第三节 应急管理中的协作机制
一、应急管理中的军地协作
在重大的、非常规的突发事件应对中，军队作为突击力量参与应急救援和处置工作是我国集中力量应对急难险重任务的制度优势体现。由于政府在应对重大风险与非常规突发事件中对党拥有的资源动员能力高度依赖，军队和政府之间又处于平行、互不隶属的关系，因此，如何突破军队和政府在常规情况下相对分离的运作模式，构建一个统一指挥、权责一致、权威高效的整合型应急管理体制，既确保军队、政府在重大危机情况下实现危机应对能力的快速整合，又不违背最基本的法治要求，是本次修法中必须思考的问题。
（一）军地联合指挥机制
在2003年“非典”疫情之前，我国政府对应急管理还没有形成比较清晰的认识，管理和干预公共危机的理念也比较薄弱，也就没有专门适用于应急管理的组织框架，而是基本沿用日常的行政管理体系。因此，这个阶段的应急管理机构带有鲜明的部门化色彩。突发事件按照其类型与政府部门的职责分工相对应，分属于不同部门应对。由民政部门、水利部门、地震部门、气象部门主导减灾救灾体系，由安全生产监督管理部门主导安监体系，由卫生部门主导疾控体系，以及由公安部门主导治安“维稳”体系。[24]这表明，哪些部门承担着一定种类突发事件的应对任务，哪些部门就是此类事件的应急管理机构——既是决策指挥机构，也是日常工作机构。至于政府本身的综合协调能力则十分薄弱，是因为人们普遍认为，以部门分工为基础所建立的危机应对体系已经足够完善，政府系统在应对突发事件时，只需要和处理其他公共事务一样，采用正常运转模式就可以了。如果公共危机的应对确实超出了一个部门的职权范围，需要进行跨部门的协调，那就通过设立临时机构（如“××应急指挥部”）的形式予以个案式的解决。这种机构因重大公共危机的出现而成立，也随着危机的结束而解散。然而，2003年突如其来的“非典”颠覆了大众对公共突发事件的一般性认知，即大规模突发事件的应对远远超出了任何一个政府部门的职权和能力，需要政府进行综合统筹。有时候，即使依靠政府及其部门间的协调配合，也不足以及时克服危机，必须借助军队力量的援助才能有效应对突发事件。
以现行《突发事件应对法》的实施为标志，各级政府成为突发事件应对的主要负责者。该法第4条规定：“国家建立统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制。”统一领导、综合协调被置于分类管理之前，被置于公共应急体制原则的首要地位。相应地，应急决策和指挥权从各部门手中被收归政府本身。该法第8条第1款和第2款规定：“国务院在总理领导下研究、决定和部署特别重大突发事件的应对工作；根据实际需要，设立国家突发事件应急指挥机构，负责突发事件应对工作；必要时，国务院可以派出工作组指导有关工作。县级以上地方各级人民政府设立由本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人组成的突发事件应急指挥机构，统一领导、协调本级人民政府各有关部门和下级人民政府开展突发事件应对工作；根据实际需要，设立相关类别突发事件应急指挥机构，组织、协调、指挥突发事件应对工作。”以此为依据，很多地方政府陆续成立了应急委员会，将其作为本区域突发事件应对的决策指挥枢纽。同时，按照该法第14条的规定，“中国人民解放军、中国人民武装警察部队和民兵组织依照本法和其他有关法律、行政法规、军事法规的规定以及国务院、中央军事委员会的命令，参加突发事件的应急救援和处置工作”，军队在必要情况下参与应对突发事件的职责也得到了明确。但是，作为应急管理领域的基本法，《突发事件应对法》并未就应急状态下军队和地方之间到底“谁指挥谁”的问题作出明示规定。
