第二节 新时代普法发展对制度创新的启示

摘要：全面推进依法治国和全面深化改革具有协同促进关系，新时代普法发展对制度创新具有多方面启示，具体从机制、方式、内容等多方面探究新时代普法对制度创新的重要启示。首先，提炼利于制度创新的普法融入机制有益经验，涉及主体结构化、行为集约化、责任多样化等方面内容，提示了制度创新融入新时代全面改革的必要性。其次，分别从制度创新体制、方式和内容方面进行论述。在制度创新体制方面，主体分类化、行为法治化、责任多样化成为重要关注点，融入程序和融入认同成为重要着力点。在制度创新方式方面，秉承法治国家、法治政府和法治社会三位一体法治发展需要，同步化制度创新方式具有重要价值。在制度创新内容方面，应当完善系列权利内容和权力全面行政法治监督内容。

在新时代推进深化改革过程中，制度创新成为实现高质量发展的关键环节。我国普法在发展模式、视角和方式等方面，对新时代制度创新具有一定启示。具体来讲，中国特色普法采取党政主导模式，实现加大全民普法力度的新时代法治要求，需要在传统自上而下视角之余采纳自下而上的科学视角。从新时代三位一体建设角度讲，新时代普法需要在法治国家视角之外，兼顾法治政府和法治社会建设效果。[10]从动态实现机制角度讲，不同于立法、执法、司法等的刚性法治行为，普法以其柔性沟通方式具有拉近法治发展与改革需要的独特优势。适应新时代全面法治建设需要，应当吸收借鉴普法发展经验，进行制度创新体制、方式和内容等方面分析研究。

一、利于制度创新的新时代普法经验分析

立足提高普法实效，新时代普法采取融入立法、执法、司法等法治实践的科学方式。以法治思路审视新时代制度创新，实现重点领域关键环节制度创新，重点在于将法治体系发展融入创新发展实践。这是在提高法治体系整体效益基础上法治质量的再次提升，融入机制成为深化改革条件下质量法治发展的重要保障机制。在融入机制设计方面，普法融入法治实践的经验值得借鉴。

首先需要深刻认识普法融入机制的有益经验。我国三十余年普法发展，在制度普及和法治理念传播等方面取得一定成绩，但其形式化、运动化等问题也引起了广泛关注，[11]集中表现为普法和用法两张皮现象。为克服普法形式主义弊端，加速普法融入法治实践成为重要途径，普法融入机制问题值得深入探究。总结多年普法经验，普法融入机制应当在主体、行为和责任等多层面进行必要完善。一是在主体层面，遵循新时代全面法治建设精神，立足普法实效设计普法主体制度至关重要。目前我国普法主体主要采取法治部门主导的议事协调机制，实践中各地区各层级普法议事协调机构的成员单位各不相同。以法治思路提高普法效果，首先应当对普法议事协调机制进行必要科学化设置，结构优化成为提高多种普法主体普法实效的重要途径。结合全面法治发展需要，多种普法主体结构化是普法议事协调机构法治化发展的重要途径，从本质上讲，这是立足法治运用进行普法制度设计。二是在行为层面，适应新时代党政机构合并的协同高效需要，应当对多种普法主体的普法行为进行必要的整合提升。目前我国普法行为的具体形式较为丰富，尤其在多种媒体不断翻新的情况下，应当及时归并形式相近、内容相近的普法内容。这既是多个党政机构合并后对普法内容和形式的新要求，也是从普法受众角度提高普法效益的必然反应。当然，在机构合并之初，需要在内部机构设置上对普法工作给予必要重视，从而为普法的科学发展提供必要组织保障。三是在责任层面，适应新时代多种责任形式科学发展趋势，以多种责任并用的形式促使由被动普法向主动普法科学转化。原有普法组织多采取下派任务的形式，完成普法任务曾为普法活动开展的唯一动力。从普法自身价值角度讲，至关重要的法治政府与法治社会沟通功能，以及法治沟通的公共关系维护功能等没有得到有效发挥。这与普法行为无责任化存在重要内在关系，普法责任制发展为多元普法主体行为科学发展提供了重要责任启示。真正实现“谁执法谁普法”的客观效果，应当丰富责任的具体形式，由外在责任向内在责任转化成为由被动普法向主动普法转型的关键。另外，加大全民普法效果的法治沟通路径，为新时代制度创新提供重要法治舆论平台。

