提升重大行政决策质量和效率必须依靠制度保障（导语）
2019年2月25日，中央全面依法治国委员会召开第二次会议，习近平总书记强调要把党的领导贯穿于重大行政决策全过程和各方面。2019年4月20日，李克强总理签署国务院令，公布《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》），自2019年9月1日起施行。这一规范政府共同行为、促进法治政府建设的行政法规的出台，标志着我国重大行政决策法治化迈上新的台阶。
一、《条例》制定的主要背景和过程
党的十八大以来，党中央、国务院高度重视科学、民主、依法决策。党的十八届四中全会提出，健全依法决策机制，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策的法定程序。2015年12月，党中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》，提出了推进行政决策科学化、民主化、法治化的具体目标和措施。可以说，随着全面依法治国进程加快，党中央、国务院对健全科学、民主、依法决策机制的要求越来越高、越来越细、越来越严。
近年来，很多地方政府出台了规范重大行政决策程序的制度文件，科学、民主、依法决策水平在一定程度上得到提升。可以说，随着各地重大行政决策程序制度不断健全、实践不断丰富，政府工作人员特别是领导干部的科学、民主、依法决策意识、能力和水平稳步提高，对程序制度从抵触、规避向认同、接纳转变，通过决策过程的精细、扎实来提高决策质量，实现决策执行的平稳、顺畅渐成共识。与此同时，随着经济社会和信息技术的快速发展，广大人民群众的民主、法治意识不断增强，民主参与能力不断提高，表达诉求的途径和方式更加多样、顺畅和便捷。
但实践中，仍有不少问题需要进一步规范：一些地方行政决策尊重客观规律不够，听取群众意见不充分，违法决策、专断决策、应及时决策而久拖不决等问题较为突出；一些关系国计民生的重大项目因当地群众不了解、不理解、不支持而引发群体性事件，导致项目无法落地或者匆匆下马。这些问题严重损害政府公信力，有损营商环境，影响改革推进和经济社会发展。为进一步推进行政决策科学化、民主化、法治化，提高重大行政决策的质量和效率，有必要制定出台专门的行政法规。
自《条例》起草工作启动以来，多次召开立法座谈会、论证会，开展5项课题研究，赴东中西部共12个省、直辖市开展专题调研，请5个省级和8个市级政府结合本地情况预测草案可能产生的影响，坚持问题导向，注重管用可行，充分吸收地方成熟经验做法，形成了《重大行政决策程序暂行条例（征求意见稿）》，并于2014年1月、2016年6月、2017年6月先后三次送国务院有关部门、地方政府等100多家单位书面征求意见。经报国务院领导同志同意，于2017年6月向社会公开征求意见。在认真研究各方面反馈意见基础上，不断修改完善征求意见稿，形成《重大行政决策程序暂行条例（草案）》。《重大行政决策程序暂行条例（草案）》报经国务院同意后，于2019年2月25日经中央全面依法治国委员会第二次会议审议通过。
二、《条例》出台的重要意义
规范重大行政决策程序，是建设法治国家、法治政府的必然要求，是建设中国特色社会主义法治体系、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。作为推进依法行政、加强政府自身建设的一部行政立法，《条例》的出台实施具有重要意义。
第一，有助于加快推进法治政府建设进程。推进行政决策科学化、民主化、法治化是法治政府建设的主要任务之一。行政机关能否做到科学、民主、依法决策，体现着依法行政的水平，关系到能否正确履行政府职能。《条例》以规范重大行政决策的程序为重要抓手，能够推动行政机关适应新的决策理念、制度约束、工作要求，既对推进行政决策科学化、民主化、法治化起到“以点带面”的杠杆效应和牵引作用，又通过科学程序制度规范政府决策活动，提高政府公信力和执行力。这对深入推进依法行政，加快建设诚信高效的法治政府有着不可或缺的现实意义。
第二，有助于更好地维护改革发展稳定大局。重大行政决策往往对经济社会发展有重大影响，涉及重大公共利益或者社会公众切身利益，事关改革发展稳定大局。《条例》通过规范重大行政决策程序制度，通过公众参与、专家论证、风险评估等程序引导广大群众和社会各方面广泛有序参与政府决策、社会治理，不断提高人民群众依法管理国家事务、经济文化事务的能力，让重大行政决策的形成过程成为发扬民主、集思广益的过程，成为统一思想、凝聚共识的过程，不断提升重大行政决策的质量，增强政策的科学性、连续性、稳定性。这对优化营商环境，促进经济持续健康发展和维护社会稳定大局具有重要的积极意义。