军地协作可能出现的问题及原因大致可以归纳为如下三点：第一，军地联合应急指挥权的问题没有在立法上予以明确解决。中国人民解放军及其他武装力量在新中国成立之后具有双重属性，一方面仍然是中国共产党所直接掌握、领导的武装；另一方面又是保证国家安全的国防力量，必须为国家安全利益服务。最高军事机关的体制架构也印证了军队的上述性质，党的中央军事委员会和国家的中央军事委员会实行“一个机构、两副牌子”。在“党指挥枪”的原则下，军队和政府的关系就显得比较特殊，两者形成互不统属的平行系统。因此，军队参加突发事件应对救援须经政府提出，由相应级别的军事机关决定或认可，军方负责人参加应急指挥机构。“虽然这一体制兼顾了政治稳定和行动效率双重目标，值得坚持”，[25]但在突发事件应对中，这种互不统属的平行关系会造成应急救援时，军队与地方政府的指挥权相互冲突的情况，应急指挥和决策没有真正做到集中、统一、高效、灵敏。第二，军地联合应对突发事件缺乏常态化的、稳定的应急管理协作机制。第三，党的统筹决策、领导作用未能得到充分发挥。按照《突发事件应对法》第8条的规定，县级以上地方各级人民政府设立的突发事件应急指挥机构的人员构成，包括本级人民政府主要负责人、相关部门负责人、驻当地中国人民解放军和中国人民武装警察部队有关负责人，并没有明确将各级党委负责人包括在内。此外，尽管“党指挥枪”也是我国公共权力运行中的一项重要原则，但需要注意的是，这里“指挥枪”的“党”指的并不是执政党的各级机关，尤其不是地方党委，而是指执政党的中央，具体来讲就是党中央的军事机关。至于地方党委和军队的关系，在性质上还是军队和地方的关系。因此，按照惯例，地方党委书记虽然兼任地方军区（省军区、军分区、警备区）的第一政委，但这种兼任主要考虑的是军、地合作上的便利，并不意味着地方党委对当地驻军有实际的直接领导权。
汶川地震之后，军地协同时应急指挥权的归属问题在中央层面得到了充分重视。例如，在2009年H1N1甲型流感防控过程中，国务院作为指挥中枢，建立了由卫生管理部门牵头的国家应对甲型流感联防联控工作机制，承担疫情防控的组织协调工作。联防联控工作机制由卫生部主要负责人担任召集人，下设八个工作组和专家委员会，解放军和武警也作为成员单位参与其中。可以看出，中央层面在应对突发事件时，已逐渐注重在指挥权归属明确的基础上整合政府和军队之间的力量，并借助联防联控机制来强化横向协调联动。但我们也注意到，应对甲型流感的应急指挥体制仍采用典型的“党委间接领导”模式。具体表现为，“在党政间权责配置方面，党主要通过开会研究、作出指示、提出要求等方式，发挥间接领导作用；政府负责疫情应对的组织指挥工作，研究部署防控措施”。[26]而在军地合作上，还没有建立起常态化的、相对稳定的应急管理协作机制，而仍主要以“应激式”协商方式临时合作。
在2020年新冠肺炎疫情应对中，各级党委从“间接领导”到“直接领导”模式的重大转变，起到了强化军地协同应急救援中指挥权统一的效果。在中央层面，习近平总书记主持召开了中央政治局常务委员会会议，会议决定设立中央应对疫情工作领导小组，该领导小组在中央政治局常务委员会领导下开展工作。在中央应对疫情工作领导小组成立后，国务院在其领导下采用联防联控工作机制，将相关政府部门、军队等以成员单位的身份纳入其中，加强军队和国务院有关部门之间的协作联动。党在非常规、重大突发事件应对中从“间接领导”到“直接领导”模式的重大转变，是自党的十八大以来，将党的领导贯穿到依法治国全过程、各方面中的一种具体体现。这种转变使党在重大突发事件应对中的领导作用突显，弥补原有跨部门协同的松散性弊端，确保党中央直接领导下的应急指挥机构在应对突发事件的联合指挥机制中拥有最高的指挥权，充分发挥主轴作用。而参与应急救援的军队享有的应急指挥权，必须受到党中央设立的应急指挥机构的限制；其设立的应急指挥机构，也只能作为党中央设立的应急指挥机构之下的二级指挥机构。