第四节 公务员制度的产生与历史发展

一、西方国家公务员制度的产生与发展

现代意义上的国家公务员制度，最初形成于西方资本主义国家，是人事行政制度走向现代化的重要标志。

（一）英国公务员制度的产生与发展

英国是世界上最早产生公务员制度的国家。1688年光荣革命后，英国建立了君主立宪体制，但由于资产阶级革命的不彻底性，封建的“恩赐官职制”在很大程度上被保留了下来，两党制形成后，“恩赐官职制”中又补充进“政党分赃制”的内容，这种人事管理体制，不仅使一些庸碌无能的人进入了公务员队伍，而且容易造成政府和官吏的腐败，导致政府行政效率低下，因而引起政治家和社会公众的普遍不满。

从19世纪开始，英国对旧官吏制度逐步进行了局部改革。1805年，财政部首先设置政务次官和常务次官，其他政府部门相继仿效，由此形成了政务官和事务官分离的官吏结构。1833年以后，有些政府部门开始试行考试用人的任用方式。1848年，英国财政部成立了以屈威廉为主任的备忘录起草委员会，内容之一就是为了节省经费、确保高效率，对财政部的机构状况、功能配置及其运行机制进行调查。后来，调查的范围广泛涉及公务执行中的所有问题。1853年调查终结，委员会提出了著名的《诺斯科特——屈威廉报告》，报告确立了现代公务员制度的若干基本原则，其许多内容经由1870年的枢密院令付诸实施，在该报告的引导下，英国建立了一个集中的公务员体系。

此后，英国的公务员制度逐步成型和完备。1870年，英国政府颁发第二个关于公务员制度的枢密院令，对考试录用等作了补充规定。1884年11月，格莱德斯通政府明确规定，参加政治性选举的公务员在宣布参选之前必须辞去公务员职务，这使得政治中立原则得以进一步确立，并成为英国公务员制度所奉行的基本价值准则。1889年国家制定了《老年退休法》。1919年成立全国公务员“惠特利委员会”，它成为公务员与政府之间进行对话、维护公务员的合法权益以及解决双方矛盾的重要机构。

1968年，英国对经历了100多年发展的公务员制度进行了一次历史性重大改革，富尔顿委员会（Fulton Committee）提交了著名的《富尔顿报告》。这一报告列举了公务员制度存在的缺陷并提岀了一系列改革建议。该报告指出，政府部门的官僚主义十分严重，机构重叠，互相扯皮；只受过通才教育的行政官员博而不专；繁复的分类等级影响了人尽其才等。该报告建议，精简文官层次，打破行政官员系统的封闭性，建立开放性的统一的分类制度，成立文官事务部，代替财政部行使文官管理权限；鼓励文官之间、文官同其他行业之间的交流；重视专家和专业技术人员的作用；改革现行的考任制；成立文官学院。这一改革报告得到工党政府的赞同，并在一定程度上付诸实施。20世纪80年代，英国内阁首相撒切尔夫人再次对公务员制度进行了大规模改革，其改革内容主要包括三方面：一是裁减冗员，将公务员从73万人减至59万人；二是扩大政府各部的人事自主权，各部负责事务人员的任用；三是调整公务员的工资，使之尽量与民间企业人员收入保持基本平衡。90年代，英国政府陆续推出“公民宪章”“市场检验”“新行政机关”政策。“公民宪章”和“市场检验”运动要求政府部门与市民谈判，形成一个协议，详细规定部门提供各项服务应达到的指标，如果在实践中没有做到，市民便可以起诉该部门。同时要求政府各部门将原来政府提供的各项公共服务推向市场，通过引入市场竞争机制来提高政府的服务质量。[30]《新行政机关白皮书》则赋予高级公务员在管理和决策方面实质性的责任和权力，并通过高薪、公开录用和签订合同的方式来任用公务员，进而从根本上改革了旧公务员制度。[31]英国公务员制度的改革和完善从未停止过，2012年6月，英国政府又推出一轮旨在打造一支更加全能、高效的公务员队伍的《公务员改革计划》。改革内容包括：一是重新规划公务员机构规模和形态。通过继续改变公共服务提供方式、继续推动建设电子化政府、推动政府部门间“共享服务”工程的建设、推动政府服务外包共享服务的建设等方式，保证政府提供高质量、灵活的公共服务。二是提升政策的制定能力。改革明确进一步推动提升公务员政策制定的创新性和有效性，加强政策制定过程中政策建议的科学性与务实性，提升公务员分析数据、运用政策工具以及了解政策执行环境的能力。三是提升政策执行能力，构建责任机制。四是提升公务员队伍的整体能力与素质，打造高效、专业和有归属感的现代化公务员队伍。[32]