第三，有助于强化行政权力制约和监督。行政权力是重要的国家权力，管理事务领域宽、自由裁量幅度大。行政决策是行政权力运行的起点，也是规范行政权力的重要环节。《条例》的出台实施，可以起到以制度促规范、以参与促公开、以流程促优化、以监督堵漏洞、以责任强担当的作用，让行政决策权在阳光下运行，让决策者科学依法行使权力，能让约束权力的“制度笼子”扎得更加牢固，这对权力行使者而言，既是约束，也是保护。
需要特别注意的是，有必要厘清一种误解，即认为履行决策程序必然影响决策效率。实际上，科学规范重大行政决策程序能够有效提高决策效率。习近平总书记在十八届中央全面深化改革领导小组第三十七次会议上指出：“速度是效率，方法对头是效率，减少失误也是效率”。这是我们推进改革决策等重大决策的重要遵循，也告诉我们，效率不等于速度，效率有丰富的内涵和层次。行政决策特别是重大行政决策，事关改革发展稳定大局，违法决策、低水平决策不仅给国家和人民造成重大损失，也严重损害政府公信力。《条例》通过规范重大行政决策的程序来提高科学、民主、依法决策的水平，正是在保障方法对头和减少决策失误上下功夫，从而达到提高效率的效果。
三、《条例》起草遵循的总体思路
作为规范政府共同行为的一部行政法规，《条例》在起草过程中，遵循以下总体思路：
一是坚持党的领导。《条例》明确要求重大行政决策应当坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，发挥党的领导核心作用，把党的领导贯彻到重大行政决策全过程，要求重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告。
坚持党的领导是《条例》明确的重大行政决策的根本性要求。党的十九大报告把坚持党对一切工作的领导确定为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略的第一条。我国《宪法》[1]第一条开宗明义地规定，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，以根本法的形式明确了中国共产党的领导地位。2018年8月24日，中央全面依法治国委员会召开第一次会议，习近平总书记在会上发表重要讲话，系统论述了全面依法治国新理念新思想新战略，将其核心要义概括为“十个坚持”，其中第一个就是“坚持加强党对依法治国的领导”。
二是坚持科学、民主、依法决策原则。坚持科学、民主、依法决策是决策机制和程序的内核，贯穿于决策启动、形成决策草案、审议决定、决策执行与调整等决策全过程。
以民主决策原则为例——在决策启动前，明确人大代表、政协委员以及公民、法人或者其他组织可以提出决策事项建议。决策启动后，要求决策承办单位广泛深入开展调查研究、全面准确掌握有关信息；《条例》专设一节规定公众参与程序，要求采取便于公众参与的方式充分听取意见并对听取意见的程序和要求作出明确规定；明确集体讨论决定为必经程序，要求政府常务会或者全体会议与会人员充分发表意见。在决策执行中，明确公民、法人或者其他组织可以对重大行政决策及其实施提出意见建议，要求决策后评估应当注重听取社会公众的意见，吸收人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织参与评估，并把公民、法人或者其他组织提出较多意见作为开展决策后评估和调整决策的一种情形。可以说，民主决策原则贯穿于重大行政决策作出和调整的全过程。
三是坚持问题导向，注重制度设计与当前客观实际和法治政府建设进程相适应。对社会普遍期待、大多数行政机关有条件做到的，提出明确规范；对现阶段难以做到或者只有少数地方能做到的，鼓励有条件的地方探索实践、逐步推广；对需要“因地制宜”“因事制宜”的事项、程序，为各地方自主决策或者相关领域专门立法留有余地；对不影响决策质量的行政机关内部运转规则不作规定；对情况紧急等特殊情形作出相应制度性安排。
例如，关于重大行政决策适用事项范围，明确决策机关可以根据《条例》有关规定，结合职责权限和本地实际，确定决策事项目录、标准。再如，《条例》规定公开征求意见的期限一般不少于30日，同时，为情况紧急等特殊原因需要缩短期限的实际需要留足了制度空间。
四、《条例》规定的重要制度