普法的融入机制对制度创新具有重要借鉴意义，为实现融入新时代改革的制度创新提供了多维度参考。新时代全面深化改革是新时代全面依法治国的重要法治运用场域，生动而深刻的改革实践是诠释法律制度和法治理念的重要途径。制度创新作为全面深化改革的重头戏，应当凝练并解决全面深化改革的突出制度问题，融入改革的程度与制度创新的问题意识具有重要内在联系。新时代普法融入法治实践的科学路径及其机制，对明确制度创新体制、方式和内容等重要问题提供了深刻启示。

二、新时代普法视角下制度创新体制分析

普法融入机制在主体、行为和责任等方面的特点，为新时代制度创新提供了必要法治思路。具体来讲，以法治思维指引制度创新，需要借鉴普法融入机制的有关经验，在主体结构化、行为效益化、责任内部化等方面进行必要更新，促进以创新意识提高制度创新的客观效果、丰富制度创新的有益成果。一是在主体层面，主体结构化实质上是以分类思路进行主体群体划分。关键领域制度创新涉及主体众多，以分类思路推进相关主体结构化，能够促进相关主体加强法治对话。分类思路对于规避既有法治运行中的利益部门化问题具有重要现实意义。从实质上讲，这是以跨行业跨领域的形式，促进发挥开放法治的现实法治功能。与封闭法治不同，开放法治有效地将政治、经济、文化等多种合理因素纳入法治视野，通过避免封闭法治的形式主义弊端，引导多种合理因素实现实质法治的良法善治目的。二是在行为层面，法治思路下的行为效益化为行为整合提升提供了客观标准。将机构改革的精简效益转化为法治效益，需要行为层面制度创新的有效跟进，以法治确定性、指引性为制度创新有效运行提供重要保障。在制度创新变革中，新时代法治精神成为提高法治效益的重要内在支撑。也就是说，行为层面制度创新不是漫无边际的制度设计，而是以法治理念为指导的制度、流程等的再造。从法治发展趋势角度讲，强化权利保护和权力制约成为制度创新的核心内容，表现为负面清单和权力清单等具体举措。三是在责任层面，适应创新发展需要应当及时完善多种责任形式，以权利和义务相匹配的法治原理促进制度创新规范化科学化发展。在传统惩戒责任之余，应当适应创新的激励发展特征，将经济规律引入多种责任规制。多种责任设置的规制目的在于，引导创新相关主体从不愿创新向积极并规范创新转化。其中核心问题在于，克服静态责任制度设置的弊端，将权利义务设置置于全社会发展的大背景下，以兼顾近期规制效果和远期发展利益的方式，引导社会主体理性审慎地进行创新发展。换言之，以法治方式调动多数创新主体理性创新意识成为完善适应创新发展的多种责任形式的内在基础。

具体来讲，制度创新应当从融入程序和融入认同两个角度展开。在融入程序方面，主要体现在对现有工作流程的有效简化提升。由于我国没有形式上的行政程序法，内部程序法治化程度取决于对现实法治问题的发现和应对能力。融入程序的制度创新表现为，以程序法治视角审视现有法治问题，进而以动态法治方式解决发展中的法治问题，这对解决变革时代的法治问题尤为必要。更为重要的是，通过在制度创新中推行程序法治，促使以双边或多边沟通方式增进制度创新共识，同时以程序法治为制度创新提供可操作性，其中法治普及的沟通方式丰富了制度创新的沟通维度内容。在融入认同方面，践行制度创新需要以创新意识为支撑，营造创新文化成为推进制度创新的基础保障，理性法治文化是新时代创新文化的重要内容。归根结底，文化是制度运行的根基。制度创新不能脱离文化创新进行，否则制度创新的法治运行效益将大打折扣。制度创新融入文化认同，实质上是强化社会创新氛围，增强社会主体等的创新意识。在此方面，法治文化普及的经验值得借鉴。融入实践、融入细节等在法治文化普及方面具有重要作用，创新文化同样应当在实践、细节等多方面有所体现。也就是说，制度创新应当采取制度创建和文化培育并行的策略，从制度运行的多重可行性角度深化对制度创新认可程度，是立足实践推进创新的重要体现。

