第一章 总则

总则是一部成文法律中具有统领性、总括性的组成部分，是成文法律中具有指导性、全局性内容的集中体现，一般包括立法目的、立法依据、原则、适用范围等方面。本章作为《条例》的总则，共9条，规定了《条例》的立法目的和依据，重大行政决策程序制度的适用主体、适用事项范围、原则性要求，以及监督考核评价等内容。

第一条

为了健全科学、民主、依法决策机制，规范重大行政决策程序，提高决策质量和效率，明确决策责任，根据宪法、地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法等规定，制定本条例。

释义

本条是关于《条例》的立法目的和立法依据的规定。

一、立法目的

立法目的即立法宗旨，在法律法规中开宗明义地规定立法目的是我国立法的惯例。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出，“健全依法决策机制。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”《条例》严格贯彻党中央决策部署，将“健全科学、民主、依法决策机制，规范重大行政决策程序，提高决策质量和效率，明确决策责任”作为立法目的，具体可以从以下方面进行理解：

一是健全科学、民主、依法决策机制。科学决策、民主决策、依法决策已成为我国从中央政府到地方政府高度重视的依法行政、建设法治政府的主要目标之一，同时这三者又是密不可分的，只有在决策民主化和合法化的基础上，才有可能实现决策的科学性和高效性，将决策的可接受性最大化。

二是规范重大行政决策程序。为什么以重大行政决策程序制度建设为抓手？最理想的目标，当然是所有的行政决策活动都受到同等关注、加以同等规范、得到同步提升。考虑到重大行政决策要么关系经济社会发展全局，要么在一定行政区域、一个行业范围内具有重大影响，把完善重大行政决策程序制度作为健全依法决策机制的重要抓手，能够发挥杠杆和牵引作用。制定实施新的重大行政决策程序制度，能够让行政机关适应新的决策理念、制度约束、工作要求，再以点带面、以“重大”带“一般”，逐步扩大新制度的适用范围，直至将整个行政决策活动都转移到新模式、切换到新轨道上来。

三是提高决策质量和效率，明确决策责任。有一种观点认为，履行程序必然影响效率，这种观点是片面的、错误的。实际上，科学规范重大行政决策程序能够有效提高决策效率。这一认识是基于对效率内涵的全面理解和长远把握，要求程序制度进行合理设计：

第一，全面理解“效率”的内涵。习近平总书记在十八届中央全面深化改革领导小组第三十七次会议上指出：“速度是效率，方法对头是效率，减少失误也是效率”。行政决策特别是重大行政决策，事关改革发展稳定大局，违法决策、低水平决策给国家和人民造成重大损失，也严重损害政府公信力。《条例》通过规范重大行政决策的程序来提高科学民主依法决策的水平，正是在保障方法对头和减少决策失误上下功夫，从而达到提高效率的效果。

第二，从整体和长远角度考量“效率”。就某一个具体的重大行政决策来看，履行《条例》规定的程序确实可能延长作出该决策的周期。但是，从整体和长远来看，一方面，通过规范程序有助于提高这一决策的质量，减少失误、降低风险，让该决策在执行阶段更加顺畅、高效，进而从整体上提高该决策的效率；另一方面，通过规范程序来减少行政决策“朝令夕改”“决而难行”等问题，可以从长远上提高政府公信力和执行力，便于政府全面正确履行职能、为人民群众提供优质高效服务、促进经济社会持续健康发展。

二、立法依据

关于行政决策，我国宪法和相关法律已经存在相关规定，如我国《宪法》第八十九条规定，国务院行使下列职权：（一）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；……（四）统一领导全国地方各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关的职权的具体划分……。我国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法也明确了地方各级人大与政府之间的关系和地方政府的职责。本条例从性质上看属于行政立法，我国宪法和相关法律的规定为本条例的制定提供了宪法和上位法的依据，同时，在本条例的制定过程中，也严格遵守我国宪法和相关法律的规定，确保条例内容与宪法和相关上位法的规定一致，做到法制统一。

