第三节 公务员法的法源与体系

一、公务员法的法源

关于何谓“法源”？仁者见仁，智者见智。其主要观点有：法的存在形式说、法源动力说、法原因说、法制定机关说、法前规范说、法事实说等。[23]这些学说从不同的角度对“法源”作了具有一定理性的解说，均有一定的道理，对我们认识和理解“法源”具有重要的启迪意义。但从我国学者的相关研究来看，基本上采用“法的存在形式说”理论。[24]例如我国台湾学者陈清秀认为：“法源亦即一个法规范所有产生的形式或法规范所表现的形式，乃是认识法的来源，从此来源可以直接认知现行法或实定法。”[25]再如我国著名行政法学者姜明安先生认为：“法源就是各法律部门法的表现形式，亦即各法律部门法律规范的来源、出处。”[26]本书采用“法的存在形式说”，即将公务员法的法源界定为公务员法的表现形式或载体，也即公务员法律规范的表现形式或载体。之所以这么做，是因为法源的其他学说基本上都是探求法的本质的深层次问题，这些问题是法理学需要解决的，作为行政法组成部分的公务员法，其法源探求之目的在于认识、观察和研究以各种法文件形式表现的公务员法律规范，促进公务员法制之进步，故从形式上即可满足研究之目标。由于我国是成文法国家，公务员法的法源只能是成文法的表现形式。据此，我国当前的公务员法法源主要有以下几种：

（一）宪法

我国已故的著名行政法学家吴庚先生认为：“‘宪法’为一切法律之法源，与行政法更属密不可分，行政机关之组织与职权、行政作用之基本原理，且为‘宪法’所明定，其法源地位尤为明确。”[27]公务员法作为行政法的重要组成部分，“宪法”理所当然地也应该作为公务员法的法源。在有成文宪法的国家，一般都在成文宪法中为公务员法的制定确立基本依据。我国也不例外。我国《宪法》第27条明确规定：“一切国家机关实行精简的原则，实行工作责任制，实行工作人员的培训和考核制度，不断提高工作质量和工作效率，反对官僚主义。”“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”“国家工作人员就职时应当依照法律规定公开进行宪法宣誓。”《宪法》第二章关于“公民的基本权利和义务”也同样适用于国家公务员。这些规定不仅是我国公务员法立法的基本依据，同时也是我国公务员法律制度的重要组成部分。

（二）法律

法律是国家最高立法机关制定的规范性文件，在我国则是指全国人民代表大会制定的基本法律和全国人民代表大会常务委员会制定的一般性法律。2005年颁布的《公务员法》是我国目前最重要的公务员基本法律。除此之外，作为公务员法渊源的还包括涉及公务员规范性质的法律，如《国务院组织法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等，其中涉及公务员管理的法律规范，也同样属于公务员法的范畴。

（三）党内法规

党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。[28]2014年中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确将“形成完善的党内法规体系”确立为建设中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。为了发展和完善党内法规体系，促进党的治理能力和治理体系现代化，近年来中国共产党的中央组织和部委制定了许多党内法规，例如《中国共产党重大事项请示报告条例》《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党纪律处分条例》等。虽说这些“党内法规的对象效力主要限于中国共产党的党组织和党员”[29]，但由于我国公务员中80%以上是党员，领导干部中95%以上是共产党员，因而在实质上党内法规的射程已经基本覆盖了所有的机关和机关所在的公务员，已经发挥了对“党员公务员”的规范效力。而且，我国目前部分规范公务员管理方面的规定，例如《公务员范围规定》《公务员登记办法》等都是中国共产党的中央组织部门制定的法规，这些法规完全适用于所有的公务员。这些党内法规中凡是规范公务员相关事项的规定，也属于公务员法的法源。当然，把党内法规作为我国公务员法的法源，是由中国共产党的领导地位和党管干部的原则决定的，也是我国与西方国家在公务员法法源方面最大的不同。

（四）行政法规

行政法规是国务院制定的规范性文件，其效力仅次于宪法和法律，也是我国最重要的一种法律表现形式。行政法规中涉及公务员及其管理的，也属于公务员法的渊源范畴。在《公务员法》制定前，1993年国务院发布的《国家公务员暂行条例》就曾在我国公务员管理方面起着基本法的作用。《公务员法》颁布以后，为进一步落实《公务员法》的规定，国务院继续制定了一系列配套行政法规，如2007年的《行政机关公务员处分条例》等，都是我国公务员管理的重要法律依据。

（五）地方性法规

地方性法规是指地方立法机关制定的、在该区域内生效的规范性文件。依照《立法法》的规定，在我国，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会、设区的市（包括不设区的东莞市、中山市和嘉峪关市）的人民代表大会及其常委会有权制定地方性法规。近年来，许多地方制定了有关公务员管理方面的地方性法规，例如《青海省公务员转任办法》（2020年修订）和《合肥市市直机关公务员转任办法》。需要注意的是，按照《立法法》的规定，设区的市人民代表大会无权进行公务员管理方面的立法，只能由上一级地方立法机关决定。合肥市制定的《合肥市市直机关公务员转任办法》，是经过了安徽省人民代表大会的批准。