在地方，地方党委在应急指挥中拥有最高领导权。例如，四川省设立了省委应对疫情工作领导小组，组长由省委书记和省长共同担任；该领导小组下设省应对疫情应急指挥部，省长作为指挥长，负责疫情应对的具体指挥和协调。[27]又如，云南省设立了云南省委省政府应对新型冠状病毒肺炎疫情工作领导小组，组长由省长担任，领导小组下设防控指挥部的指挥长——由副省长担任。[28]尽管常态下军事指挥组织体制中地方党委对当地驻军没有直接指挥权，但是，在军队参与地方应急救援的情况下，以地方党委或者地方党委和政府共同名义设立应急指挥机构，乃至于由地方党委负责人作为应急指挥机构中第一负责人，相较于以往仅仅在政府中设立应急指挥机构的做法，一定程度上增强了地方党政对军队的应急指挥权威。
无论从中央还是地方的疫情防控实践来看，以党的名义或者党委和政府共同的名义设立应急指挥机构，而不是按照以往2009年甲型流感、2008年汶川地震中在政府设立应急指挥机构的运作模式，都更有效地整合了党、政府、军队等多元主体的应急资源，彰显出“统一领导”的明显优势。但遗憾的是，一方面，现行《突发事件应对法》未明确规定党委在突发事件应对中的领导权，影响了党的领导的贯彻落实；另一方面，现行《突发事件应对法》也没有明确规定各级应急指挥机构对参与应急救援的军队的指挥权。有鉴于此，我们认为，应当通过此次修法明确建立军地联合指挥机制，同时规定党委和政府领导下的各级应急指挥机构具有优先指挥权；军队参与应急处置和救援工作的，应当接受相应层级应急指挥机构的统一指挥。
（二）军地应急协作机制
除了建立军地联合的应急指挥机制，我们认为，还应当建立常态化的军地应急管理协作机制。如果仅仅明确“战时”军地双方“谁指挥谁”的问题，虽然能够一定程度上消减应急协作的混乱与无序、提升应急救援效率，但并不能从根本上提高应急救援的合力。首先，如果军地双方日常缺乏相互协作的协同训练，仅仅依靠突发事件发生之后的临时性“强行整合”，即使指挥权的归属得到了明确，双方的磨合效果也不可能尽如人意。其次，临时性的整合是“一次性组合”，事态一旦处置结束，该组合即告解散。但是，在应急处置和救援的合作中，双方所获得的经验教训是极为宝贵的，而这种“一次性组合”显然并不利于经验总结和能力提升，下一次突发事件到来时又要“从零开始”。因此，有必要注重如下几个方面的制度建设，为军地应急协作机制的构建切实提供保障。
一是信息沟通制度。应当明确相应级别的军方负责人参与到应急指挥机构的日常工作当中，比如军队中负责应急救援的干部应当在当地的应急委员会办公室中担任相应职务，从而建立起常态化的信息沟通机制。通过将信息沟通规范化，可以为有效组织政府部门和军队开展应急准备和演练提供基础，同时也有利于分享突发事件处置和救援中获得的经验教训，及时进行反馈学习。
二是信息共享制度。由于我国军队与地方政府间在日常中形成的是互不统属的平行系统，因此，两者在突发事件应对中信息来源渠道并不完全相同。相比而言，地方政府的信息利用更加全面，其信息获取渠道也更多，来源范围更广；而军队对信息的获取则更强调准确性，专业性也更强。[29]因此，有必要建立军地的突发事件信息共享平台，促进信息的无障碍共享和双方沟通交流，以提高应急决策时利用信息的能力。此外，虽然军方收集的一些信息因涉密性等原因不便于共享，但我们认为，原则上军方应当共享预警系统监测到的信息，以及事件处置之后的经验信息，如果确实因一些特殊情况不便直接共享，应当书面向相应的应急管理部门说明理由，并使用可行的替代性方式传递相应信息。
