第五节 公务员法的立法目的与指导思想

一、公务员法的立法目的

立法目的，也称作立法宗旨，是指立法机关通过制定和实施法律要达到的价值目标。它为立法活动指明方向和提供根据，对于确定法律的原则、设计法律制度、起草拟订条文、处理解决分歧意见等具有重要的指导意义。[39]我国《公务员法》第1条明确规定了我国公务员法的立法目的和依据，即“为了规范公务员的管理，保障公务员的合法权益，加强对公务员的监督，促进公务员正确履职尽责，建设信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化公务员队伍，根据宪法，制定本法”。具体来讲，《公务员法》的立法目的，可分解为如下四个方面：

1.规范公务员的管理

制定《公务员法》的首要目的，就是规范对公务员的管理，将我国长期以来干部人事管理工作的经验和做法，以及西方发达国家人事管理中有益的科学的管理原则、管理模式和管理办法，加以总结和借鉴，形成具有中国特色的合理的公务员管理规范，以推进和确保我国公务员人事管理工作的科学化、民主化和法制化。

2.保障公务员的合法权益

《公务员法》既是一部管理法，也应是一部权益保护法。[40]在现实生活中，出于各种原因，公务员的权益受到侵犯的现象也屡见不鲜，如有些地方长期拖欠公务员工资、强迫公务员非法集资、打击报复公务员、公务员责任追究滥化等。为了防止出现损害公务员合法权益的行为，挫伤公务员的热情和积极性，就必须从法律上给公务员提供有效的权益保障机制。为此，《公务员法》将保障公务员的合法权益作为一项重要的立法宗旨确立下来，不仅规定了公务员享有广泛的权利，而且为公务员提供了申诉、控告等权利救济和保障机制，这些措施对公务员的权利保障和激发公务员的工作热情都将发挥重要作用。

3.加强对公务员的监督，促进正确履职尽责

不受监督和制约的权力必然导致权力的滥用。公务员作为公权力的具体执行者和实施者，担负着管理公共事务的重要职责，客观上要求公务员必须忠实地行使国家权力，勤勉地依法履行职责。为了防止公务员滥用公权力，给国家和人民群众的利益造成损害，就必须构建完善的全方位监督机制，督促公务员依法办事。另外，近年来，由于我国加强了对违法行使公权力行为的监督和责任追究的终身制和倒查制，一些公务员为了逃避责任追究，便消极地作为、不作为、不担当甚至乱作为，更有一些公务员在新时代出现本领恐慌，针对出现的新情况、新问题难以正确应对，针对这些问题，必须通过引导、示范和监督措施，迫使公务员积极正确履职尽责。正因如此，加强对公务员的监督，促进正确履职尽责，是《公务员法》的一个重要目的。

4.建设高素质专业化的公务员队伍

随着现代社会的快速发展，提高国家和社会事务的有效管理，不仅取决于国家机构的科学设置和职责权限的明确划分，还取决于是否有一支高素质专业化的公务员队伍。经过多年的努力，公务员队伍整体素质和专业化有了很大的提高。但是，也必须看到，由于公务员制度建立历史不长，各项工作的基础还比较薄弱，专业化的高层次人才较为缺乏，因而，亟须建设一支高素质专业化的公务员队伍。党的十九大对建设忠诚干净担当的高素质专业化干部队伍提出明确要求，为贯彻落实党中央决策部署，公务员法把“建设信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化公务员队伍”作为公务员法的立法宗旨。习近平总书记曾提出“好干部的20字标准”即“信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁”。“信念坚定”，主要是指公务员必须坚定共产主义远大理想，真诚信仰马克思主义，矢志不渝为中国特色社会主义而奋斗，坚持党的基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验、基本要求不动摇。“为民服务”，主要是指公务员必须做人民公仆，忠诚于人民，全心全意为人民服务。“勤政务实”，主要是指公务员必须勤勉敬业、求真务实、真抓实干。“敢于担当”，主要是指公务员必须坚持原则、认真负责。“清正廉洁”，主要是指公务员必须敬畏权力、管好权力、慎用权力，保持拒腐蚀、永不沾的政治本色。为践行习总书记好干部标准和建设高素质公务员队伍，《公务员法》第1条明确提出，要建设一支信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化公务员队伍。把“好干部的20字标准”和“建设信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的高素质专业化公务员队伍”作为立法宗旨写入公务员法是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为公务员法修改指导思想的重要体现，彰显出公务员制度的中国特色。

