第一篇 理论基础篇

第一章 绪论

1.1 研究背景

1.1.1 多层次城际公共交通网络成为城镇群地区的主导交通形态

随着城市人口与社会经济集聚现象不断增强,城市功能边界逐渐模糊,呈现“城市区域化”和“区域城市化”并存的特征。随着我国新型城镇化战略的持续推进,预计未来将有数亿人口进入城市就业和居住。在这种较高密度的趋势下,受到工作机会、住房成本及公共服务设施等影响,再加上邻近城市同城化发展的诉求,跨市出行规模与需求日益增加。为了有效应对高密度的负外部性( nega-tive externalities) ,公共交通应是我国高密度地区的主导交通形态。尤其伴随着城镇群作为我国新型城镇化的主体形态这一战略不断巩固和加强,推进以便捷的公共交通为主导的跨市交通网络建设,将有助于扩大同城化协作的深度与区域竞争力,并降低小汽车主导的城际交通模式的负面影响。跨政区交通的规划建设对区域一体化的促进作用正在增强,并成为提升城市及区域可持续发展的重要载体。城际交通一体化规划建设会重塑居民出行行为,显著影响各城市交通可达性变化,从而进一步影响区域空间联系格局,导致区域空间重组。在城镇群、都市圈、大湾区等区域一体化背景下,城际交通网络一体化建设仍然是当前各层级政府考虑的重点。 2015年11月,国家发展和改革委员会与交通运输部联合印发了《城镇化地区综合交通网规划》 ,提出我国将加强21个城镇化地区内部综合交通网络的建设。至2020年,京津冀、长三角、珠三角三大城市群基本建成城际交通网络,相邻核心城市之间、核心城市与周边节点城市之间实现1小时通达,且我国城际铁路运营里程将达到3. 6×104 km,覆盖98%的节点城市和近60%的县市。国家经济和社会发展第十三个五年规划纲要指出在城镇化地区大力发展公共交通,形成多层次的跨市交通网络,高效衔接大中小城市和城镇。《“十三五”现代综合交通运输体系发展规划》进一步强调多层次、便捷化的城际交通网络引领“新型城镇化”的重要性。 2019年,国家发展和改革委员会颁布了《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》 (发改规划〔2019〕328号) ,强调增强都市圈基础设施连接性和贯通性,推动一体化规划建设,构建以轨道交通为骨干的通勤圈,打造轨道上的都市圈。国家“十四五”规划和2035年远景目标纲要也进一步指出建设现代化综合交通运输体系,推进各种运输方式一体化融合发展,提高网络效应和运营效率。由此可见,多层次、便捷化的城际公共交通网络将显著提升城际交通可达性,满足社会经济同城化需求,提升城镇化地区竞争力。

1.1.2 现代化都市圈多模式轨道交通的“多网融合”成为新的趋势

近年来,在《关于促进市域(郊)铁路发展的指导意见》《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》《交通强国建设纲要》等国家政策引领下,构建都市圈一体化交通网,推进干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通“四网融合”发展已经成为新型城镇化的主流趋势和战略共识。随着全国城镇化的快速推进,大都市发展形成更紧密的社会经济联系,城市功能不断外溢,逐渐突破地域限制,向现代化都市圈和城市群空间转型,通勤圈迅速拓展。多模式轨道交通规划、融资、建设和运营“一张网”是充分发挥轨道交通对城市发展经济效益和社会效益的基础。例如,《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》明确提出,统筹考虑都市圈轨道交通网络布局,构建以轨道交通为骨干的通勤圈,打造轨道上的都市圈。尤其是通过推动干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通“四网融合”,探索都市圈轨道交通运营管理“一张网”,推动中心城市、周边城市(镇)、新城新区等轨道交通有效衔接,构建以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。 2019年9月,中共中央、国务院印发《交通强国建设纲要》 ,明确提出构建便捷顺畅的城市群一体化交通网,推进干线铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通融合发展。在我国社会经济高度发达的长三角地区,随着长三角一体化上升为国家战略,国家对长三角一体化发展提出了更高要求。 2019年12月,中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》 ,明确提出构建互联互通、分工合作、管理协同的基础设施体系,加快建设集高速铁路、普速铁路、城际铁路、市域(郊)铁路、城市轨道交通于一体的现代轨道交通运输体系和高品质快速轨道交通网,共建轨道上的长三角。 2020年4月,国家发展和改革委员会、交通运输部颁布《长江三角洲地区交通运输更高质量一体化发展规划》,强调构建一体化交通设施网络、一体化运输服务能力、一体化协同体制机制,建设以轨道交通为骨干的一体化交通网络,形成干线铁路、城际铁路、市域(郊) 铁路、城市轨道交通等一体衔接的都市圈通勤交通网。