三是协同演练制度。应当将双方演练的频次、方式等加以量化规范，同时，探索第三方演练评估机制，对评估发现的合作薄弱环节进行有针对性的专门训练。通过规范化、实效化的日常协同演练，一方面，可提高军地应急专业力量的融合度；另一方面，可提前适应应急状态下军地联合指挥机制的架构和运作，确保“政主军辅”的应急联合指挥机制能够在“战时”以最快的速度有序运行。
二、跨区域的应急协作机制
跨区域突发事件的横向府际协作，一直是应急管理领域中的一个较为棘手的问题。在新冠肺炎疫情防控中，有学者就指出，“走向系统化、制度化运行的公共卫生应急管理体系是应对突发公共卫生事件的基本趋向，而以‘联防联控+疫情防治’为主体的运行架构仍嵌镶在政治—行政体系之中，为更好地发挥制度效能，还应当做好应急响应的府际关系改革配套支撑”。其中尤为重要的是，“强化制度化权威来推进横向府际合作”。[30]在《突发事件应对法》的修订中，应该对这一问题作出回应。
（一）跨区域应急协作机制的优势
对于跨区域突发事件，按照现行《突发事件应对法》第7条的规定，“由有关行政区域共同的上一级人民政府负责，或者由各有关行政区域的上一级人民政府共同负责”。例如，作为突发公共卫生事件的新冠肺炎疫情，在规模上具有全国性，在程度上达到了特别重大的级别，因而，我国建立了以中央政府主导、全国各级地方政府协同应对的组织体制，迅速遏制了疫情蔓延。[31]
但我们也注意到，对于实践中发生的一些跨区域突发事件，按照法律规定由“共同的上一级人民政府”或者“上一级人民政府共同负责”，并不具有可操作性。对于跨小区域的突发事件在实践中操作起来较为容易，因为突发事件的事发地毕竟同属一个层级不太高的行政区，此时由事发地的共同上一级政府（如设区的市人民政府）负责应对即可。而对于跨大区域突发事件，如果事件的严重程度高，由共同上一级政府承担也是高效恰当的。但是，对于层级不太高的跨区域突发事件的应对，实践中很难按照法律的规定来实施。因为在不存在跨区域协作机制的情况下，如果由多地政府共同负责应对某一突发事件，临时性的合作很容易出现沟通不畅、协作不灵等情况，乃至发生尖锐摩擦。而从根本上说，这也是违背应急管理中的“统一指挥”原则的。
但是，对于这些层级不太高的跨大行政区域突发事件的应对，如果改为由其上一级政府共同负责，也是不现实的。首先，负责突发事件应对的政府层级太高必将影响决策效率。政府的反应能力和反应速度对应急处置工作的成败至关重要，确定政府在应急管理中的层级分工，关键在于把握好反应能力和反应速度之间的平衡。无论突发事件在何地发生，一般层级越低的政府反应速度越快，但处置能力就越低。应对层级不太高且经常发生的跨大行政区域突发事件，对反应速度的要求优先于反应能力。如果负责的层级太高，可能会因政府间链接环节过多，层层报告请示，层层下传，使得行动僵化、反应迟钝、坐失良机。[32]其次，高层级的政府在职权上未必与事件的性质和等级相匹配。例如，对于一次发生在北京郊区并蔓延到邻近河北某县的森林火灾，首先不可能由中央政府负责应对，而如果由北京市政府与河北省政府共同负责，就容易出现协调问题。
对此我们认为，对于跨大行政区域的、级别不太高的突发事件，尤其是在此类突发事件发生频率较高的地区，地方政府间应当建立起跨区域应急协作机制，理由如下：
第一，这样做能够削减“块外有块”对应急效率的侵蚀。在常规状态下，我国历来重视整合纵向府际关系而相对忽视横向府际关系，不同的政府部门、同一级别的不同政府以及不存在隶属关系的政府之间往往只能做到对上级负责，府际和部门之间的横向联系相对欠缺。然而，一些突发事件的级别虽不高，尚未达到由上一级政府负责应对的程度，但对于这种跨大行政区域的应急事件，事发地政府受制于外在原因如突发事件的关联性、复杂性以及内在原因，如信息不对称、本地人力财力资源等情况的限制，难以凭借一己之力解决。这就要求在应对此类突发事件时，互不隶属的地方政府之间在应急状态下能够实现协同应对，打破横向府际之间的固有障碍。而在建立跨区域应急协作机制的情况下，在突发事件发生时，相关地方政府按照已有的协议约定，可以迅速转入应急协作组织形态，有利于提高应急响应的速度。同时，通过协议明确突发事件应对的主要指挥者和相应的职责，也能够避免推诿扯皮而耽误应急决策的最佳时机。