第二条

县级以上地方人民政府（以下称决策机关）重大行政决策的作出和调整程序，适用本条例。

释义

本条是关于《条例》适用主体范围的规定，同时也明确了《条例》所规范的重大行政决策程序包括作出和调整程序。

一、关于适用主体范围

根据《宪法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，县级以上地方各级人民政府承担着“管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、环境和资源保护、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、监察、计划生育等行政工作”的重要职责，是作出对本地经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的重大行政决策的主体。近年来，在党中央、国务院的高度重视下，地方各级人民政府不断推进法治政府建设，科学民主依法决策水平整体上有了明显提升。但是，一些地方的重大行政决策仍然存在听取群众意见不充分、把握客观规律不到位、遵守法律法规不严格等问题，影响社会公众的合法权益，影响政府权威和公信力。因此，《条例》将县级以上地方人民政府作为适用主体予以重点规范，要求各级人民政府，设区的市级人民政府，县级人民政府贯彻执行《条例》。地方各级人民政府的职能部门在本级政府重大行政决策过程中承担着拟订重大行政决策草案、进行合法性审查等职责，需要遵循《条例》的具体规定。需要注意的是，《条例》在第六章“附则”第四十二条明确规定，县级以上政府部门和乡级人民政府重大行政决策的作出和调整程序，参照本条例规定执行。这意味着县级以上政府部门和乡级人民政府的重大行政决策程序也要参照执行《条例》规定。

二、关于重大行政决策的作出和调整程序

规范重大行政决策的作出程序是提高决策质量和效率的关键。从调研情况看，各地普遍反映，在决策过程中广泛听取意见、充分评估论证，既有助于完善决策方案、提高决策质量，又能增强社会认同度、保证决策顺利执行。但是，行政决策程序制度及其执行方面还存在一些问题：一是制度刚性约束不够。不少规定局限于决策机关的自我约束，特别是内部文件权威性不高、强制力不够，执行“打折扣”。二是程序履行情况参差不齐。在五大法定程序中，合法性审查和集体讨论决定执行比较好，公众参与、专家论证、风险评估执行情况不够理想。有地方反映，除非法律、行政法规有明确规定，否则实践中一般从简便宜行事。三是“走过场”问题突出。有的地方虽然履行了行政决策程序，但受人力、经费、时间等因素影响，“走过场”比较普遍。针对上述情况，《条例》将规范重大行政决策作出程序作为重点，在第二章、第三章中对作出重大行政决策的具体程序作明确规定。其中，公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定是重大行政决策的法定程序，也是规范重大行政决策最为关键的程序制度。

决策作出后，需要组织力量执行决策，否则决策就没有意义。而在决策执行过程中，由于内外部环境的变化或者决策本身的局限性，需要决策机关根据决策执行效果、客观条件变化对决策方案的补充、调整和完善。2004年国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》明确规定，“行政机关应当确定机构和人员，定期对决策的执行情况进行跟踪与反馈，并适时调整和完善有关决策”。可以说，决策执行和调整是重大行政决策完整生命周期的重要组成部分。针对实践中存在的决策作出后“朝令夕改”“决而难行”“新官不理旧账”等问题，《条例》第四章对重大行政决策执行过程中的调整程序作出规定。其中，第三十七条明确规定，依法作出的重大行政决策，未经法定程序不得随意变更或者停止执行；需要作出重大调整的，应当依照本条例履行相关法定程序。同时，为符合现实需要，针对因重大行政决策存在问题、客观情况发生重大变化，或者决策执行中发生不可抗力等严重影响决策目标实现、情况紧急的，决策机关行政首长可先决定中止执行。

第三条

本条例所称重大行政决策事项（以下简称决策事项）包括：

（一）制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施；

（二）制定经济和社会发展等方面的重要规划；

（三）制定开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施；

（四）决定在本行政区域实施的重大公共建设项目；

（五）决定对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益的其他重大事项。

法律、行政法规对本条第一款规定事项的决策程序另有规定的，依照其规定。财政政策、货币政策等宏观调控决策，政府立法决策以及突发事件应急处置决策不适用本条例。

决策机关可以根据本条第一款的规定，结合职责权限和本地实际，确定决策事项目录、标准，经同级党委同意后向社会公布，并根据实际情况调整。

释义

本条是关于重大行政决策事项范围的规定。本条分三款，第一款明确了列举的事项，第二款明确了与现有法律、行政法规的适用关系和排除的事项，第三款是关于决策机关制定决策事项目录、标准的规定。