（二）法国公务员制度的建立和发展

法国的公务员制度以第二次世界大战为界分前后两个阶段。早在16世纪，法国就形成了庞大的官吏队伍。当时的官吏制度有很浓厚的封建性：官吏是国王的臣仆，其报酬由国王支付，地方官吏由中央直接或者由地方代表中央任命，官吏终身任职，甚至可以世袭，官职可以买卖等。至大革命前夕，这支官吏队伍达50万人。法国大革命后，拿破仑改革旧官吏制度，初步确立了一些公务员制度，如这一时期曾制定了一些有关管理政府官员的单项法规，建立了培训官员的若干专科学校等，但尚未形成一种较为完整的制度。拿破仑以后的历届政府也陆续颁布了一些有关公务员统一管理的法律，主要有：1853年和1859年的《退休法》、1905年的《关于纪律问题的规定》、1913年的《转调法》等。但是从整体上看，这一阶段法国公务员制度显然发展缓慢。

第二次世界大战期间，维希政府起草过统一的公务员章程，但战后戴高乐政府对这一章程不予承认。第二次世界大战后，法国在改革传统人事行政制度的同时，以英美两国的公务员制度为样板，建立起了自己的公务员制度。1945年，法国在政府中设立了人事机构“公职管理总局”，同年建立了专门培训高级公务员的国家行政学院。1946年10月，法国颁布了第一部《公务员总章程》，作为管理全国公务员的法律，由此，法国的现代公务员制度逐步形成。1959年2月，法国制定了新的《公务员总章程》来取代旧的总章程。1983年和1984年，法国又制定了新的公务员法取代1959年的总章程。现行的法国公务员总章程共分为三编，由三个法律组成——《公务员权利义务法》《国家公务员章程》《地方公务员章程》，这标志着法国现代公务员制度的最终确立。

20世纪90年代，法国开始推动旨在适应市场机制、增进行政效绩、提升服务品质、激发公务员潜能的现代化改革。先后颁布了《关于市、镇、省和大区权力和自由的法案》《共和国地方行政指导法》，实现了中央与地方行政管理体制的分权式非集中化改革，同时引入了私人部门的管理理念，将公务员看作“人才资源”，实施动态管理，将公务员的使用和开发合理地结合在一起，并在公务员的录用中引入竞争机制。分权与非集中化管理实现了政府部门上下级关系由直接隶属向合同关系的转变，在管理体制上明确了公务员的职权和责任，有利于发挥公务员的能力和创造性。公务员管理方式和晋升激励机制的改进，大大提高了公务员管理的灵活性和效率，极大地激活了公务员的活力与责任心。[33]自2019年1月起，马克龙政府着手推动涵盖失业保险、退休、公务员管理三方面的政府改革。

（三）德国公务员制度的产生和发展

德国公务员制度起源于19世纪晚期，比英法等国稍晚一些。德国的公务员制度最初叫官员制度，由皇帝任命行政长官进行管理。这些行政长官从国家领取俸禄，为国家效忠。由于德国长期处于封建割据状态，因而在很长一段时间内保持了这种“恩赐官职”方式。直到18世纪初期，德国才开始采取考试录用的方式选拔官员。

