体。与民法、刑法等实体法相比，公务员法有着与这两种法律截然不同的特点。公务员法是实体法和程序法的结合体。而形成这种状况主要是由于公务员法的一项重要立法目的是对公务员的监督和管理。公务员是手握公权力的人员，容易滥用权力，侵犯公民权利，因此必须利用公务员法来予以规范和制约。但是仅利用公务员实体法对公权力进行监督与制约往往难以达到预期目的，还必须借助程序法进行权力的监督与制约。唯有实体法和程序法比翼齐飞、双管齐下，才能真正达到对公务员的监督与制约。另外，公务员法中的许多管理制度，例如考核、回避等，都必须依靠程序工具才能做到规范行使和具体落实。因此，公务员法中既有实体性的法律规定，例如考录条件、奖励等级等，也有录用、回避等程序性的法律规定，是实体法与程序法的结合体。

二、公务员法的属性

1.政治法

法与政治是人类社会上层建筑中的不同现象。尽管两者存在明显的区别，但“法律与政治不可分离，法律必然直接受制于政治”[13]。“法律调整的许多问题和许多内容，都具有政治的性质，直接受制于政治。”“即使是远离政治的法律问题，它们也不可避免地与政治有着千丝万缕的联系，并间接地受制于政治的状况。”因此，从法学理论来说，任何法律都具有政治属性，不可能存在没有政治属性的法律。法律就是政治的“外衣”，政治就是法律的“内核”，两者互为表里，相互依存。只是在实践中，有的法律政治性较强一些，如《宪法》《选举法》等；有的法律政治性较弱一些，甚至很难明显地表现出来，或让人不容易察觉到，如《交通安全法》《传染病防治法》等。

公务员制度是一个国家政治制度的重要组成部分，是推动和落实国家施政方针的重要力量。例如，法国的公务员制度被喻为“法国生活中，如果不是唯一的推动力量也是主要的推动力量之一”[14]。在我国，公务员队伍是中央和地方各级党政领导班子的重要来源，公务员制度建设事关整个干部队伍建设的成效，事关党的执政能力、执政基础、执政地位。因此，党的十八大以来，我们党和国家对公务员加强了意识形态教育，明确了公务员的政治属性和定位，在录用、考核、培训等管理中突出政治标准，以政治建设为统领建设公务员制度。这种对公务员在政治上的定位和政治要求被《公务员法》以法律的方式来加以固定、贯彻，从而也让公务员法与其他法律相比具有很强的政治属性和政治色彩。《公务员法》的政治属性主要表现在以下几个方面：

（1）突出习近平新时代中国特色社会主义思想指导地位和坚持党的领导。《公务员法》把习近平新时代中国特色社会主义思想作为公务员法必须长期坚持的指导思想，旗帜鲜明地把坚持和加强党的领导、坚持中国特色社会主义制度等一系列政治要求体现到法律条文中。例如，《公务员法》第4条规定：“公务员制度坚持中国共产党领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻新时代中国共产党的组织路线，坚持党管干部原则。”

（2）明确公务员的政治属性和定位。《公务员法》第2条规定，公务员是干部队伍的重要组成部分，是社会主义事业的中坚力量，是人民的公仆。通过规定公务员的政治属性和定位，要求公务员全面贯彻执行党的理论和路线方针政策，认真贯彻落实党中央的各项决策部署，提高政治站位，肩负推动我国社会主义事业不断前进的历史重任，“做人民公仆，忠诚于人民，以人民忧乐为忧乐，以人民甘苦为甘苦，全心全意为人民服务”。

（3）公务员管理全过程突出政治标准。公务员法把落实新时期好干部标准贯穿于公务员的条件、义务、考核、监督、惩戒、培训等管理全过程和主要环节，突出政治标准求才、用才、育才和留才，进一步彰显中国政治特色。

总之，我国公务员法旗帜鲜明地体现了政治性，进一步彰显了公务员法的中国政治特色和政治制度自信。

2.管理法

尽管公务员是公共事务的承担者和推进者，但公务员并非天使。如果公务员是天使，那就不需要管理了。公务员管理，“就是运用科学的原理、原则、制度和方法，对公务员工作所进行的计划、组织、指挥、协调、监督、控制等一系列管理活动”。[15]公务员的管理是现代政府人事管理的重点和核心，管理的目的是要整个公务员队伍运转良好、有条不紊、科学合理，“提高政府的工作效率和工作效果，从而使政府更好地为全体民众服务”。[16]然而，现代法治国家强调，对公务员的管理必须遵守行政法治原则。行政法治强调对公务员的管理要用法治手段进行引领和规范，公务员法就是公务员管理的经验和规则的制度化和法治化。我国《公务员法》的首要立法目的就是规范国家对公务员的管理，把国家对公务员的多年管理经验和方法确定下来。从我国《公务员法》的条文规定来看，《公务员法》中的绝大多数规范都是管理性规范，都是国家对公务员的管理与监督方面的具体规定。这种规定不仅贯穿于公务员的录用、履职、退出等全过程，也贯穿于公务员的日常生活和离职从业限制等方面。这使得我国《公务员法》就是一部管理公务员的基本法，也即公务员管理法。因此，从法律规范的内容和本质上看，公务员法表现出明显的管理法属性。

3.内部法

行政法一般可以分为外部行政法与内部行政法。外部行政法（external administrative law）处理的是行政机关与公民的关系或者官员与公民的关系，体现的是“政府对公民的要求”或者“公民对政府的要求”；内部行政法 （internal administrative law）则关涉官员的相互关系或者行政机关之间的关系。[17]尽管内部行政法的范围尚未达成一致[18]，但内部行政法的本质“是要在行政权内部规范公务员的行为”[19]，其目的“在于为使行政公正地、高效地、合理地被执行而组织行政内部的机构，制定其运营所必要的内部手续，并整备手段”。[20]公务员法是公务员的行为规范，其主要规范的是机关内部的公务员与所在机关之间的关系，这种关系对公民、法人或其他组织一般不具有直接的外部效力，仅具有内部效力。因此，公务员法不是行政的外部法，而是行政的内部法[21]，主要通过对公务员活动的规范与外部行政法一道完成行政法的“控权”和“服务”功能[22]。