《条例》分6章、共44条，对重大行政决策事项范围、重大行政决策的作出和调整程序、重大行政决策责任追究等方面作出了具体规定。第一章是总则，规定了《条例》的立法目的和依据，重大行政决策程序制度的适用主体、适用事项范围、原则性要求，以及监督考核评价等内容。第二章、第三章是关于重大行政决策作出程序的规定，重点制度是公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定这五大法定程序，此外还规定了决策启动和决策公布程序。第四章对重大行政决策的执行和调整程序作了规定。第五章是关于重大行政决策法律责任的规定。第六章附则对参照适用的主体范围、制定具体制度的要求和施行日期作了规定。
（一）关于重大行政决策适用主体范围
1.县级以上地方人民政府
根据《条例》第二条规定，县级以上地方人民政府是直接适用主体。县级以上地方人民政府承担着重要的行政管理职能，是推进本地区法治政府建设的主要承担者和责任主体。根据《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，县级以上地方各级人民政府承担着“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”的重要职责，是作出对本地经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的重大行政决策的主体。
2.县级以上政府部门和乡级人民政府
县级以上政府部门和乡级人民政府自身作出重大行政决策，根据《条例》第四十二条的规定，需要参照执行《条例》的规定。其中，按照《条例》第四十三条第二款的规定，国务院有关部门应当参照本条例规定，制定本部门重大行政决策程序的具体制度。
（二）关于重大行政决策适用事项范围
关于重大行政决策适用事项范围的规定主要体现在《条例》第三条。由于“重大行政决策”中的“重大”是一个难以统一量化的概念，各地区发展不平衡，各级政府决策的影响面和侧重点也各不相同，由国家立法统一确定重大行政决策事项的具体标准并不现实。《条例》按照突出针对性、具备可行性、保留灵活性、提高透明度的原则，围绕地方政府职能，重点针对实践中问题比较突出的领域，通过“列举+排除”来框定重大行政决策事项的范围，让决策机关结合职责权限和本地实际确定决策事项目录、标准。
1.关于列举的事项
《条例》在明确适用主体的同时，列举了五类重大行政决策事项，包括四项明确列举和一项兜底条款。一是“制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施”。这是根据党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的“加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责”，作出的概括性规定。二是“制定经济和社会发展等方面的重要规划”，包括编制或调整各类总体规划、重要的区域规划、专项规划和产业规划等。三是“制定开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施”，体现了自然资源和文化资源的开发利用、保护传承的重要性。四是“决定在本行政区域实施的重大公共建设项目”，包括大型文教卫生体育设施场馆、垃圾和污水处理设施、地铁、车站、垃圾焚烧发电站等。五是“对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者公众切身利益的重大事项”，这是兜底条款，同时明确了重大行政决策的主要特点，即它对经济社会发展有重大影响，涉及社会公众利益。这就意味着，行政机关内部的人事任免决策、人事奖惩等决策，不属于《条例》的调整范围。（第三条第一款）
2.关于排除的事项
《条例》明确排除了3类事项。一是财政政策、货币政策等宏观调控决策。货币政策和财政政策是宏观调控的主要手段，属于中央事权，需要根据经济社会发展情况相机决策，决策过程具有高度保密性、时效性、权威性。二是政府立法决策。根据《立法法》，地方政府承担的立法职责包括提出地方性法规草案和制定地方政府规章。《立法法》和《规章制定程序条例》对政府立法程序已有专门、系统、详细的规定，无需适用《条例》规定。制定行政规范性文件不属于“政府立法决策”，如果符合重大行政决策的特征，应当适用《条例》规定。三是突发事件应急处置决策。突发事件应急处置工作已有《突发事件应对法》和《防震减灾法》《防洪法》《突发公共卫生事件应急条例》等专门法律法规作出规定，不需要也不适宜适用《条例》规定的程序制度。（第三条第二款）