第二次世界大战后，德国分为德意志联邦共和国和德意志民主共和国，德意志联邦共和国沿用并发展了原有的公务员制度，其公务员制度是在遵守《魏玛宪法》的“唯才是用、考试录用”的原则基础上建立的，但是长期没有建立统一集中的公务员管理机构，直到1953年联邦德国根据《基本法》的规定，颁布了《联邦公务员法》《联邦公务员供养福利法》等公务员制度的法律法规后，才成立联邦公务员委员会，进行统一管理。

1990年10月3日，两德在分裂了45年之后实现了统一。德意志民主共和国加入德意志联邦共和国，承认联邦宪法——《基本法》，根据两德统一条约的规定，在公共行政管理领域原民主德国部分将实行联邦德国的公务员制度，各行各业人员经过培训逐步过渡为官员、雇员和工人。但因过去两德教育体制的差异和资历、水平的不同，原民主德国人员在五年内不能被录用为官员，其工资收入也只能按一定比例发放。

德国是联邦制国家，除了有联邦的《公务员法》外，各个州也有《公务员法》，但其内容无根本差别。联邦和各州的议会是专门的立法机构，其制定和颁布了一系列配套的、完整的公务员法律法规。除《公务员法》外，公务员的工资、福利、待遇的法律也是全国统一制定的，称为《官员工资法》；此外，还有《纪律处分法》《官员纪律条例》《官员供养福利法》《公职人员代表法》《官员资历条例》等，基本做到了有法可依，有法必依。[34]

近些年，德国公务员制度受到德国基本法联邦制之改革、欧盟化和全球化以及巨额财政赤字之影响，其在联邦和邦层面产生了重大改革。[35]其改革的目标，在于减少国库之沉重负担，强化工作绩效，对抗公务员之贪腐行为，以及促进工作的弹性化。德国公务员制度改革的主要内容体现在1997年的《公务员法改革条例》（Das Gesetz zur Reform des öffentlichen Dienstrechts）、2008年的《公务员法律地位法》（Gesetz zur Regelung des Statusrechts der Beamtinnen und Beamten in den Ländern），以及2009年4月1日生效的《公务员法新条例》（Dienstrechtsneuordnungsgesetz）中。

《公务员法改革条例》通过修改俸给制度，使用金钱、奖金、提升俸级等措施强化公务员绩效；通过部分工时、长期停职留薪等措施促进工作弹性化；采用试用公务员和时间性公务员确保选出最优秀公务员；通过延长退休年龄、提前退休专业等措施减轻国库对公务员退抚照顾的沉重负担；为了有效对抗公务员之贪腐行为，公务员法改革条例，除修改旧联邦公务员惩戒法（BDO）第28条及第126条之规定外，并于1997年8月12日公布“反贪腐条例”（Antikorruptionsgesetz），借以有效防止公务员与私企业间的不法利益输送。

《公务员法律地位法》的主要目的乃是联邦行使其基本法上的竞合立法权，以取代旧有的“公务员法基准法”，借以统一各邦公务员（含邦法官在内）及乡镇市及其他公法上社团、财团、营造物服务之地方公务员的权利义务，但不包含地方之民意代表、教会人员及受委托行使公权力之广义公务员。该法主要是对公务员权利与义务的规定，公务员法律地位法的主要内容，原则上大部分沿袭公务员法基准法之规定，未做大幅度的变动，但是因为基本法的修改，所以原本属于公务员权利义务的内容：公务员之任用与升迁、公务员俸给及公务员退抚照顾，已经授权各邦作具体规定。