由于“重大行政决策”中的“重大”是一个难以统一量化的概念，各地区发展不平衡，各级政府决策的影响面和侧重点也各不相同，由国家立法统一确定重大行政决策事项的具体标准并不现实。因此，在立法调研、征求意见、专题研究的基础上，《条例》按照突出针对性、具备可行性、保留灵活性、提高透明度的原则，围绕地方政府职能，重点针对实践中问题比较突出的领域，通过“列举+排除”来框定重大行政决策事项的范围，让决策机关结合职责权限和本地实际确定决策事项目录、标准。

一、关于列举的事项

《条例》在明确适用主体的同时，列举了五类事项，包括四项明确列举和一项兜底条款。一是“制定有关公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等方面的重大公共政策和措施”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求，要加强地方政府公共服务、市场监管、社会管理、环境保护等职责。二是“制定经济和社会发展等方面的重要规划”，包括编制或调整各类总体规划、重要的区域规划、专项规划和产业规划等等。三是“制定开发利用、保护重要自然资源和文化资源的重大公共政策和措施”。自然资源包括水、土地、能源、矿产、生物等等，文化资源包括历史文化名城名镇名村、历史文化街区、传统村落和传统民居、特色景观、风景名胜区等以及各级各类博物馆、美术馆、图书馆、文化馆、群众艺术馆、纪念馆、非物质文化遗产保护中心及其他文博单位等文化文物单位馆藏的各类文化资源等等。四是“决定在本行政区域实施的重大公共建设项目”，包括本行政区域内建设的大型城市广场、公园、商业街区、文教卫生体育场馆、垃圾和污水处理设施、车站等。五是“对经济社会发展有重大影响、涉及重大公共利益或者公众切身利益的重大事项”，这是兜底条款，明确了重大行政决策的主要特点。

二、关于与法律、其他行政法规的衔接适用关系

《立法法》第九十二条规定，同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定。第九十四条规定，行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院裁决。《条例》是关于重大行政决策程序一般性规定的一部行政法规。按照上位法优于下位法的原则，《城乡规划法》《价格法》等有关法律对相关决策事项的决策程序另有规定的，适用其规定；按照同一机关制定的特别法优于一般法的原则，《国有土地上房屋征收与补偿条例》等专门性的行政法规对相关决策事项的决策程序另有规定的，适用其规定。

三、关于排除的事项

《条例》明确排除了三类事项。一是财政政策、货币政策等宏观调控决策。财政政策是政府进行反经济周期调节、熨平经济波动的重要工具，也是财政有效履行配置资源、公平分配和稳定经济等职能的重要方法，主要通过税收、补贴、赤字、国债、收入分配和转移支付等手段对经济运行进行调节。货币政策是指国家为实现特定的宏观经济目标采取控制和调节货币供应量的方针政策的总称，包括货币政策目标、货币政策手段以及这些手段的机制作用的调节过程。货币政策和财政政策是宏观调控的主要手段，需要根据经济社会发展情况相机决策。二是政府立法决策。根据《立法法》，地方政府承担的立法职责包括提请地方性法规和制定地方政府规章。《立法法》和《规章制定程序条例》对政府立法程序已有专门、系统、详细的规定，无须适用《条例》规定。制定行政规范性文件不属于《条例》规定的“政府立法决策”，如果符合重大行政决策的特征，应当适用《条例》规定。三是突发事件应急处置决策。根据《突发事件应对法》第三条、第四条、第四十八条等规定，突发事件是指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。发生地县级和设区的市级人民政府统一领导一般和较大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处置工作；发生地省级人民政府统一领导重大和特别重大自然灾害、事故灾难、公共卫生事件的应急处置工作。上述由地方人民政府统一领导的突发事件应急处置工作已有《突发事件应对法》《防震减灾法》《防洪法》《气象法》《安全生产法》《消防法》《传染病防治法》《动物防疫法》《核电厂核事故应急管理条例》《突发公共卫生事件应急条例》等法律行政法规作出专门规定，不需要也不适宜适用《条例》的具体规定。