3.关于制定重大行政决策事项目录、标准
《条例》规定，“决策机关可以根据本条第一款的规定，结合职责权限和本地实际，确定决策事项目录、标准，经同级党委同意后向社会公布，并根据实际情况调整”（第三条第三款）。这里的“目录”可以是年度目录，也可以是细化目录。其中，年度目录是当年重大行政决策具体事项的目录，具体明确、一目了然，不少地方包括山东的青岛市、济南市、临沂市等地已经出台了年度目录。细化目录可以反复适用，但往往需要结合“重大”的标准来判断。具体采用哪一种，由决策机关结合实际灵活把握。实践中，有的地方如广州市、合肥市、苏州市等地还出台了专门的重大行政决策目录管理办法，对目录编制的主体和程序、向社会公布的时限、目录动态调整机制、监督考核机制等方面作了详细规定。“经同级党委同意”并“向社会公布”是制定目录、标准的程序性要求，这是重大行政决策坚持党的领导的具体体现，也有助于防止决策机关在制定目录、标准上的随意性，长远看有利于各决策机关在实践中逐渐凝聚共识，以点带面推进科学、民主、依法决策。
（三）关于重大行政决策五大法定程序
党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。这五大法定程序是规范重大行政决策最为关键的程序制度，也是《条例》的主要内容。对于“法定程序”的理解，需要注意两点：第一，法定程序不等于必经程序。如果程序过于死板僵化、不考虑各地方、各部门依法行政的实际，结果往往是形式化、“走过场”。为此，《条例》将合法性审查、集体讨论决定作为必经程序的同时，坚持从实际出发，在重大行政决策草案的形成过程中体现了公众参与、专家论证和风险评估程序的有关要求，即除依法不予公开的外，应当充分听取公众意见；专业性、技术性较强的决策事项应当组织专家论证；决策实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，应当组织风险评估。第二，五大程序不是完全僵化的流程。公众参与、专家论证、风险评估属于决策草案形成阶段的程序，三者之间没有固定的先后顺序，决策承办单位等可以根据决策事项特点和实际需要把握，有的程序还可以多次反复履行。决策草案形成后，需要依次履行合法性审查和集体讨论决定这两个程序。如果在合法性审查中发现应履行而未履行公众参与、专家论证和风险评估程序的，负责合法性审查的部门可以在审查意见中建议决策承办单位补充履行相关程序。集体讨论决定是五大程序中的最后一个程序，当然也不排除会议集体讨论时，要求重新履行或者补充履行有关程序。
1.公众参与
公众参与程序直接体现了民主决策的要求。虽然一些地方的重大行政决策程序制度普遍规定了公众参与程序，但是公众参与的实际履行效果认可度还比较低。有的部门在决策过程中过于被动，在该发声的时候沉默、该回应的时候回避，错失增进互动、凝聚共识的良机，埋下社会稳定隐患，导致决策“决而难行”。由于缺乏必要的互动交流和信息支持，以及长期存在的“走过场”等问题，社会公众参与决策的积极性较低，甚至出现听证会无人报名的冷场现象。为增强公众参与实效，《条例》第二章专设一节，作出了以下规定：
一是在听取意见的方式和对象上，规定可以采取座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式。同时，对涉及特定群体利益的决策事项，要求决策承办单位与相关人民团体、社会组织以及群众代表进行沟通协商，充分听取相关群体的意见建议。在采取何种方式听取公众意见方面，《条例》坚持适度把握制度刚性和灵活性，在提出“应当采取便于社会公众参与的方式充分听取意见”这一原则性要求的同时，对什么情况下必须采取哪种方式听取意见未作明确限定，而是由决策承办单位根据决策事项的影响面、公众对决策事项的关注度等情况灵活把握，而且这些方式不是互相排斥的、只能择其一的，而是可以采取多种方式、多次听取意见。（第十四条）
二是在具体的程序要求上，对向社会公开征求意见和召开听证会这两种方式的程序要求作出具体规定，如要求公布决策草案及其说明等材料，要求明确提出意见的方式和征求意见的期限或者听证时间、地点等信息。
三是在公众意见的研究处理上，规定决策承办单位应当对社会各方面提出的意见进行归纳整理、研究论证，充分采纳合理意见，完善决策草案。（第十八条）
2.专家论证
专家论证是实现科学决策的重要途径。从各地方反映的情况看，由于专家论证参与人员少、风险容易控制，对专业性、技术性较强的事项进行专家论证已成普遍做法。但实践中专家论证的公信力受质疑、有的地方专家资源匮乏等问题也制约了专家论证的有效开展。《条例》在第二章专设“专家论证”一节，围绕切实提高专家论证质量，避免专家论证走过场、形式化，作了以下规定：