《公务员法新条例》是德国公务员法的最新改革内容，其主要是对联邦公务员法、联邦俸给法、联邦退抚照顾法，以及联邦警察公务员法（Bundespolizeibeamtengesetz）、外交人员法（Gesetz über den Auswärtigen Dienst）（《公务员法新条例》第8条规定）等法律的修改。对联邦公务员法修改的主要内容是：为强化绩效，试用期延长至3年，在实习一半时，进行适任判断，优秀者，可晋升官职一等；缩减职系数量；扩大部分工时职位，使公务员兼顾家庭与公务；延长退休年龄，分阶段提升至67岁。公务员法新条例的一大重点就是建立新的基本俸级表，恢复依年资计算俸给之制度，但得因个别公务员之工作经验及绩效表现而提高其俸级。在公务员法新条例中，对于联邦公务员退抚照顾法的规定，作部分程度的再修正，修改内容主要是将公务员的退抚照顾与法定之国民年金保险照顾的程度，尽量一致化（Gleichklang），诸如：提高强迫退休年龄，缩短大学就读期间可以采计之退休年资（《公务员退抚照护法》第12条第1项规定），由公务员转往私部门服务者，其在公务员期间之退抚照护年资与待遇，可携带衔接私部门之国民年金保险，即所谓“可携带式的退抚年资”。

此外，由于2006年8月《德国基本法》第74条的修订，使得各邦政府对其所属公务员之“任用升迁”“俸给”及“退抚照顾”，享有立法权，所以各邦政府即在最近几年内，积极行使其宪法所赋予的偏离（联邦立法）权限（Abweichungskompetenz），而呈现多元化的竞逐优秀人力的竞争性联邦制，这也是邦层面公务员制度发展的新景象。

（四）日本公务员制度的产生和发展

日本在明治维新后建立了以天皇为权力中心的中央集权的官僚政治体制。与官僚政治体制相适应的官吏制度是一种官僚型人事管理制度。这种人事管理制度，既带有浓厚的封建色彩，又包含一些公务员制度的因素。封建色彩表现为：天皇独揽人事大权，天皇有权制定政府各部门的官制，有权直接任命文武官员，并决定他们的俸禄；官吏的身份依附于天皇，“官吏为天皇之私臣”，所有官吏有对天皇无限忠诚和绝对服从的义务。公务员制度的因素在于：任用政府官员须经过考试，录用考试区分为适用于“奏任官”的高等考试和适用于“判任官”的普通考试两种；政府官员区分为政务官和事务官两类，政务官由首相提名，他们随政府内阁共进退。官僚型人事行政管理制度一直延续到第二次世界大战结束。其间，日本虽然在1898年至1902年出现过带有政党分赃性质的政党内阁，但并未对官吏制度产生大的影响。

第二次世界大战结束后，日本实行政治体制的民主化改革，仿效欧美国家建立起了现代公务员制度。1946年10月，应日本政府的邀请，以胡佛为团长的美国人事行政顾问团来到日本，指导日本的官吏制度改革。美国人事行政顾问团在对日本官吏制度的现状做了实地调查研究之后认为，日本的官吏制度不民主、不科学、不合理，建议全面实行公务员制度。1947年6月，美国人事行政顾问团向日本内阁提交了国家公务员法草案，该草案以民主和效率为基本目标，规定了公务员制度的若干原则，设计了日本公务员制度的基本框架。1947年10月，日本政府颁布了以美国人事行政顾问团的草案为基础而制定的《国家公务员法》，1950年又颁布了《地方公务员法》《公务员职阶法》《一般职公务员报酬法》等单项公务员法规。1947年颁布的日本新宪法也明确规定在全国实行公务员制度。至此，日本自明治维新以来的官僚型人事行政制度转变为现代公务员制度。随着日本民众对行政的需求日趋复杂和多样化，日本通过修订和颁布法律的方式，积极推动公务员作风和培养方式的改革，以为国民提供更优质高效的行政服务。一是2007年7月6日公布修订的《公务员法》，随后又出台了《关于公务员制度改革的“工程表”》，持续推动公务员基本法律制度的健全和完善。二是2008年6月公布实施《国家公务员制度改革基本法》，明确了改革的基本原则和路径。[36]2013年11月，日本内阁向国会提交《国家公务员制度改革关联法》，并于2014年4月在参议院通过；按照该法，包括事务次官、部长等在内的中央官员与干部的人事工作由内阁统管；新设内阁人事局。2016年3月，内阁人事局公布《平成28年度人事管理运营方针》，从基于能力和成果的全面人事管理、确保和培养多样化的人力资源、女性员工的积极参与和促进工作与生活的平衡、健康促进等、对老龄化的回应、纲纪的净化与伦理的提高、促进适当的退休管理、加强劳务管理、推动改善兼职员工待遇和其他人事管理措施等十个方面推进整个政府适当的人事管理，使国家工作人员能够最大限度地发挥行政职能和政策效果。