二、公务员法的立法指导思想

一部法律的质量如何，取决于是否有正确的、能够反映客观规律的立法思想。所谓立法思想，是制定该法律的指导思想和指导原则，它主要回答为什么要立法和制定一部什么样的法律的问题。[41]因此，掌握《公务员法》的立法思想，对于理解这部法律是非常重要的。《公务员法》第4条规定，“公务员制度坚持中国共产党领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻新时代中国共产党的组织路线，坚持党管干部原则”。这些思想和原则不仅为《公务员法》整个的立法活动指明了方向和提供了理论依据，而且对于确定法律的原则、设计法律制度、起草拟定条文、处理解决分歧意见等都具有重要的指导意义。[42]

1.以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导

马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想作为我国社会主义建设的指导思想，写入了2018年修正后的宪法。在这些理论宝库中，蕴含了革命领袖在不同时期阐明的关于组织和干部人事工作的重要思想，是我国公务员制度建设必须坚持的指导思想。具体来讲，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，就是指要运用马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想的立场、观点和方法来指导公务员管理的实践，来研究和解决建立健全公务员制度中遇到的问题，并将马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想的基本精神贯彻于公务员制度的各项规范之中，致力于建设有中国特色的现代公务员制度。

2.贯彻社会主义初级阶段的基本路线

1987年党的十三大系统阐明了我国社会主义初级阶段的理论，明确概括了党在社会主义初级阶段的基本路线。30多年的实践证明，初级阶段路线符合我国的实际情况，代表和反映了全中国人民群众的共同意志和根本利益，是党和国家的生命线，也是实现可持续发展的政治保障。公务员制度作为重要的一项政治制度，自然要坚持这一基本路线，这也是维护人民群众根本利益的政治保证。

3.贯彻中国共产党的干部路线和方针

党的干部路线和方针是党选拔任用干部所必须遵循的行为准则。干部路线是组织路线的组成部分，是为政治路线服务的，是实现政治路线的保证。党的干部路线和方针的基本内容，是指党应按照德才兼备、以德为先、五湖四海、任人唯贤的原则选拔干部，坚持新时期好干部标准，推进干部队伍的革命化、年轻化、知识化、专业化，建设一支高举中国特色社会主义伟大旗帜，以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，忠诚干净担当的高素质专业化党政领导干部队伍。这是党的干部工作的经验总结，也是新时期党的干部路线和方针的具体体现。公务员队伍作为党的干部队伍的重要组成部分，应该坚决贯彻执行党的干部路线和方针，选拔任用符合党的好干部标准的人员作为国家的公务员。

4.坚持党管干部原则

党管干部原则是指由党来管理干部的原则。党管干部原则是实现党的领导的重要组织保证，也是我国公务员法立法的指导思想。党管干部原则作为公务员法的立法指导思想，要求在公务员的管理全过程中体现党的领导理念，各种具体制度的建构要融入党的意志、党性精神，严格落实党管干部的具体制度和规则。在党管干部原则的立法思想指导下，立法机关和中国共产党制定大量的法律、党内法规及文件，如《公职人员政务处分法》《监察法》；2013年中央组织部印发了《关于进一步规范党政领导干部在企业兼职（任职）问题的意见》；2015年10月中共中央连续出台了《中国共产党廉洁自律准则》和《中国共产党纪律处分条例》；2021年3月中共中央政治局常委会会议审议批准的《中国共产党组织处理规定（试行）》。这些法律、党内法规及文件都是在党管干部原则的立法思想指导下制定的，在内容方面充分体现了党的意志和党对公务员在政治、管理、工作等各个方面的具体要求。