一是明确专家论证的事项范围。规定专业性、技术性较强的事项应当进行专家论证，并要求为专家开展论证提供必要保障。（第十九条第一款）“提供必要保障”，包括保证必要的论证时间、提供必需的背景情况等，这一规定也是为了防止专家论证走过场。
二是明确专家论证的基本要求。规定专家、专业机构应当独立开展论证工作，客观、公正、科学地提出论证意见；提供书面论证意见的，应当署名、盖章。（第十九条第二款）
三是明确选择专家的标准。规定选择专家、专业机构应当坚持专业性、代表性和中立性，注重选择持不同意见的专家、专业机构，不得选择与决策事项有直接利害关系的专家、专业机构。（第二十条）
四是健全专家队伍管理机制。规定省级政府应当建立决策咨询论证专家库，规范专家库运行管理，健全专家诚信考核和退出机制。（第二十一条）关于专家库的规定，主要有两个方面考虑：一是为了“方便找到专家”。行政决策面宽事广，涉及的专业性、技术性问题很多，遇事“现抓”专家往往会“抓瞎”。通过建立常备的专家库，在辖区一定范围内共享运行，可以培育专家队伍、储备各类专家资源。二是为了“找到好的专家”。规范专家库运行管理，健全专家诚信考核和退出机制，有助于充分吸纳各领域各专业的权威、诚信的专家和专业机构入库，进而提高专家论证的质量。当然，选择专家可以不局限于专家库，决策承办单位可以根据实践需要，选择专家库之外符合条件的专家。
3.风险评估
风险评估是防范决策风险、减少决策失误的重要环节，对于维护改革发展稳定大局至关重要。实践中，风险评估的实际效果比较差。有的地方未把风险评估作为独立的程序，而是用“可行性论证”“合法性审查”来代替风险评估；有的风险评估没有进行实质性的调查和评估工作。各地反映，评估机构不专业、不中立，评估人才比较匮乏，评估机制不够完善等问题严重制约了风险评估工作的有效推进。
为切实发挥风险评估的作用，也考虑到当前风险评估基础比较薄弱，《条例》明确重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，决策承办单位或者负责风险评估工作的其他单位应当组织评估决策草案的风险可控性（第二十二条），并从以下三个方面对风险评估程序进行规范：一是在风险评估的方式方法上，要求运用多种方式、科学方法，充分听取有关部门意见，对决策实施的风险进行科学预测、综合研判。同时，针对实践中风险评估力量比较薄弱等问题，规定开展风险评估可以委托专业机构、社会组织等第三方进行。（第二十三条第一款、第三款）二是在风险评估的成果形式上，要求开展风险评估应当形成风险评估报告，明确风险点，提出风险防范措施和处置预案。（第二十三条第二款）三是在风险评估结果运用上，要求把风险评估的结果作为重大行政决策的重要依据。决策机关认为风险可控的，可以作出决策；认为风险不可控的，在采取调整决策草案等措施确保风险可控后，可以作出决策。（第二十四条）
上述规定背后是有所考虑的。例如，关于应当进行评估的风险范围，《条例》之所以明确对社会稳定和公共安全方面的风险评估提出要求，是因为这两类风险是比较容易出问题、各方关注度较高的风险种类。而生态环境影响方面的风险虽然实践中也比较普遍，但是《环境影响评价法》《规划环境影响评价条例》《建设项目环境保护管理条例》等法律法规已对环境影响评价作了明确规定，环保督察也在强力推进，《条例》就不再重复规定。当然，《条例》并没有将风险评估仅限于社会稳定和公共安全两方面，而是将评估范围规定为“社会稳定、公共安全等方面”，各地各部门可以结合实际需要，对其他类型的风险开展评估。
4.合法性审查
合法性审查是行政机关依法决策的重要保障，也是重大行政决策法治化的关键环节。随着依法行政的深入推进，各地方各部门都比较重视合法性审查，但从调研情况看，问题也比较突出：一是审查力量有短板、难深入。一方面，合法性审查任务日益繁重但审查力量没有相应提升，且越往基层力量越薄弱；另一方面，有的决策事项本身涉及较复杂的专业知识，审查人员不具备相当专业背景，短时间内审查难以深入开展。二是合法性审查时间和材料不充分、难提效。有的地方反映，有的紧急件审查只预留了2小时，审查只能“走过场”；报送审查的材料中没有事项背景、决策依据、论证情况等，难以有效开展审查。三是审查过程受干扰、难硬气。有些事项被定了调，审查中面临种种干预，审查结果只能“开路条”，不让“设关卡”。四是审查事项存在制度空白、难定性。有的重大决策涉及的法律问题比较复杂，或者带有改革探索性质，无法通过简单对比法律条文来得出是否合法的结论，只能通过体会法律精神来分析存在的法律风险，难以给出是否合法的明确结论。五是审查工作责任大、难作为。有的地方反映，当地合法性审查部门曾因出具合法意见被处分，而决策具体承办单位的工作人员却安然无恙。由于工作压力大、责任重，审查单位出现了“招人难”“留人难”问题。