四、关于制定目录、标准

《条例》规定，“决策机关可以根据本条第一款的规定，结合职责权限和本地实际，确定决策事项目录、标准，经同级党委同意后向社会公布，并根据实际情况调整”。这里的“目录”可以是年度目录，也可以是细化目录。其中，年度目录是当年重大行政决策具体事项的目录，具体明确、一目了然，不少地方已经出台了年度目录；细化目录可以反复适用，但往往需要结合“重大”的标准来判断。具体采用哪一种，由决策机关结合本单位实际灵活把握。实践中，有的地方如广州、合肥、苏州等地还出台了专门的重大行政决策目录管理办法，对目录编制的主体和程序、向社会公布的时限、目录动态调整机制、监督考核机制等方面作了详细规定。“经同级党委同意”并“向社会公布”是制定目录、标准的程序性要求，这是重大行政决策坚持党的领导的具体体现，也有助于防止决策机关在制定目录、标准上的随意性。长远看，通过决策机关制度目录、标准，有利于各决策机关在实践中逐渐凝聚共识，以点带面推进科学民主依法决策。

第四条

重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，发挥党的领导核心作用，把党的领导贯彻到重大行政决策全过程。

释义

本条是关于重大行政决策坚持党的领导的总体性要求。

中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，这是历史的选择、人民的选择。党的十九大报告把坚持党对一切工作的领导确定为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略的第一条。我国《宪法》第一条开宗明义地规定，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，以根本法的形式明确了中国共产党的领导地位。2018年8月24日，中央全面依法治国委员会召开第一次会议，习近平总书记在会上发表重要讲话，系统论述了全面依法治国新理念新思想新战略，将其核心要义概括为“十个坚持”，其中第一个就是“坚持加强党对依法治国的领导”。2019年2月，习近平主持召开中央全面依法治国委员会第二次会议，会议强调要把党的领导贯穿于重大行政决策全过程和各方面。《条例》将坚持党的领导作为一项根本要求，坚持将党的领导贯彻到重大行政决策全过程，因此《条例》第四条明确规定，重大行政决策必须坚持和加强党的全面领导，全面贯彻党的路线方针政策和决策部署，发挥党的领导核心作用，把党的领导贯彻到重大行政决策全过程。除了总则中的总体性要求外，《条例》在具体程序上也提出明确要求，如第三条规定，决策机关确定的决策事项目录、标准，经同级党委同意后向社会公布；第三十一条规定，重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告。

第五条

作出重大行政决策应当遵循科学决策原则，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，坚持从实际出发，运用科学技术和方法，尊重客观规律，适应经济社会发展和全面深化改革要求。

释义

本条是关于科学决策原则的规定。科学决策，也称理性决策，是指在科学的理念指导下，运用各种科学技术和方法，使得决策方案尊重客观规律、符合实际需求。

一、关于科学决策原则的总体性要求

《条例》将科学决策作为重大行政决策的一项基本原则，结合当前经济社会发展实际，提出了三项总体性要求：

（一）贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念

这是决策理念的要求。2015年10月，习近平总书记在关于《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》的说明中指出：发展理念是发展行动的先导，是管全局、管根本、管方向、管长远的东西，是发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现。《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》明确提出，创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念是具有内在联系的集合体，是“十三五”乃至更长时期我国发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，必须贯穿于“十三五”经济社会发展的各领域各环节。准确理解把握并贯彻落实新发展理念的内在要求，是贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，实现科学决策的前提条件。

（二）从实际出发，运用科学技术和方法

这是对决策过程和手段的要求。坚持一切从实际出发，是辩证唯物主义世界观的根本要求。一切从实际出发要求在认识世界和改造世界的活动中，做到使主观符合客观，从客观存在的情况出发，提出解决问题的方法对策。真正做到一切从实际出发，要求我们必须深入实际开展调查研究，全面把握客观实际的全面性、整体性和变动性。当今社会，充分运用大数据分析等科学技术和方法是做好调查研究、全面准确把握客观实际的重要途径。

（三）尊重客观规律，适应经济社会发展和全面深化改革要求

这是对决策结果上的要求。习近平总书记指出，要把促进社会公平正义、增进人民福祉作为一面镜子，审视我们各方面体制机制和政策制定。重大行政决策对经济社会发展有着重大影响、涉及重大公共利益或者社会公众切身利益，必须以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，在尊重客观规律的基础上，把能不能给老百姓带来实实在在的利益、能不能创造更加公平的社会环境作为判断决策科学与否的重要标准，从最广大人民根本利益出发，从社会发展水平、社会大局、从全体人民的角度来看问题、作决策。