第二，这样做有利于充分发挥属地管理的优势。《突发事件应对法》确立了属地管理原则，在应对跨大行政区域但级别不高的突发事件时，更应该充分发挥属地管理所带来的信息优势。应对突发事件的过程之所以要求贯彻属地管理原则，其原因在于，随着突发事件中各种综合性因素以及相互因素之间的微妙关系，对各种风险信息整合利用，从而实现统筹已经成为实现危机应对目标的一个关键环节。而相比于上一级政府，事发地政府在信息的获取、利用上，在紧急情况下更具优势。如果跨区域的突发事件尚未达到需要上级政府负责的级别时，属地政府间的信息沟通和交流对于实践的成功应对就至关重要。通过跨区域应急协作机制，参与协议的政府之间可以实现高效的信息共享，在信息的利用上更加及时充分，这一点在应对跨区域、低级别但经常性发生的突发事件时优势更加突出。因为对于经常性发生的突发事件，地方政府之间通过某一类事件的频繁发生，在双方分享信息从而尽量还原事件原貌的前提下，有利于进行应对策略的调整和反思，从而可以在下一次事件的应对中发挥经验优势。
第三，这样做能够弥补部分地区应急管理能力的先天不足。从法律安排来看，我国对同一层级地方政府的权责安排上，基本采取了统一的规定，但这种模式的不足在于相对忽略了同级的不同政府所在区域的人口规模、自然环境、经济发展程度等差别。虽然偶尔在实践和法律中会对这种差别进行微调，如设立“较大的市”和“计划单列市”，赋予其高于其他地级市的某些权限，但这种微小的差别安排仍难以解决同级的多个行政区域之间存在的禀赋差异。在应对突发事件的整个过程中，这种差别主要表现为一些地方的应急管理能力不足，具体体现在应急早期的资源准备、中期的处置能力和后期的恢复重建阶段。有观点曾提出可以通过对同级行政区在突发事件应对中的职责作出差别化的设计，从而尽量实现“个别情况个别处理”，减少一刀切模式下不周延的情况。[33]对于这种差别化的设计，北京等一些较大城市在这方面已经有所实践，比如规定在中心区由市政府承担突发事件的第一响应职责，而在郊区则由区县政府承担。但从短期内看，要在全国范围内全面推广这种做法并不容易，因此，不可避免地会让一些自身能力相对较弱的地方政府在突发事件的冲击下呈现出更多的脆弱性。但是，如果这些地方政府就某些跨大区域的、经常发生的突发事件与相邻的、应急资源禀赋较佳的地方政府建立起了区域应急协作机制，那么在一定程度上，便实现了应急资源跨区域高效配置，弥补了落后地区一定时间内难以依赖自身改变的应急能力短板。
（二）构建跨区域应急协作机制的路径
迄今为止，地方政府仍是应急管理的中坚力量，对于跨行政区域但级别不高的突发事件，以及跨区域、高级别突发事件中的非全局性问题的高效解决，主要就取决于跨区域府际间的协作水平。为了推进横向政府间应急协作机制的制度化与常态化，在法律上建立跨区域应急管理协作机制，可从如下四个方面着手：
第一，建立区域间利益分享和利益补偿制度。总的来说，府际间的应急合作大致有两种类型，一种是互补型区域合作，另一种是补偿型区域合作。“互补型区域合作指地方政府之间通过利益交换而实现双方利益增加，即通常所说的优势互补、互利共赢。”[34]这种协作方式常见于我国长三角、珠三角等较为发达的地域。而补偿型区域合作主要解决“外部性”的内部化问题。比如，当经济实力相对落后的政府为保证相邻较为富裕地方的公共安全而在一些方面做出自我牺牲时，或者该地区应急管理领域的投入建设会为较富裕的地方相应减轻应急准备的负担时，由于相对贫穷的政府所作的应急储备投入会产生正外部性影响，相对富裕的地方如果试图采取“搭便车”行为而阻却外部性的内部化，区域合作可能很难得到持续。