第一题 行政执法解释是行政执法的性质而不是权力

通过上一节的分析可知，法律解释至少与对法律的理解和说明以及法律的不确定性问题有关，依此，行政执法解释至少包括三个方面，即对行政执法的理解、对行政执法的说明以及行政执法中的不确定性问题。

从应然角度，行政执法人员开展行政执法活动首先遇到的问题便是理解行政执法（而不仅仅是理解行政法律），行政执法究竟是一种行为还是一类活动；行政执法作为一类活动系统，它的要素有哪些？这些要素之间的关系如何；要素以及要素之间的关系表现形式是什么；行政执法五要素一关系的实质含义是什么；哪种要素能够最集中表现行政执法？行政执法决定在什么情况下被认为成立，什么情况下被认为有效；什么是行政执法技术、案件、环境、改革；等等。这些问题在上一本书中都作了讨论，不再赘述。

从实然角度，每个行政执法人员对行政执法都有自己的理解，不论这种理解是对是错，都是其开展行政执法活动的前提。不存在没有理解的有意识活动，正如海德格尔所言，理解是人的存在方式。如果不能理解行政执法，就不能去行政执法，如果不能正确理解行政执法，就不能做好行政执法工作。实际的行政执法活动就是执法者所理解的行政执法的表现形式。从这个角度说，理解行政执法是行政执法活动的性质。

在理解的基础上对行政执法进行说明是行政执法组织及其行政执法人员的义务。行政执法说明可以分为个案说明和一般说明两类。个案说明又可以分为对行政执法相对人，对行政执法领导者、指导者和监督者，对社会公众的说明。对行政执法相对人的说明贯穿行政执法过程始终，包括对行政执法各个要素、程序、行为的说明，其中说明理由、告知、听证、对相对人陈述申辩的答复，对相对人异议和不懂的方面的解释都是行政执法个案说明的典型表现形式。

对行政执法领导者、指导者的个案说明，针对个案检查比如案卷评查，行政执法组织及其执法人员也有应询问说明的义务。在对行政执法监督者说明方面，以行政诉讼和行政复议的答辩状和书面答复最具说明的典型意义。对社会公众的个案说明主要表现在对重特大等社会关注度较高的案件依法公开说明以及特定个案的说明，如准予行政许可书面决定的公开也是一种行政执法结果的说明方式。个案解释说明是行政执法解释的研究重点。

一般说明是指对不涉及个案但与行政执法有关事项的说明，凡是非个案的行政执法事项公开都是行政执法说明，比如对行政执法主体及其执法人员、职权、依据、程序、流程的公开公示，此外还包括行政执法组织对有关机关和社会的行政执法统计总结报告等。

行政执法是典型的确定性活动。法律只有在包括行政执法在内的法律实施中才能真正确定，所有不涉及个案的法律不确定性问题的探讨都无法给出一个真正确定性的答案，因为无论是对法律概念内涵属性指称事物的探讨，还是对法律语词所指示的法律概念的探讨都仍然在观念层面，法律中的不确定性问题只有在个案中才能真正被确定，行政执法作为一种个案处理，对每一个法律上的不确定性问题都能给予确定。

行政执法不仅使不确定法律概念得以实际确定，还使所有它涉及的法律概念都得以在实际中确定。基于行政执法四个本质属性之一的具体性，所有实际执法活动的要素和程序都是确定的（实际发生的），所有执法行为所针对的相对人和相对物都是确定的（实际处理的），反过来说，这种执法实际中确定的法律事物都是执法组织和执法人员对相应法律概念内涵属性所指称法律事物的确定认识，即认为执法实际中的法律事物就是规范上对应的法律概念内涵属性所指称的事物，也因此，法律语词所指示的法律概念在实际执法中也得到了确定。当然，这种执法组织及其执法人员以实际执法表示的对法律概念的认识未必符合立法原意，但这并不妨碍行政执法使法律概念确定的性质。

行政执法作为确定性活动，与上节所述立法确定法律概念内涵属性依靠归纳的机制不同。立法工程使用归纳的主要目的是明确反映法律事物的法律概念的内涵属性，并以内涵属性来规定法律事物。上一本书中曾经探讨，从法律权利义务范畴来说，法律以行为规定事物，就是以行为的性质规定。说违法或者合法的行为，都是指该行为的法律性质。在法律上，一般不直接规定某一特定事物（即使规定某一事物通常也是一种性质或者类的概念，如规定“生猪”是指具有生猪这一概念属性的猪，而不是指哪头特定的猪），而是以该事物的性质作出规定，通过法律性质来指示法律事物（所以立法是抽象活动，性质即为对事物的抽象）。而在执法事业中，使用的逻辑与归纳正好相反，其依靠演绎将法律概念内涵属性推及现实中具有这一属性的社会事物，通过行政执法将法律概念所指称的事物在现实中确定化（所以行政执法是具体活动，从性质到特定事物，行政执法中的“生猪”由具体时间、地点和归属等限定，即要确定是哪头或者哪些头猪。抽象行政行为与具体行政行为的根本区别之一即在于：前者指示事物的性质，后者指示具有法律性质的事物）。立法规定的是事物的性质，执法处理的是性质指称的事物。

通过上述分析可以得出结论，只要存在行政执法就存在行政执法解释，任何行政执法都存在理解问题、说明问题和将法律概念予以确定问题，没有行政执法解释（理解、说明、确定化）就没有行政执法活动，行政执法解释是行政执法的属性之一。

行政执法解释不应是一种权力，而是行政执法的属性。当将行政执法解释作为一种权力，必然存在哪个执法组织有权，哪个执法组织无权，什么时候有权，什么时候无权的问题，而实际上，任一行政执法组织只要进行行政执法活动，其全过程都必然存在行政执法解释。行政执法解释不仅不是一种权力，反而是一种义务，是一种正确理解执法、依法说明执法的道德义务和法律义务。这一点与包括行政解释在内的法律解释截然不同，法律解释往往被作为一种权力看待。