二、科学决策原则在重大行政决策程序中的具体体现

《条例》在制度设计上将科学决策原则贯穿于重大行政决策的全过程。在决策启动阶段，要求对各方面提出的决策事项建议，有关单位应当进行研究论证后，再报请决策机关决定是否启动决策程序，论证内容包括拟解决的主要问题、建议理由和依据、解决问题的初步方案及其必要性、可行性等。决策启动后，要求决策承办单位广泛深入开展调查研究、全面准确掌握有关信息、充分协商协调的基础上，拟订决策草案；要求专业性、技术性较强的决策事项，应当组织专家、专业机构论证其必要性、可行性、科学性等，并从专家论证的基本要求、选择专家的标准、健全专家队伍管理机制等方面完善提高专家论证质量的制度机制；要求重大行政决策的实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，应当组织评估决策草案的风险可控性。在决策执行过程中，发现重大行政决策存在问题或者不适应形势发展变化的，要求及时调整。

第六条

作出重大行政决策应当遵循民主决策原则，充分听取各方面意见，保障人民群众通过多种途径和形式参与决策。

释义

本条是关于民主决策原则的规定。中华人民共和国的一切权力属于人民。《宪法》第二条第三款规定，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”；第二十七条第二款规定，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出，“在党的领导下，以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容，在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中”。人民通过各种途径参与重大行政决策，使决策真正体现人民的意志，反映最广大人民群众的根本利益和长远利益，是人民当家作主的一个重要方面，是协商民主的必然要求。

一、关于民主决策原则的总体性要求

《条例》将民主决策作为重大行政决策的一项基本原则，提出了两项总体性要求：

（一）充分听取各方面意见。这是对听取意见的广度和效果的要求

《条例》规定的“充分各方面的意见”既包括决策机关外部的意见，也包括决策机关内部的意见。一方面，要充分听取决策机关外部各方面的意见。坚持民主决策原则，要求通过提高决策透明度，进行广泛深入的调查研究、充分听取公众意见等各种方式，深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智，依法保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。另一方面，决策机关内部也要实行民主。《宪法》第三条第一款规定，“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。”坚持民主决策原则，要求决策机关的行政首长在行政决策过程中，不能独断专行、搞“一言堂”，而必须按照民主集中制的组织原则，广开言路、集思广益，充分发挥决策机关集体的智慧来优化方案，保证决策科学、可行、有效。

（二）保障人民群众通过多种途径和形式参与决策

这是对决策听取意见的保障机制的要求。保障人民通过多种途径参与决策，一方面充分发挥现有的社会主义民主机制和渠道，例如通过人民代表、政协委员等的履职活动来反映人民群众有关重大行政决策的意见和要求，另一方面也要通过立法将公众参与程序确定为法定程序，并在制度设计上防止走过场、形式化，不断拓宽参与途径和方式，增强公众参与实效，实现人民群众有序、有效参与决策。

二、民主决策原则在重大行政决策程序中的具体体现

《条例》在制度设计上将民主决策原则贯穿于重大行政决策的全过程，主要体现在：在决策启动环节，明确了人大代表、政协委员以及公民、法人或者其他组织提出决策事项建议的途径。决策启动后，要求决策承办单位广泛深入开展调查研究、全面准确掌握有关信息；设专门一节规定公众参与程序，要求以便于公众参与的方式充分听取意见并对听取意见的程序和要求作出明确规定；明确集体讨论决定为必经程序，对会议形式、议事规则等提出明确要求。在决策执行中，明确公民、法人或者其他组织可以对重大行政决策及其实施提出意见建议，要求决策后评估应当注重听取社会公众的意见，吸收人大代表、政协委员、人民团体、基层组织、社会组织参与评估。

第七条

作出重大行政决策应当遵循依法决策原则，严格遵守法定权限，依法履行法定程序，保证决策内容符合法律、法规和规章等规定。

释义

本条是关于依法决策原则的规定。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十五条第三款规定，“地方各级人民政府必须依法行使行政职权”。依法决策原则要求重大行政决策在权限、程序、内容上符合法律规定，是法治国家、法治政府建设的必然要求。行政机关能否做到依法决策，直接体现着其依法行政水平高低。

一、关于依法决策原则的总体性要求

（一）严格遵守法定权限

《条例》重在规范重大行政决策的程序，不涉及权限的设定。《条例》中要求的“严格遵守法定权限”，指的是决策机关作出重大行政决策的权限，需要符合《宪法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》以及相关专门法律、法规等的规定。例如，《宪法》第107条规定，县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业、城乡建设事业和财政、民政、公安、民族事务、司法行政、计划生育等行政工作，发布决定和命令，任免、培训、考核和奖惩行政工作人员。

