第二节 应急管理要坚持党的领导

“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”党的十八届四中全会公报写入了这一重要理念，并且提出“把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面，是我国社会主义法治建设的一条基本经验”。党的集中统一领导和全面领导是我国国家制度和国家治理体系中最重要的原则，在重大突发事件应对的任何环节、任何阶段都不可能离开党的统一领导，因此坚持党的统一领导是应急管理工作必须坚决贯彻的基本原则。现行《突发事件应对法》第4条规定的“统一领导”本来应当明确指向党的统一领导，但其表述较为笼统，且缺乏党组织如何在应急管理工作中明确发挥作用的具体规定，目前以政府为领导机关的规定也体现不出这一点。因此，《突发事件应对法》修改的一大关键问题，就是如何将“党的领导”这一重大突发事件应对的基本原则在法律上明确下来。2018年3月11日，第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《宪法》第五次修正案第36条规定，《宪法》第1条第2款“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度”后增写一句，内容为：“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征。”由此，“党的领导”正式写入了宪法正文。而党的十九大之后新制定、修订的多部法律、法规也陆续写入了“党的领导”相关内容，如《监察法》就在第2条规定了“坚持中国共产党对国家监察工作的领导”，这都为应急领域的立法解决这一问题提供了契机。当然，在应急管理领域坚持党的领导，首先要厘清应急管理中的党政关系，要实现“党的领导”真正入法，还要解决好应急指挥机构的组成、法律责任的承担等方面的问题。

一、“坚持党的集中统一领导”是应急管理工作的基本原则

现行《突发事件应对法》规定政府是突发事件应对工作的领导机关和责任主体，在大多数的常规突发事件中，政府自身的应急能力通常足以解决此类事件，但对于某些重大的突发事件，由于政府并不掌握全部的公共资源，其危机应对能力与事态的需求可能存在差距，这就需要执政党主导决策、调动资源、实施动员，还需要军队参加救援，并由此构建起新的应急组织体系。此时，应急组织体系就从政府系统内部向执政党系统产生了一轮扩张，由此在应急管理领域就产生了特殊的党、政之间的互动协调和能力整合问题。[14]

在重大突发事件应对过程中，党政关系会出现某些有别于平常的显著变化，主要表现在如下几个方面：其一，党主导重大突发事件应对中的重大决策，但通常交由政府具体执行，在特殊情况下也可能以自己的名义直接掌管突发事件应对过程。党在重大突发事件应对中的作用往往体现在政治决策中，决策的过程和结果通常也会通过媒体公开报道，以体现党的领导作用，但党组织一般不以自己的名义对外作出某种决定。其二，在重大突发事件的应对中，党同时在抽象和具体层面上实施社会动员，由于党是国家政治生活的领导者，在重大突发事件应对中以机关或领导人名义发出的决定或号召不仅仅具有宣示意义，而且是代表着其面对公共危机作出的一种政治支持和政治承诺；此外，相对于官僚制的政府系统，党具有明显动员性特征的组织方式可以迅速转换为一个庞大的社会动员组织网络，更适合于实施社会动员。其三，在应急管理的大多数具体领域，党只扮演宏观层面的领导者角色，通常不会直接介入此后的行政管理过程，但在个别领域也可能实施直接管理，因为在这些领域由执政党的下属机构或组织实施管理有可能比政府机构更加权威或高效。[15]党的十八大以来，党的集中统一领导在应急管理领域体现得越来越鲜明。一方面，通过提出“总体国家安全观”，设立中央国家安全委员会作为党中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构等方式，并通过制定《国家安全法》以立法形式进行确定，从而以嵌入的方式加强党对重特大突发事件的统筹协调权和统一领导权。与2003年抗击“非典”以国务院分管副总理为总指挥成立全国应急指挥部、2009年应对甲型H1N1流感由卫生部牵头成立国家联防联控机制不同，2020年抗击新冠肺炎疫情行动由习近平总书记亲自指挥、亲自部署，中央层面成立党中央应对疫情工作领导小组，在中央政治局常委会领导下开展工作，加强对全国疫情防控的统一领导，统一指挥。[16]另一方面，在应急管理工作中提出了“党政同责”的原则，强化了各级党组织的应急管理责任。与以往“党委领导、政府负责”的规定不同，党的十八大以来，在安全生产、食品安全、防灾减灾救灾、环境保护等领域，都出台了“党政同责”的相关规定，强化了党委系统的责任。[17]