三、新时代普法视角下制度创新方式分析

将制度创新融入机制付诸实施需要匹配必要的方式方法。新时代普法以其兼顾系统内普法和社会普法的新方式，为制度创新的兼顾发展方式提供了必要启示。制度创新既要注重社会层面问题，也要关注政府层面问题，这是法治国家、法治政府和法治社会三位一体法治发展在制度创新上的必然反映。“谁执法谁普法”普法发展方式，有效地连接了系统内普法和社会普法，[12]展现了全面法治实践路径下制度创新的方式特征，即应当采取同步推进的方式开展新时代制度创新。这既是制度建设与创新实践的同步化，也是制度建设主体与创新实践主体的一致化。从实质上讲，拉近创新运行和制度运行的距离，是增强创新主体法治建设意识的重要渠道，在创新主体与制度主体趋同的情况下，有利于减少制度滞后对创新发展产生的不良影响。另外，“谁执法谁普法”融合他制和自制的发展方式特征，启发着创新主体应当具有必要的自我规范意识。在创新发展领域，必要的自我规范意识尤为重要，其既是制度机制滞后的必然反映，也是创新科学发展的内在要求。创新实践和制度建设的同步化、外部规制和自我规范相统一，需要在法治体系下充分发挥党内法规的规制潜力，同时结合具体创新实践推进地方立法。[13]

一方面，在法治政府建设层面，鉴于领导者个人利益、利益集团、小圈子文化等影响创新的现实问题，应当将从严治党的新时代法治要求融入新时代行政法治建设，引导权力运用朝着有利于创新的方向发展。这既需要突破传统行政法律关系的片面化视角，也应当承认权力具体行使者的重要法治潜能。从新时代政法发展角度讲，人民法治立场是根治个人利益、集体利益的重要武器，风清气正的政治文化是去除小圈子文化的必然要求。新时代法治政府建设，应当充分挖掘人民法治立场、新时代政法文化的精髓，有效祛除影响实质法治政府建设的顽疾，从而为新时代创新发展提供必要法治保障。

另一方面，在法治社会建设层面，鉴于地方立法权有限，应当采取负面清单的形式鼓励地方创新发展。根据修订后的立法法相关规定，设区的市立法权限限于城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护方面，为有效激发社会创新作为，应当对此外的其他事项实行负面清单式管理。着力于有效扶植创新行为，借助合宪性审查和合法性审查的途径，对不利于创新的体制机制问题进行有效破除，实现以法治思路有效推进创新发展，发挥新时代制度创新的最大效益。

四、新时代普法视角下制度创新内容分析

新时代法治体系下加大全民普法效果，应当切实从“全民”角度，针对突出法治问题进行法治运行解读。与新时代普法的“全民”视角类似，制度创新同样应当从法治社会角度入手，探寻新时代法治激励的内在密码。适应制度创新机制、方式等特征，制度创新内容主要包括以下两个方面。

一方面，应当完善制度创新的系列权利内容。新时代全面法治建设中的制度创新，应当避免静态化、孤立化制度视角，从制度运行整体诠释创新内容。致力于培育发展创新社会，应当强化对社会主体创新权利的保护，从法治运行实际角度讲，需要以系统化思维审视创新权利内容，促使纸面上的创新权利向现实运用中的创新权利转化。适应负面清单发展需要，应当对负面清单内容进行尽量明确规定，将提高规定现实可操作性和合理性置于同等地位。从实质上，制度创新系列权利内容是激活社会创新活力的重要制度保障，促使社会层面的权利主体意识觉醒成为完善制度创新的关键。负面清单通过标明权利禁区，向权利主体提示了权利行使范围，从而为系列权利展现提供了重要平台。

另一方面，应当完善行政法治内容，实现兼顾权力控制和权力行使者控制，促进破解权力崇拜魔咒。传统行政法治的法律关系视角，将行政控权窄化为权力控制，忽视了权力行使者规制问题。加强权力行使者控制的法治内容，主要体现在形成以做事为导向的行政法治氛围，避免将权力等同于实现权力行使者个人利益的工具。相应地，不同于行政行为规范化，行政法治内容应当丰富行政过程规范化内容，其中应当增加对权力行使者的法治因素考量。具体来讲，在行政合法框架内，权力行使者如何成为促进创新发展的积极因素而不是阻碍因素，怎样将权力行使者利己因素通过法治渠道引向做事发展的良好方向，是行政法治内容完善的主要方面。

从总体上讲，新时代制度创新内容融合了权利行使者和权力行使者两个重要维度，充分考虑了制度创新中人的因素，这是三位一体法治建设中真正的“全民”视角。从制度运行中人的角度进行必要法治考量，是创新实践和制度建设的同步化，是外部规制和自我规范相统一的重要法治保障。新时代普法的融入机制设计、普法路径完善、普法内容健全等提供了诠释中国特色法治体系和法治实践的法治传播视角，展现新时代全面依法治国的良好图景。同理，制度创新的融入机制、方式、内容等提供了诠释中国特色变革发展的制度创新视角，展现了新时代全面深化改革的良好图景。全面推进依法治国和全面深化改革具有内在协同促进关系，以新时代普法视角探究制度创新具有重要实践和理论价值。