（二）依法履行法定程序

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序。这五大法定程序是规范重大行政决策最为关键的程序制度，也是《条例》的主要内容。对于“依法履行法定程序”的理解，需要注意两点：第一，法定程序不等于必经程序。从调研情况看，如果程序过于死板僵化、不考虑地方依法行政的实际，结果往往是形式化、“走过场”。为此，《条例》将合法性审查、集体讨论决定作为必经程序的同时，坚持从实际出发，在重大行政决策草案的形成过程中体现了公众参与、专家论证和风险评估程序的有关要求，即除依法不予公开的外，应当充分听取公众意见；专业性、技术性较强的决策事项应当组织专家论证；决策实施可能对社会稳定、公共安全等方面造成不利影响的，应当组织风险评估。第二，五大程序不是完全僵化的流程。公众参与、专家论证、风险评估属于决策草案形成阶段的程序，三者之间没有固定的先后顺序，决策承办单位等可以根据决策事项特点和实际需要把握，有的程序还可以多次反复履行。草案形成后，需要依次履行合法性审查和集体讨论决定这两个程序。如果在合法性审查中发现应履行而未履行公众参与、专家论证和风险评估程序的，负责合法性审查的部门可以在审查意见中建议决策承办单位补充履行相关程序。集体讨论决定是五大程序中的最后一个程序，当然也不排除会议集体讨论时，要求重新履行或者补充履行有关程序。

（三）决策内容符合法律、法规和规章等规定

决策机关根据法定职权作出的重大行政决策在内容上必须符合相关法律规定。《条例》中的“法律、法规和规章”，包括宪法、法律、行政法规、地方性法规、部门规章和地方政府规章。其中，宪法、法律和行政法规适用于全国各地区、各部门和各行各业。地方性法规包括省、自治区、直辖市和设区的市的人民代表大会及其常务委员会依照法定职权和程序制定的地方性法规，经济特区所在地的省、市的人民代表大会及其常务委员会依照法定职权和程序制定的经济特区法规，以及自治州、自治县的人民代表大会依照法定职权和程序制定的自治条例和单行条例。另外，根据《立法法》第八十条的有关规定，国务院的决定和命令也是制定部门规章的依据，因此，地方政府作出的重大行政决策在内容上也应当符合国务院作出的有关决定和命令。

二、依法决策原则在重大行政决策程序中的具体体现

《条例》在制度设计上将民主决策原则贯穿于重大行政决策的全过程，其中，有关合法性审查程序的规定是依法决策原则的集中体现。《条例》将合法性审查作为必经程序，明确决策草案提交决策机关讨论前，应当进行合法性审查。决策草案未经合法性审查或者经审查不合法的，不得提交决策机关讨论。同时，针对实践中合法性审查受干扰、难深入等问题，明确了送请审查需要的材料、时间要求以及合法性审查的内容和合法性审查结果的效力。除合法性审查程序外，依法决策原则还体现在以下方面：一是规定决策承办单位在拟订决策草案时，应当全面梳理与决策事项有关的法律、法规、规章和政策，使决策草案合法合规、与有关政策相衔接。二是设“法律责任”一章，对相关机关和人员违反本条例的违法决策的法律责任作了规定。

第八条

重大行政决策依法接受本级人民代表大会及其常务委员会的监督，根据法律、法规规定属于本级人民代表大会及其常务委员会讨论决定的重大事项范围或者应当在出台前向本级人民代表大会常务委员会报告的，按照有关规定办理。

上级行政机关应当加强对下级行政机关重大行政决策的监督。审计机关按照规定对重大行政决策进行监督。

释义

本条是关于对重大行政决策监督的规定。从监督主体看，本条规定的监督包括国家权力机关的监督、上级行政机关的监督和审计监督。

一、人大监督

国家权力机关的监督，是各级人大进行的监督，属于外部监督的一种。我国的政体是人民代表大会制度。这个制度的特点是，在由各级人民代表大会统一行使国家权力的前提下，又对国家权力机关、行政机关、审判机关、检察机关的职责做了明确划分。我国《宪法》明确规定，国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。地方各级人民政府是地方各级国家权力机关的执行机关，是地方各级国家行政机关。