但是，党的各级组织在突发事件应对中过于直接的介入会遭遇诸多法律上的角色难题。首先，在我国，党的各级组织是执政机关而非行政机关，不具有管理国家公共事务的职能，以《突发事件应对法》为核心的应急法律体系没有关于党组织及其成员的规定，更未赋予党的各级机关直接参与公共事务管理的权力和职责。其次，党的各级组织直接身处应急管理的第一线加大了其自身责任和风险，应急管理领域非线性的决策过程使决策结果发生违法、不当或失误的风险远高于常态决策，如果党的各级组织替代政府直接介入公共应急管理的具体过程，其必将承受高于平时的压力，“党委决策、政府负责”的责任缓冲、分散机制就随之失效了。最后，党负责公共危机应对的具体事务打乱了公共应急体系中的法律秩序，可能导致公权力行使变得无法可依，应急管理行为在法律效果上无法得到确定，没有法律上的救济途径等一系列问题。[18]

有鉴于此，我们认为在应急管理中，良性的党政互动模式应当是党的各级组织保持一个相对超脱的身份，主要通过政治过程对突发事件应对活动加以掌握、施加影响，而把具体的行政管理过程交给政府去完成。[19]但是无论如何，应急管理中的党政关系始终是围绕党的领导展开的，是以党的领导为核心的。因此，将“坚持党的集中统一领导”这一基本原则明确写入《突发事件应对法》当中，就为解决这些合法性难题提供了法律依据，也为党的组织和党的干部开展应急管理工作提供了制度支撑和法律保障。当然，“党的领导”入法之后，还应当通过具体制度的安排来保证党的领导的贯彻实施。

二、应急指挥机构纳入党委负责人，实现党政军权力一体化运作

在我国，执政党不是直接行使国家公权力的法定主体，军队系统和政府系统处于互不统属的平行关系之下，对于党政军三者的关系协调与能力整合问题具有特殊性。现行《突发事件应对法》第8条规定，国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作。县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作。这些规定虽然将军队负责人吸收进了应急指挥机构，使突发事件应对中的军地协同问题在一定程度上得到了解决，较之设立临时性应急指挥部的传统做法，在机构的权威性和职能履行的稳定性、可持续性等方面具有明显优势，但应急指挥机构的组成并没有将各级党委的负责人包括进来，仍然无法满足特殊情况下执政党机关介入突发事件应对工作的需要。

重大突发事件的应对需要调动各方资源，在极短的时间内形成巨大合力，不可能离开党的集中统一领导，这里集中体现的就是中国特色社会主义制度优势向治理效能的转化。[20]重大突发事件应对的得失成败，是判断党执政能力、执政绩效的重要标准，党也必须加强领导。新中国成立以来七十多年的实践也反复表明，党的领导是我们战胜重大突发事件挑战的基本经验。[21]在应急管理实践中，各级政府的应急指挥机构中也有部分党委系统领导干部承担重要职责。虽然《突发事件应对法》中已明确规定了军队负责人在应急指挥机构中的地位，但其缺乏党组织和党的干部在应急管理中的职责和定位的具体规定，造成了党组织和党的干部在重大突发事件应对中实施具体管理活动缺乏法律依据，加大了自身的责任和风险。基于近年来北京等地在应急管理体制改革上的实践探索，应急委员会在很大程度上可以成为有效整合党政军权力的机构模式。应急委员会作为应急指挥机构的常态化组织形式，具有明确的法律地位和法定职能，应当以此为基础实现党政军应急能力的深度整合。

