第二章 国内外研究进展

2.1 城市与区域层面的公交优先与公交都市

2.1.1 公交优先战略拓展至都市圈的需求逐渐增加

在快速城市化和机动化的趋势下,交通拥堵及其衍生的各种社会、经济与环境问题逐渐成为我国城市可持续发展面临的重要挑战。国内外相关城市发展经验表明,在普遍受到土地资源供给约束时,优先发展大容量公共交通成为高密度城市交通发展的主流政策( Cervero, 1998) 。基于此,公交都市( transit metropo-lis)策略逐渐成为交通投资、空间规划及相关公共政策的主要议题,公交优先措施也不断被纳入地方交通规划与政策决策( Handy, 1999;Wheeler, 2000;Liu, Li and Zhang, et al. , 2012) 。

1995—2015年,我国私人小汽车数量从1040. 00万辆增长到 16 284. 45 万辆,年均增长率超过20%(国家统计局,2016)。尤其在北京、上海、广州、深圳等大城市,私人小汽车的拥有率更高,对城市交通系统的冲击更大。在此背景下,我国中央和地方政府紧密结合国内城市交通发展的趋势,适时提出“公交都市”发展战略,积极发展轨道交通和常规公共交通,加强交通供给与需求管理(Zhang, 2007;潘海啸,2010) 。多层级政府积极开展“公交都市”项目,通过空间规划和公共政策来提升公交系统的竞争力。 2005年,国家出台了《关于优先发展城市公共交通的意见》,将公交优先上升为交通发展的重要战略;随后,国家出台了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》,鼓励公共交通采取低票价等政策;2012年,国务院颁布《国务院关于城市优先发展公共交通的指导意见》 (国发〔2012〕64号) ,提出将公交优先放在交通发展的首要位置,增强公交供给能力,推动土地综合开发,探索公交票价与税收改革等相关政策。

当前,公交优先政策主要停留在城市尺度。在城市交通发展面临土地、资源、环境等要素的制约及都市圈内部城际社会经济联系普遍增加的背景下,机动车迅速增长带来的拥堵、环境质量下降等相关影响也逐渐蔓延至邻近城市。随着城际社会经济联系更加紧密,将公交优先政策拓展至都市圈尺度,制定统一、可行的城际公共交通规划与治理政策,在都市圈层面上能更好地满足城际交通需求,并有效降低交通拥堵的负外部性。

2.1.2 跨城市公交规划与治理能优化都市圈社会经济联系

“都市圈”作为快速城市化区域的重要空间单元,是经济地理、城市规划与公共政策研究与实践的焦点地域。都市圈通常是由各种重要社会经济活动所组成的功能密集区,但多数情况下,其功能密集区域与行政管理范围并非完全一致(彭震伟,1998;崔功豪,2006;吴志强,李德华,2010) 。尽管如此,如何推进区域内各种公共服务的一体化与融合发展,以增强城市及区域的综合竞争力一直都是地理学、规划与政策研究的前沿领域( Krugman, 1991;严重敏,周克瑜,1995;Schiff and Winters, 2003;Brülhart, Crozet and Koenig, 2004;Niebuhr and Stiller, 2004;李郇,殷江滨,2012) 。例如,欧洲积极推进的《欧洲空间发展展望》 ( Euro-pean Spatial Development Perspective) 、《欧洲多中心巨型城市区域的可持续管理( POLYNET) 》 ,以及北美地区实施的《美国2050远景规划》 ,都是通过建立实体区域管理机构或者组建区域协调机制,推进城际交通建设与治理,打破行政区经济的约束,以实现社会经济要素的自由流动,加速一体化融合发展。

在我国,城镇群已经成为新型城镇化的主体空间形态,不同城镇群的结构体系、形态培育、联系格局和制度组织等都显著影响区域融合发展(吴启焰,1999;张虹鸥等,2004;许学强,程玉鸿,2006;顾朝林,2011;方创琳,2014)。在这一进程中,包含道路、轨道、航空和公交等在内的多模式交通系统对节约交通成本、提升可达性和促进功能一体化发挥了重要作用(曹小曙等, 2005;金凤君等, 2008) 。尤其在都市圈范围内,增加多模式交通供给能显著引导城际交通出行和空间区位选择,进而影响区域融合发展进程与深度。然而,在实际发展中,都市圈内部的行政约束仍然存在(林雄斌等,2015;Yang, Lin and Xie, 2015) ,包括制度性障碍、产业结构性缺陷、发展阶段差异和基础设施协调不足等(林耿,许学强,2005) ,都显著影响交通投资规划实现城际联系和同城化的能力。例如,在珠三角各都市圈的城际公共交通发展中,仍缺乏有效的协调机制来降低地方保护主义( local protectionism)的制约,如在广佛都市圈的道路快速化、取消年票等实施上,广州市的积极性远远低于佛山市。这种地方保护主义显著影响了市场结构,并降低整体的社会福利( Peltzman, 1976; Davis and Robert, 1998; Marion, 2007;Hoffer and Sobel, 2015) 。因此,考虑到我国目前仍普遍缺乏良好的协调框架来推动跨市交通规划、政策的实施,更需要在都市圈层面理解跨城市的公交规划与治理结构,及其对优化都市圈社会经济联系的作用。这能帮助跨越城市的功能密集区域采取更加有效率的交通规划和供给策略,来推动一体化发展。