各级人大对政府工作的监督，既是一种制约，又是一种支持和促进。人大监督的内容包括工作监督和法律监督两个方面。工作监督，就是监督是否严格依法办事，是否坚持执政为民、以人为本，是否真正做到“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”，是否全心全意为人民服务。法律监督，就是对法规、规章和其他规范性文件进行备案审查和执法检查，发现这些文件同宪法和法律相抵触的，依法予以撤销或者责令制定机关予以纠正。人大对重大行政决策的监督主要体现为工作监督，如果是以规范性文件形式作出的决策，也要接受人大的法律监督。

我国《宪法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》等就人大对政府的监督方式作出了明确规定。例如，《宪法》规定，地方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行；审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项；监督本级人民政府的工作；撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。地方各级人民政府对本级人民代表大会负责并报告工作；县级以上的地方各级人民政府在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会常务委员会负责并报告工作。《各级人民代表大会常务委员会监督法》规定，各级人民代表大会常务委员会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，有计划地安排听取和审议本级人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告。专项工作报告由人民政府、人民法院或者人民检察院的负责人向本级人民代表大会常务委员会报告，人民政府也可以委托有关部门负责人向本级人民代表大会常务委员会报告。

同时，根据党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”的要求，中央层面已经出台了关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见，就人大讨论决定重大事项、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的总体要求、重点、工作机制、程序、实施等方面提出了指导意见。不少地方也按照要求制定出台了地方性的细化落实制度。例如，北京市出台了《市政府重大决策出台前向市人大常委会报告工作办法》，对报告的事项范围、程序等作了具体规定。

二、上级行政机关的监督

上级行政机关的监督，是上级行政机关基于行政领导关系对下级行政机关的重大行政决策情况进行的全方位监督。《宪法》规定，县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。地方各级人民政府对上一级国家行政机关负责并报告工作。全国地方各级人民政府都是国务院统一领导下的国家行政机关，都服从国务院。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定的县级以上的地方各级人民政府行使的职权中也包括“领导所属各工作部门和下级人民政府的工作”“改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令”。

三、审计监督

审计监督是由我国《宪法》所明确的专门监督。《宪法》第九十一条规定：“国务院设立审计机关，对国务院各部门和地方各级政府的财政收支，对国家的财政金融机构和企业事业组织的财务收支，进行审计监督。审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”第一百零九条规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行审计全覆盖的实施意见》明确提出，“对重大政策措施、重大投资项目、重点专项资金和重大突发事件开展跟踪审计”，并从“本地区本部门本单位发展规划和政策措施制定、执行情况及效果，重大决策和内部控制制度的执行情况及效果”等方面对领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。

第九条

重大行政决策情况应当作为考核评价决策机关及其领导人员的重要内容。

释义

本条是关于重大行政决策情况考核评价方面的规定。《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》明确提出，“各级党委要把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容，纳入政绩考核指标体系，充分发挥考核评价对法治政府建设的重要推动作用。”贯彻落实《条例》有关程序制度规定，推进重大行政决策科学化、民主化、法治化是法治政府建设的重要内容。因此，重大行政决策情况也必然是考核评价决策机关及其领导人员的重要内容。本条规定涉及考核评价的客体、考核评价的对象。

考核评价的客体为“重大行政决策情况”，既包括在健全科学、民主、依法决策机制，完善重大行政决策程序制度，推进科学民主依法决策方面的力度、进度及其实施的总体情况的考核评价，也包括对具体的重大行政决策是否依法履行法定程序，决策内容是否合法、可行、科学，决策执行是否全面、明确、到位，决策是否解决实际问题等等方面的考核评价。

考核评价的对象包括“决策机关及其领导人员”。其中，“决策机关”即“县级以上地方人民政府”，包括省、自治区、直辖市，自治州、设区的市，县、自治县、不设区的市、市辖区。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十六条的规定，省、自治区、直辖市、自治州、设区的市的人民政府分别由省长、副省长，自治区主席、副主席，市长、副市长，州长、副州长和秘书长、厅长、局长、委员会主任等组成，县级以上各地方人民政府的组成人员作为一个整体，接受考核评价。县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府分别由县长、副县长，市长、副市长，区长、副区长和局长、科长等组成。“决策机关领导人员”即县级以上地方人民政府的领导人员，是对领导人员个人的考核评价，考核对象包括政府的正职和副职领导人员，不包括秘书长、厅长、局长、委员会主任、科长等。