二、我国公务员制度的产生与发展

我国有着悠久的官吏管理制度，其盛行了1300多年的科举制对人类政治文明作出了很大的贡献。虽然科举制的后期由于注重八股文，不能回应复杂的日益变化的社会需求而最终被废弃，但其历史地位和对人类文明的贡献不能磨灭。科举制也是现代公务员制度的雏形，西方公务员制度的诞生是在充分吸收中国科举制的基础上改革完成的。

1949年以后的干部人事管理制度，是在长期的革命实践过程中逐步形成和发展起来的。改革开放以后，我国的经济、社会、政治、文化等各个领域都发生了深刻的变化，传统干部人事制度的弊端[37]日益显现出来，在这一背景下，公务员制度的建设被提上了改革日程。从发展来看，我国公务员制度建设开始于改革开放初期，经历了一个从无到有、从不完善到初步完善的历程，其过程大致可分为三个阶段[38]：

（一）公务员制度的启动阶段（1978—1987年）

党的十一届三中全会后，随着我国经济、政治体制改革的深入发展，人事干部制度的改革开始受到党和国家的高度重视。1980年8月18日，邓小平同志作了《论党和国家领导制度的改革》的重要讲话，拉开了干部人事制度改革的序幕。1982年，国务院进行了第一次机构改革，这次改革历时三年，通过精简各级领导班子和废除领导职务终身制，加快了干部队伍的年轻化，实际上是一次深刻的管理体制和干部人事制度的改革。

与此同时，为了适应干部人事制度改革的需要，1984年，中共中央组织部与劳动人事部组织专家起草《国家工作人员法》（草案），后经修改更名为《国家机关工作人员条例》（草案）。1987年，由中共中央组织部和劳动人事部组织成立的干部人事制度改革专题组提出了建立公务员制度的方案，并将《国家机关工作人员条例》（草案）作了重大修改，更名为《国家公务员暂行条例》（草案）。同年10月，党的十三大决定国家行政机关建立和推行国家公务员制度。

（二）公务员制度的建立阶段（1988—1999年）

1988年3月，中央决定成立国家人事部。在党的十三大精神指引下，人事部一方面继续修改条例，拟制配套法规；另一方面为检验《国家公务员暂行条例》（草案）的可行性，从1989年开始在审计署、国家税务局、国家环保局、国家建材局、国家统计局和海关总署国务院六个部门进行了试点，1990年又将试点扩大到哈尔滨和深圳两市，1992年以后又在全国20个省市进行了试点工作。试点工作表明，公务员制度完全符合我国国情。

1993年8月14日，在经过八年多的征求意见、反复修改后，国务院正式颁布了《国家公务员暂行条例》，在各级国家行政机关建立和推行公务员制度，与此同时，党的机关和人大、政协、人民团体、民主党派机关参照执行。之后，国务院又先后制定了公务员制度实施方案、工资改革方案等配套文件，人事部制定了公务员职位分类实施办法和公务员录用考核、职务任免、职务升降、培训、奖励、轮岗、回避、辞职辞退、申诉控告等22个配套规章及办法，初步形成了我国公务员法规规章体系的基本框架。

就在党政机关建立推行公务员制度的同时，党政领导干部选拔任用等重要制度的改革也得到了深入发展。1995年，中央在总结党多年来选拔任用干部工作的经验基础上，制定颁发了《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》，对干部选拔任用工作的重要原则和基本程序作出了明确的规定，这是继《国家公务员暂行条例》之后，我国干部人事制度改革方面出台的又一项重要制度。它标志着我国选拔任用领导干部的工作，在民主化、科学化、法制化的轨道上又大大地向前推进了一步。