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论”。按照这一要求，针对实践中存在的审查过程受干扰、审查时间和材料不充分、审查力量薄弱等问题，《条例》第三章专设“合法性审查”一节，作了以下规定：
一是明确合法性审查为必经程序。《条例》规定，决策草案未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交决策机关讨论；对国家尚无明确规定的探索性改革决策事项，可以明示法律风险，提交决策机关讨论。（第二十五条第二款）关于探索性改革决策事项的规定是结合当前改革实际需要作出的特别规定。党的十八大以来，习近平总书记多次强调，要坚持“三个区分开来”，为容错机制划定了总原则，其中就包括“把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违法违纪行为区分开来”。2018年，中办印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，其中关于“建立健全容错纠错机制”的规定体现了这一要求。考虑到有的探索性改革决策事项合法与否难以定性这一实际，《条例》对探索性改革决策事项的合法性审查作出特殊规定，既适应当前全面深化改革实践中的现实需要，也是从制度上健全容错机制、激励干事创业的具体体现。
二是明确送请合法性审查的材料和审查时限。《条例》规定，送请审查应当提供决策草案及相关材料，包括有关法律、法规、规章等依据和履行决策法定程序的说明等；提供材料不符合要求的，可以退回或者要求补充；送请合法性审查应当保证必要的审查时间，一般不得少于7个工作日。（第二十六条）其中，送审材料中的“有关法律、法规、规章等依据”与《条例》第十二条第二款规定的“决策承办单位应当全面梳理与决策事项有关的法律、法规、规章和政策，使决策草案合法合规、与有关政策相衔接”是相呼应的，旨在让承办单位承担起对决策草案进行合法性论证或初审的职责，既通过合法性关卡前移助推从源头上提高决策质量，也发挥决策承办单位专业优势，为合法性审查提供一定的支持。另外，考虑到公众参与、专家论证、风险评估不是必经程序，为避免在是否履行程序上过于随意，《条例》要求送审材料应当包括“履行决策法定程序的说明”。
三是明确合法性审查内容。它包括三个方面，即“决策事项是否符合法定权限”“决策草案的形成是否履行相关法定程序”“决策草案内容是否符合有关法律、法规、规章和国家政策的规定”。（第二十七条）这里需要说明的是，《条例》重在规范重大行政决策的程序，不涉及权限的划分，“决策事项是否符合法定权限”需要按照《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及相关专门法律、法规等的规定来作出判断。
四是明确了合法性审查意见的有关要求。根据《条例》规定，负责合法性审查的部门应当及时提出合法性审查意见并对意见负责，决策承办单位根据意见进行必要调整或者补充。这是对审查过程受干扰、把关难等问题开出的双向“药方”。对于负责合法性审查的部门，要求其对合法性审查意见担负责任，在审查过程中组织法律顾问、公职律师提出法律意见，一方面强化其责任意识、促使“变压力为动力”，另一方面通过组织法律顾问、公职律师为审查工作提供智力支撑，进而增强合法性审查部门抗干扰的动力和能力。对于决策承办单位，要求其根据合法性审查意见，对决策草案进行必要调整或者完善，解决实践中有的决策承办部门轻视、忽视合法性审查等问题。同时，明确决策承办单位根据合法性审查意见进行必要调整或者完善，也是对“经审查不合法的，不得提交决策机关讨论”的补充规定。按照这一规定，当经审查发现不合法时，不意味着决策程序就完全停止、夭折，而是暂时不能提交决策机关讨论。我们可以把这种情形理解为交通信号灯“亮起了红灯”。这种情况下，决策承办单位有义务根据合法性审查意见调整草案内容，或者补充履行程序等，当决策承办单位根据合法性审查意见调整、完善决策草案后，“红灯”可以变“绿灯”，仍然可以提交决策机关讨论。
5.集体讨论决定