有鉴于此，在《突发事件应对法》的修订中，应当扩充应急委员会的架构，明确党委及其负责人在其中的地位和职权，以实现其重大突发事件应对中的决策和统筹的功能。通过修法，将党委负责人纳入应急指挥机构的组成人员当中，即突发事件应急指挥机构由党委主要负责人、政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成，统一领导本区域的应急管理工作。由此，不仅在制度上保障了“党的领导”在应急法律体系中的地位，也赋予了应急委员会在重大突发事件应对中足以实现党政军权力一体化运作的功能。在应急指挥机构纳入党委负责人之后，应当贯彻“党委决策、政府负责”的原则。这意味着，党委的统筹领导并不是要适用于应急管理的具体环节，而是在政治决策层面发挥主导作用，具体应急管理事务的实施仍属于政府的职责范围。

三、对外仍以各级人民政府为应急管理的责任主体

正如上文所述，党的集中统一领导作为应急管理的基本原则应当在《突发事件应对法》中得到体现，特别是在应急管理的领导机构上得到体现。为了保障党政军在重大突发事件应对中能够最大限度地整合力量、发挥能量，在各级应急委员会中应当纳入党委的负责人，实现党政军的一体化指挥。但是，应急委员会不宜对外直接作为应急管理的责任主体，承担这一责任的，仍然应该是各级人民政府。也就是说，以各级应急委员会作为载体，在党委和政府的共同领导下对应急管理各环节中的重大事务作出决策，包括在突发事件发生之后作出应急决策，但是这些决策的结果在转化为对外的行政活动，特别是在转化为针对公民、法人或者其他组织的行政行为时，仍然应当使用各级政府的名义。之所以需要这样做，是因为在坚持党的集中全面领导前提下，党政之间仍然是存在分工关系的，党的领导并不意味着党对政府工作的替代和包办。党政之间的这种分工基本上呈现为“决策VS执行”的关系，所谓执行就是将决策方案对外实施，对外产生法律关系和承担法律责任，而政府应当成为这种外部法律关系的主体。

为了运行好统筹机制，“党委决策、政府执行”的应急领导体制，应当为应急委员会设立一个日常办事机构，较为理想的方案是设立在政府的应急管理部门当中。首先，从国家应急体系有效运行的角度来看，建立一个这样的常设性办事机构具有必要性。应急委员会毕竟只是一个领导机关，其实际运行需要有一个办事机构作为依托。在《突发事件应对法》将各级政府确定为突发事件应急领导机关的情况下，各级政府曾普遍设立了应急管理办公室（简称应急办）。2018年的国家机构改革撤销了各级政府的应急办，将其人员并入了新组建的应急管理部门。政府在作出重大应急决策时也少了一个从全局视角出发的辅助机构。如果在发生重大突发事件的情况下，再依靠一个临时建立的机制来履行这些协调职能，那么，这个机制每次启动时都需要重新学习、重新熟悉、重新磨合，运行效果肯定难以达到预期。[22]因此，参照目前北京等地的模式，通过修法明确各级应急委员会依托本级政府应急管理部门设立日常办事机构，承担原来政府应急办的综合协调职能，是十分必要的。[23]其次，将应急委员会的日常办事机构依托应急管理部门设立，能够发挥统筹协调的作用。应急委员会是统筹协调机构的，如果其日常办事机构设立在党内，在整合党政军负责人作出重大决策、整合党政军资源应对重大危机方面没有问题，但在将这些决策和命令转化为对外的应急行政活动时，就需要再经过另外一个设立在政府中的机构去转换（如政府的办公厅或者应急管理部门），就会严重影响效率，出现决策和执行两个环节的衔接不畅。如果直接依托应急管理部门设立应急委员会的办事机构，则其既有代表党委、政府协调各方的地位，本身又是政府的一个部门，无论是对内协调还是对外行政，就可以做到转换自如、无缝衔接。