（三）公务员制度的深化发展阶段（2000年至今）

为了适应新的形势和任务的要求，进一步加快干部人事制度改革步伐，2000年8月，中央印发《深化干部人事制度改革纲要》，以10年为目标，对干部人事制度改革作出了全面部署。党内也出台了大量的人事制度规章，如《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政机关竞争上岗工作暂行规定》《党政领导干部职务任期暂行规定》《党政领导干部交流工作规定》《党政领导干部任职回避暂行规定》等，就党政干部选任、管理工作中的11个环节，对党政干部的选拔管理作出了具有可操作性的规定。

与此同时，2000年8月，中共中央组织部、人事部在深入调查研究，总结《国家公务员暂行条例》实施经验的基础上，着手研究起草《公务员法》。2005年4月27日，汇集各方意见的《公务员法》经第十届全国人大常委会第十五次会议审议通过。这一法律的通过，对规范公务员管理，保障公务员合法权益，加强对公务员的监督，建设高素质的公务员队伍，促进勤政廉政，提高工作效能都具有重要意义。作为我国第一部干部人事工作的重要法律，《公务员法》在我国公务员制度建设史上具有划时代的意义，它标志着我国干部人事制度改革进入了一个依法管理的新阶段。

然而，时代的发展变化，亦给干部人事制度带来了新的挑战，《公务员法》在实践中也暴露出一些不适应性的问题，与时俱进地修订《公务员法》成为日益紧迫的现实议题。2017年9月，为了配合国家法律职业资格考试，《公务员法》进行了第一次小的修正，主要改动了两处：一是在第23条中增加一款作为第2款，也即“国家对行政机关中初次从事行政处罚决定审核、行政复议、行政裁决、法律顾问的公务员实行统一法律职业资格考试制度，由国务院司法行政部门商有关部门组织实施”。二是将第45条第3款修改为“确定初任法官、初任检察官的任职人选，可以面向社会，从通过国家统一法律职业资格考试取得法律职业资格的人员中公开选拔”。2018年8月，《公务员法》（修订草案）正式列入第十三届全国人大常委会立法规划，2018年12月29日，《公务员法》（修订草案）经第十三届全国人大常委会第七次会议表决通过，修订后的《公务员法》自2019年6月1日起施行。

2018年12月新修订的《公务员法》由原来的18章107条调整为18章113条，新增6条，实质性修改49条，个别文字修改16条，条文顺序调整2条，是一次较大幅度的修订。主要变化在于：一是突出了政治要求，明确习近平新时代中国特色社会主义思想是公务员制度必须长期坚持的指导思想，以及坚持和加强党的领导、坚持中国特色社会主义制度等一系列政治要求。二是调整完善了公务员职务、职级以及对公务员进行分类管理等有关规定，实行职务与职级并行、职级与待遇挂钩的制度，并对领导职务、职级的任免、升降以及与此相关的条文进行了修改。三是调整充实了从严管理公务员的有关规定，《监察法》和新修订的《中国共产党纪律处分条例》等的有关规定在修订后的《公务员法》中得到了充分体现，公务员的行为因法律的清晰规制而更加规范化。四是充实健全了针对公务员的激励保障机制的有关规定，包括对奖励机制与社会保险权益等均作出了相应的新规定。五是根据公务员管理实践中的需要，进一步完善了公务员分类考录、分类考核、分类培训以及考核方式、宪法宣誓、公开遴选等方面的规定。

综上，我国公务员制度的建立与发展，是社会主义现代化建设的需要，是新时代干部人事制度改革的必然产物。其对于建设一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化公务员队伍具有重大意义；对于持续推进我国公务员制度改革、完善国家治理体系及党的领导方式和执政方式、提高国家治理能力现代化的水平具有重要意义。