（六）自治条例和单行条例

我国在少数民族聚居区实行民族区域自治制度，民族自治地方的人民代表大会有权依据当地民族的政治、经济、文化特点制定自治条例和单行条例。自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规作岀变通性规定，但是不得违背法律和行政法规的原则。而且，自治条例和单行条例不得对宪法和民族区域自治法以及其他法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定进行变通执行。由于民族区域自治制度的特殊性，自治条例和单行条例可以在同宪法、法律、行政法规保持一致的基础上，进行相应的变通。如《延边朝鲜族自治州自治条例》（1985年4月24日延边朝鲜族自治州第八届人民代表大会第三次会议通过，1985年7月31日吉林省第六届人民代表大会常务委员会第十四次会议批准；根据2003年1月6日吉林省第九届人民代表大会常务委员会第三十五次会议关于批准《延边朝鲜族自治州人民代表大会关于修改〈延边朝鲜族自治州自治条例〉的决定》的决定修正）第69条第2款规定：“自治州的国家工作人员能够熟练使用朝、汉两种语言文字的应该予以表扬和奖励。”

（七）行政规章

行政规章包括部门规章和地方政府规章。为执行落实《公务员法》的规定，人事部制定了大量涉及公务员管理的规章，这是我国公务员法律渊源的重要组成部分，如《公务员调任规定》《公务员职务任免与职务升降规定（试行）》《公务员录用考试违纪违规行为处理办法（试行）》《新录用公务员试用期管理办法（试行）》，等等，对我国公务员管理中的录用、考核、奖惩等一系列问题都作出了明确规定。

（八）法律解释

在我国，法律解释有立法解释、行政解释、司法解释三种。其中对有关公务员法的解释，都构成公务员法的渊源。如根据《公务员考核规定》第36条，本规定由中共中央组织部负责解释。据此，中共中央组织部对考核规定进行的解释，也属于我国《公务员法》的渊源。

（九）国际条约和行政协定

国际条约和行政协定是我国同外国缔结的双边和多边及协定性质的法律文件。国际条约和行政协定属于国际法而非国内法的范畴，但是经过国家法定程序批准生效的国际条约和行政协定具有同国内法同等的法律约束力，国家应当履行国际条约、行政协定中规定的义务，所以它们也是国内法的一个重要渊源。就公务员管理而言，目前国际社会没有专门针对公务员管理的国际条约，我国也未就公务员管理与他国签订专门的国际协议，国际条约和行政协定中有关公务员管理方面的规范散见于相关国际条约和行政协定中，如2003年生效的《联合国打击跨国有组织犯罪公约》和2005年生效的《联合国反腐败公约》是目前在联合国框架下打击跨国腐败最为重要的国际公约，由于我国已经批准加入了这两个国际公约，因而这两个公约也是我国规范和管理公务员行为的重要依据，属于我国《公务员法》的渊源，也是调整机关与公务员管理的重要法律依据。如《联合国反腐败公约》第7条第1项规定：“各缔约国均应当根据本国法律制度的基本原则，酌情努力采用、维持和加强公务员和适当情况下其他非选举产生公职人员的招聘、雇用、留用、晋升和退休制度，这种制度：（一）以效率原则、透明度原则和特长、公正和才能等客观标准原则为基础；（二）对于担任特别容易发生腐败的公共职位的人员，设有适当的甄选和培训程序以及酌情对这类人员实行轮岗的适当程序；（三）促进充分的报酬和公平的薪资标准，同时考虑到缔约国的经济发展水平；（四）促进对人员的教育和培训方案，以使其能够达到正确、诚实和妥善履行公务的要求，并为其提供适当的专门培训，以提高其对履行其职能过程中所隐含的腐败风险的认识。这种方案可以参照适当领域的行为守则或者准则。”

二、公务员法的体系

（一）公务员法体系的概念及其构成

公务员法体系是指若干个有关公务员管理的法律、法规和规章等组成的一个有机联系、和谐统一的整体。世界各国的公务员法体系大致有统一式和分散式两种。统一式体系即由统一的公务员总法与相互配套的各种补充法规构成的统一整体。美国、法国、日本等多数国家采用这种体系。分散式体系即由若干个单行法律、法规组成的整体。英国采用分散式体系。

统一式的公务员法体系，通常由两部分构成：

1.公务员基本法

一般国家都有公务员基本法，如日本的《国家公务员法》和《地方公务员法》；法国的《公务员总法》；瑞士的《联邦公务员章程法》。我国2005年4月通过的《公务员法》起基本法的作用。公务员基本法是对公务员管理作出的一般性规定，它所规定的是有关公务员管理的基本原则和基本制度，是制定其他公务员管理法规的依据。

2.与基本法相配套的各种补充性法规

为了使公务员基本法所规定的基本原则和基本制度得以贯彻实施，还需要制定与总法相配套的补充性法规。如日本在制定了《国家公务员法》和《地方公务员法》的基础上又制定了《外省公务员法》《关于一般公务员工资待遇的法律》等，以此作为基本法的补充。美国在制定《文官法》的基础上，又制定了许多单行法规，如《美国退休法》《职位分类法》《考绩法》《政府雇员培训法》《联邦工资改革法》，等等。上述单行法律、法规对公务员基本法的贯彻实施起着十分重要的作用，是公务员法体系的重要组成部分。

（二）我国公务员法的体系

我国公务员法的体系属于统一式。全国人大常委会通过的《公务员法》起着基本法的作用，适用于公务员管理的方方面面。在《公务员法》施行后，党和国家制定了一系列的配套法律法规和规定，如《公职人员政务处分法》《公务员录用规定》《公务员考核规定》《公务员调任规定》《公务员回避规定》《公务员辞去公职规定》《公务员培训规定》《公务员奖励规定》等。这些法律与规定同《公务员法》一道构成我国公务员法的基本体系。