第二题 行政执法解释不完全是法律解释

上述关于行政执法解释是行政执法的性质的讨论，是比照法律解释的理解、说明和确定目的的意义得出的推论，指向的是行政执法活动过程本身，即行政执法具有理解、说明和确定概念、事物的性质。行政执法过程中的理解和说明是一种解释活动，但不是一种法律解释活动，这是因为法律解释的对象必须针对法律文本，而行政执法解释的对象是行政执法活动，两者有显著的不同。通过比较作进一步区分。

第一，在解释对象上，行政执法的解释对象是以行政执法行为为形式的行政执法活动，通过解释明晰其中行政执法各要素的关系，法律解释的对象是以法律语词、法律条文、法典、法律制度为形式的法律文本，通过解释明晰其中的法律概念、法律规范、法律原则。

从行政执法要素关系来源即规范上的行政执法（法律文本）角度说，执法组织及其人员在执法活动中无时无刻不在解释法律，属于法律解释活动，但是从实际中的行政执法（执法活动）角度说，除了对法律依据要素（法律文本，指向执法组织相对人、相对物）的解释外，对组织权限、事实根据、确凿证据、明确决定的解释，以及要素之间关系的解释就不属于法律解释，因为这些要素和关系是否存在是“事实判断”问题，是对行政执法活动的解释，而不是对法律文本的理解说明。在作出“有”这个事实判断以后还要作出“是”的判断，即该“有”是相关法律文本所规定的执法要素和关系的判断，属法律与事实之间符合性的判断，是一种“关系判断”。这个判断过程也不单纯是法律文本解释问题，而是行政执法解释。

第二，在解释主体上，按照现行主流观点和制度规定，法律解释主体限制在较高层级的、有解释权的组织，而行政执法解释在主体上不仅执法组织是解释主体，执法人员同样是解释主体（见下一章），任一层级的执法组织、执法人员只要进行执法活动都要进行解释，执法解释是执法活动的性质而不是权力。在解释组织类别上，法律解释组织既可以是立法机关，也可以是得到授权的司法机关和行政机关，即便针对行政法的解释也是如此，而行政执法解释组织只能是行政执法组织。

第三，在解释场景上，行政执法解释主要发生在执法办案过程当中，即主要存在于特定案件的行政执法程序之中，主要是一种事中解释。执法办案之前的执法公开解释以及执法办案之后的执法公开解释和监督程序中的解释也是以办案为中心的，办案是前一解释的目的，后一解释的内容。而法律解释相对于执法办案来说主要是一种事前解释，在广义上属于立法程序中的事项。法律解释的直接目的并不是执法办案，而是弄清法律文本的含义，尽管这是执法办案的前提。即便是在办案过程中有法律解释权的执法组织自行解释相关法律文本或者上级有法律解释权的行政机关应请求解释，也是仅针对涉及的法律文本（法律解释学上的适用性解释）而不是案件，广义上仍属于立法事项而不是执法事项。

第四，在解释效力上，行政执法解释仅针对所解释的案件有效，即对特定案件要素和关系的解释仅对该案件有效，对于其他案件，该案件的解释可以作为参考，但不能作为解释依据，这一点与法律解释中的适用性解释相似，但与法律解释中的立法性解释不同，其效力及于其所涉及的所有案件，可以作为这些案件的法律（解释）依据。

由此，行政执法解释与法律解释有较大不同，在实际的行政执法解释活动中，除部分解释对象与法律解释相同外，在解释主体、场景和效力上两者均不相同，现实中对行政执法活动的解释不完全是法律解释。