[35]针对跨区域突发事件的应急管理，无论互补型区域合作抑或补偿型区域合作，由于参与合作的政府不可避免地受到地方利益驱动的影响，加之应急行为目标中内在多元价值的复杂冲突，都会将应急合作滑向“最小化己方损害”，实现转嫁风险的不正当目标。因此，只有建立起区域间的利益分享和利益补偿机制，构造地方政府在政治、社会或经济领域中交换的利益激励，才能确保区域合作始终有利益激励的推动，从根本上实现区域应急协作机制有效运转。
第二，创新应急演练机制。全区域的应急演练旨在通过桌面推演、功能演练、局部演练、全程演练等方式，发现并评估原有协作协议中存在的问题从而加以改进。[36]应对突发事件时，现场需要动员与调配各种资源，面临跨行政区域的场景时情况更是复杂，因而协作各方在现场必须拥有极其强大的应急协调能力，确保能高效、有序地开展协作。这也意味着，日常应急联动的演练必须得到足够重视。具体表现为，对于演练的频次、方式、评估等问题在协作协议中应当明确规定，并且有必要引入第三方机构对演练的效果予以评估、分析，便于及时反馈和学习。为了防止日常应急协作演练“形式化”、提升演练的有效性，应当将有关的演练的硬性规定等纳入各方相应的具有法律约束力的应急预案当中，间接增强协作协议的法律效力。
第三，完善信息共享机制。良好的沟通和协作建立在信息共享的基础上，如果地方政府固守“各自为阵”的理念，因担忧政绩等情况而隐藏或者拒绝提供经验和风险信息，就会从根本上动摇跨区域协同应急的基础，难以充分发挥协作应对危机的功效。这也意味着，跨区域协作各方要摒弃以往垄断信息和“以我为主”的本位观念。在应急状态下，风险信息的准确性、全面性将对应急决策的成败起到至关重要的作用。只有协作各方制定政府间的信息共享规则，并通过定期召开应急管理交流共享的会议等方式推进信息共享的常态化，才能为应急状态下共同选择更优的应急策略奠定基础。
第四，强化应急管理全流程思维。跨区域协作机制应当贯穿于应急管理的全流程，即风险管理、事前准备、事中处置和救援、事后重建和反思各个阶段。在这些阶段中，事前准备和事后反思环节的跨区域协作在实践中较为缺乏，但却对突发事件应对效果极其重要。通过将合作协议的实施常态化，即在突发事件的事前管理中就引入合作框架，如共同制定应急规划、共同编制应急预案、建立信息共享机制、共同开展应急演练、共同开展风险评估等，一方面有利于强化协作机制的制度惯性，将区域合作机制融入地方政府应急管理常态化的工作中；另一方面也能够增强协作机制的运行实效，保证这些机制在公共危机发生后能够真正运转，真正实现关口前移。[37]对于事后反思环节，在一般的突发事件发生后，往往在突发事件中的责任追究中被遗忘。但是，对于跨行政区域但级别不高的突发事件，以及跨区域、高级别突发事件中的非全局性问题，通过总结和反思各种类别突发事件的发生规律、演变方式等，对于将来可能发生的类似事件的应对能够提供不可多得的经验，而这也是建立跨区域应急协作机制以应对此类事件的重要理由所在。对于事中处置和救援环节，为了避免地方政府在共同应对突发事件过程中因推诿扯皮、权责不明而降低应急决策的效率，府际协作机制应当对应急指挥权的配置作出明确，并且结合处置结束后的反馈情况做好及时的更新、优化。我们认为，在应急指挥权的配置上可以遵循这样的基本原则：突发事件发生区域的事态能够区分主次的，由主要发生地政府承担主要职责；不能区分主次的，由首发地政府承担主要职责；不能区分主次也不能判别首发地的，由首先启动应急响应的政府承担主要职责。在确定了对应急响应承担主要职责的地方政府之后，协作机制中的其他地方政府应当承担约定的配合协助义务。