第二节 全球治理的内涵
20世纪末，跨国交往与经济全球化程度的加深，提高了对全球治理的要求。理想的全球治理应当是国家行为体与非国家行为体协同管理全球性事务、解决全球性问题的民主治理机制。在这一机制中，国家、全球性国际组织、区域性国际组织、非政府组织、跨国公司以及行业协会等各种行为体应尽可能以全球利益为出发点共商共建，维护稳健发展的全球秩序。
一、全球治理的主体
有学者将全球治理的主体归纳为以下三类：（1）各国政府、政府部门以及亚国家（sub-state）的政府当局；（2）正式的国际组织，如联合国（United Nations, UN）、世界银行（World Bank, WB）、世界贸易组织（World Trade Organization, WTO）、国际货币基金组织（International Monetary Fund, IMF）等；（3）非正式的全球市民社会组织。[28]也有学者将全球治理的主体归纳为联合国这样的超国家组织、欧洲联盟（European Union, EU，简称“欧盟”）这样的区域性组织、市民社会和商业网络这样的跨国机构、公共协会和城市政府这样的亚国家等。[29]
从法学视角看全球治理主体的分类，可以结合国际公法、国际经济法的主体加以分析。传统国际公法理论认为，主权国家是国际公法的基本主体，[30]国家和国际组织[31]是国际公法主体的正常类型[32]（normal types）。[33]至于个人是否为国际公法的主体，尚存争议。[34]至少在20世纪90年代，中国主流观点否认国际公法的主体包括个人。[35]与传统国际公法有别，在国际经济法上，个人具有独立的法律人格。换言之，“私人是国际经济法最重要、最基本的主体，主要包括自然人和法人”[36]。国际经济法的主体在国家和国际组织上与国际公法的主体是一致的。不同的是，国际经济法的主体除了国家和国际组织之外，还包括自然人和法人。[37]
虽然自然人作为国际经济法的主体最早参与国际经济交往活动，但是随着商务组织形式与法人制度的产生，加上现代跨国经贸活动的规模化发展，鉴于资金、管理运作模式以及风险责任分担等方面的优势，法人已经成为最活跃、数量最多的国际经济法主体。[38]
在经济全球化的浪潮中，自然人对全球治理无疑是力不从心的，难以成为全球治理的主体。与此相反，活跃于跨国经贸活动尤其是全球性国际经贸活动中的法人参与全球治理，成为全球治理的主体，是具备现实合理性的。
随着人类地理知识、工业技术、科学文明程度的提高，定居一国的人民除了相互之间在国内的交往之外，与他国人民的交流越来越广泛深入。这种交流在工商领域的结晶之一就是跨国公司。政府间的合作和跨国公司的发展使世界各国、各地区的联系更加紧密。经济全球化奠定了跨国公司在世界经济中的强势地位，它作为一种商业群体在国际经济、文化和政治领域发挥着举足轻重的作用。
那么，参与全球治理，进而成为全球治理主体的组织是否都必须具备法人资格？有学者在论及全球治理的主体时指出，在国家和政府间国际组织之外，得到认可的至少还有以下行为体：非政府组织、非国家行为体、无主权行为体、议题网络（issue network）、政策协调网（policy networks）、社会运动、全球市民社会、跨国联盟、跨国游说团体以及知识共同体（epistemic community）。[39]在这些行为体中，未必个个都具备法人资格。
因此，关于全球治理主体的分类，以是不是国家为标准，可以划分为国家行为体与非国家行为体两大类；以国际组织是否具有政府性为标准，可以划分为政府间国际组织与非政府间国际组织两大类；以组织是否具备法人资格为标准，可以划分为法人组织与非法人组织两大类。
对于国家行为体与非国家行为体、政府间国际组织与非政府间国际组织、法人组织与非法人组织，作为全球治理的主体，究竟孰重孰轻，学界众说纷纭。有学者认为，主权国家的政府依旧是全球治理的主角。也有学者指出，应当将联合国改造为世界政府以约束其成员国，使之成为全球治理的主角。还有学者强调，全球市民社会等非政府的、民间的国际组织在全球治理中所起的作用越来越大。[40]
全球化对以国家为核心的主权国家的治理产生了一定的冲击，在一定程度上削弱了传统的国家主权。然而，由世界政府取代各国政府在全球范围内行使主权职能的设想，至少近期难以全面实行。此外，完全由非国家行为体、非政府间国际组织或其他民间行为体担当全球治理的重任，也不太现实。
关于全球治理主体的地位，不能以非此即彼、非黑即白的二分法看待。究竟孰重孰轻，不能一概而论。对此，应当用辩证的思维，具体问题具体分析。当所遇到的全球性问题更多地涉及政治安全时，就要依赖国家及政府间国际组织予以解决；而当所遇到的全球性问题更多地涉及具体的专业领域时，可能更多地要依靠专业性强的国际组织或跨国公司、民间社团等私主体予以解决。很多时候，全球性公共事务是具有综合性的复杂问题，更多地需要国家、政府间国际组织、全球性民间组织等各种行为体协调合作。什么样的全球治理主体在何时应当发挥更重要的作用，关键要结合全球治理的对象进行具体分析。
例如，在全球金融治理领域，有学者提出，主权国家虽也是重要的治理主体，但难免以个别国家利益为出发点应对全球金融问题，难以胜任全球金融治理之职。2008年全球金融危机爆发后，美国、欧洲国家、日本及新兴经济体等在应对危机中的政策分野就是典型例证。主权国家应对全球金融危机的根本出发点在于自身的经济复苏，而不是全球的金融稳健。然而，金融全球化下的治理对象是全球金融问题，全球金融治理的出发点应当是全球共同利益，更能胜任此职的应当是权威性的全球金融管理机构。当然，更为现实的还是多元多层合作的治理模式。同时，在多元多层合作的全球金融治理模式中，并不否认各治理主体在治理权威上的不平等性。在国际金融组织、主权国家和私人这三类全球金融治理主体中，国际金融组织是更为重要的行为体。超主权性质的国际金融组织可以更加有效地进行符合全球公共利益的全球金融治理。因此，应当以多边主义为原则，以国际金融组织为侧重，构建多元多层合作的全球金融治理模式。[41]
二、全球治理的对象
戴维·赫尔德（David Held）指出，全球化给人类带来的挑战可以归纳为以下三个核心问题：第一，全球共同关心的生态与环境问题，如全球变暖、生物多样性危机、生态系统损失、水缺乏等；第二，人类可持续发展问题，如消除贫困、防止冲突、控制全球传染性疾病等；第三，全球竞赛规则，如核不扩散、有毒废物处置、知识产权保护、遗传研究规则、贸易规则、金融和税收规则等。[42]
这些全球性问题就是全球治理的对象，涉及诸如国家公共安全（如核武器扩散、网络安全等）、个体基本人权（如种族灭绝、跨地域传染病等）、国际经贸（如全球金融危机、不公正竞争等）、全球生态（如气候变化、濒危物种等）等领域。
综合考虑全球治理的主体及对象，可以更好地理解全球治理的内涵。如前所述，理想的全球治理应当是国家行为体与非国家行为体协同管理全球性事务、解决全球性问题的民主治理机制。