2.1.3 都市圈城际公交规划治理与“空间-政策”动态特征的结合需求

交通网络能有效支持“地方—全球”的机动性,并显著提升经济效率和生活质量( Niedzielski and Malecki, 2012) 。交通政策体制往往直接决定了城市交通的发展模式与格局(陆锡明,2009)。交通投资不仅能缓解交通拥堵等问题,从长远来看,这种大型基础设施投资与规划也被多层级政府( Multi-level Govern-ments)赋予了重塑空间结构、引导经济增长的期望。尽管当前仍缺乏统一的城际公交规划与治理的范式,但当前针对某一特定的交通模式(如城际轨道交通、城际公交)的规划与政策调整,已经指出了在都市圈建设公交都市的意义。例如,在城际轨道交通上,沿线不同地方政府的土地调查、用地储备与控制性规划的动态调整也充分说明了这一点。然而,需要指出的是,受到我国现有规划与政策的约束,在实际操作中,都市圈城际公交规划与治理往往面临着交通融资体制、土地利用规划与管理、多层次政府管理制度等障碍。

1. 城际公交规划与建设需要平衡投资成本与收益,并在此基础上优化线路

在交通投资上,城市层面的交通投资深刻地影响着该城市与都市圈其他城市的联系便捷度,都市圈层面的交通投资也影响着城市交通规划决策(如线路/站点选址,交通接驳等)。公共投资中普遍采用的公平原则包括“收益原则”( benefit principle)和“支付能力原则” ( ability-to-pay principle) 。在交通投资中,普遍采用“收益原则”,即根据使用者获得收益而产生的社会成本来征收费用。交通经济学理论普遍指出,平衡使用者付费及其产生的社会成本的投资体制,将有助于交通绩效优化( Hanson and Giuliano, 2004) 。然而,在城际交通分析与规划过程中,往往忽视交通投资的来源、资金分配、投融资规划,以及投资计划如何影响交通系统的使用和绩效( Hanson and Giuliano, 2004)。并且,无论采取“收益原则”,还是“支付能力原则”,都难以实现交通收费与投资平衡。这更需要基于中国城市与区域的特征,检验不同模式的投融资体制,来理解城际公交规划与治理的效应。

2. 城际公共交通发展需要与沿线土地利用实现更好地结合

这种结合体现在两个方面:① 结合用地开发形态,优化城际公交线路选择,以最大化覆盖有强烈城际交通需求的使用者及空间范围。② 引导沿线土地开发,实现土地增值效应的内部化,缓解投融资压力,即溢价捕获( value capture) 。目前,国外城市的交通融资与规划中,普遍采用土地价值税收、联合开发等多样化溢价捕获模式,来降低交通融资负担( Smith and Gihring, 2006; Junge and Levinson, 2012) 。然而,无论是土地价值税收还是联合开发,在我国实施溢价捕获仍面临许多约束(郑思齐等,2014)。在土地价值税收上,我国主要有土地使用税、房产税、耕地占有税、土地增值税和契税,尚缺乏针对轨道交通周边土地而实施的特定征税。联合开发具有一定的可行性,但是城市经营性土地必须通过“招拍挂”等公开出让(刘魏巍,2013) ,难以通过“协议出让”取得(郑思齐等, 2014) 。如果实行联合开发,需要绕过这一政策规定。这种投资机制的缺乏及现有土地利用管理制度的约束,都降低了交通融资的财政可持续性。可喜的是,珠三角城际轨道交通规划已经采用溢价捕获策略,其政策创新经验及存在的相关问题具备一定的典型性,能为其他都市圈提供经验。

3. 城际公交规划与土地开发涉及多层次的府际互动

在我国,当前交通规划模式通常是“先用地规划,后交通规划”,使得交通规划往往处于从属和被动地位。为了实现城际公交与土地利用的衔接,需要两者在规划编制、实施和管理等方面实现协调,这需要充分发挥多层级管治的重要性。