集体讨论决定是科学民主决策的重要体现。对重大行政决策实行集体讨论决定，有利于发挥决策机关领导班子的集体智慧，对加强领导班子内部民主监督也具有重要作用。实践中，重大决策作出前由领导班子进行集体讨论，已成为行政机关的普遍做法。但在具体的执行过程中，还存在一些问题，比如进行集体讨论的会议形式不够规范，普遍采取各种专题会议、办公会议等形式；集体讨论“短平快”“走过场”，会议讨论过程中“一言堂”现象较多，除行政首长和分管负责人外，其他组成人员发表意见不够充分；有的地方把集体讨论当作事后推卸责任的“挡箭牌”。针对这些情况，《条例》从以下方面进行规范：
一是严格规范会议形式，规定“决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论”。二是要求会议讨论充分发扬民主，规定“讨论决策草案，会议组成人员应当充分发表意见，行政首长最后发表意见”。三是强调会议记录制度，规定“集体讨论情况应当如实记录，不同意见应当如实载明”。同时，法律责任一章中作出相应规定，即《条例》第三十八条第三款规定，“决策机关集体讨论决策草案时，有关人员对严重失误的决策表示不同意见的，按照规定减免责任”。
《条例》起草中，需要明确一个问题，就是集体讨论决定是否等同于表决制，即少数服从多数，行政首长能不能作出跟多数人意见不一致的决定。《条例》对此规定，决策机关行政首长在集体讨论的基础上作出决定，行政首长拟作出与会议组成人员多数人的意见不一致的决定时，应当在会上说明理由。也就是说，集体讨论决定不是集体来决定，而是集体讨论与行政首长决定相结合，在集体讨论的基础上，由决策机关的行政首长最终决策。作此规定，主要基于以下考虑：一是基于宪法法律的有关规定。根据我国宪法规定，国家机构实行民主集中制原则，行政机关实行行政首长负责制。那么，重大行政决策集体讨论决定程序必须既体现民主集中制原则，也要符合行政首长负责制的要求。决策草案必须经会议集体讨论，与会人员充分发表意见，这是发扬民主的体现。通过集体讨论让行政首长更好地了解情况、集思广益，最终还由行政首长作出决定并对决策负责，体现了行政首长负责制的要求。二是中央文件已有明确规定。党中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确规定“重大行政决策应当经政府常务会议或者全体会议、部门领导班子会议讨论，由行政首长在集体讨论基础上作出决定。行政首长拟作出的决定与会议组成人员多数人的意见不一致时，应当在会上说明理由”。三是基于地方实践基础。地方重大行政决策程序制度普遍规定，由行政首长在集体讨论基础上作出决定或者充分听取意见后作出决定。
（四）关于决策执行和调整
决策执行和调整是重大行政决策完整生命周期的重要组成部分。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确提出，“决策机关应当跟踪决策执行情况和实施效果，根据实际需要进行重大行政决策后评估”。
针对实践中存在的“重决策、轻执行”“新官不理旧账”“朝令夕改”等问题，《条例》专设一章对决策执行和调整作出规定，共4条，分别规定了决策执行单位的职责、决策执行中的问题反馈机制、决策后评估和决策后调整等内容。包括要求决策执行单位“依法全面、及时、正确执行重大行政决策”，以及向决策机关报告“决策执行情况”和执行中出现的问题等；明确公民、法人或者其他组织可以对决策实施提出意见建议；规定“依法作出的重大行政决策，未经法定程序不得随意变更或者停止执行”，“需要作出重大调整的，应当依照本条例履行相关法定程序”，“情况紧急的，决策机关行政首长可以先决定中止执行”。
决策后评估是决策执行阶段的一项重要机制，决策后评估的结果是对决策进行调整的重要依据。针对实践中开展决策后评估主动性不强、社会公众评价缺位、评估针对性不强等问题，《条例》将决策后评估定位为发现问题、调整决策、提升决策效果的重要机制，而不是判定决策失误、明确决策责任的依据，在具体制度设计上注重针对性和适度弹性：一是明确定位，增强开展决策后评估的积极性。规定可以组织决策后评估的3种情形，即“重大行政决策实施后明显未达到预期效果”“公民、法人或者其他组织提出较多意见”“决策机关认为有必要”，旨在鼓励决策机关主动开展评估，培养决策机关主动开展评估的内生动力，在实践中逐渐建立健全后评估机制。二是注重引入外部力量参与决策后评估，以提高评估结果的客观性和公信力。三是在决策结果运用上，明确要求将后评估结果作为调整决策的重要依据。
[1] 为便于阅读，本书中相关法律文件名称中的“中华人民共和国”字样都予以省略。