1.1.3 动态化“空间-政策”特征显著影响城际公共交通的发展效果

城际公共交通包含城际(高速)铁路、城际轨道交通、城际巴士公交等不同交通模式,一体化、便捷化的城际公共交通实现涉及规划、投资、建设、运营等多个环节。对于跨越单个城市政府的区域性交通建设而言,这些环节的政策体制、管理制度和“府际治理” ( intergovernmental governance)等往往决定了城际公共交通发展的效果。动态化“空间-政策”特征显著影响城际公共交通的发展效果。从长远的角度来看,如能形成良性循环的城际交通规划与治理政策,则能更好地应对城际公共交通发展存在的问题,如站点选址、交通周边土地开发调整、交通运营亏损融资等,并及时采取有效的改善措施。我国城际交通发展呈现出的“断头路”“站点选址博弈”“单边政府融资不到位”等问题已经充分说明了这一点(叶林,赵琦,2015)。在美国、加拿大、欧洲、日本等国家和地区已经建立了“都市区规划委员会” ( Metropolitan Planning Organization,简称MPO)等常规管理机构,对跨越单个城市的交通规划、投资进行统一管理,并协调地方政府进行规划调整,以保障城际公共交通发展的效果。受到地方保护主义及我国现有政策的约束,我国城际公共交通发展仍面临着融资体制、规划管理制度、多层级政府互动关系等相关体制障碍。面对城镇群大规模城际公共交通投资、规划和建设的需求,如何更好协调多样化政策和“府际治理”,更好地推进城际公共交通投资、规划与沿线土地开发,以增强交通投资的社会经济效益,满足城际交通需求,将成为新一轮都市圈城际公共交通投资和规划面临的特点问题。

1.1.4 粤港澳大湾区城际公共交通规划与治理政策演进

珠三角城镇群是我国工业化发展快速、社会经济发达与对外开放程度较高的地区,包含广州市、深圳市、珠海市、佛山市、惠州市、东莞市、中山市、江门市、肇庆市9个城市(简称珠三角九市)。在社会经济快速发展与转型的背景下,珠三角城镇群逐渐实现城镇化起步阶段向快速稳定阶段的转变,各城市之间社会经济联系日益紧密和发达,城际交通需求日益增加。传统依赖道路交通的城际交通组织方式,难以适应珠三角社会发展需求。珠三角正逐步规划建设以轨道交通为主的多层次、多样化公共交通网络。 《珠三角经济区城市群规划》《珠三角城镇群协调发展规划》《珠三角地区改革发展规划纲要》《大珠江三角洲城镇群协调发展规划研究》等历次规划和空间政策都强调了区域交通组织优化与构建快速发达的城际公共交通系统的重要性。然而,无论是传统珠三角区域,还是“深莞惠”“广佛肇”“珠江中”等都市圈尺度,城际公共交通发展都缺乏合理高效的协调机制,面临着地方保护主义制约,如广佛地区在实施道路快速化、取消年票、打通“断头路”等方面的积极性存在较大的差异。 2019年2月,中共中央、国务院印发《粤港澳大湾区发展规划纲要》,强调在珠三角九市的基础上,融入香港特别行政区与澳门特别行政区,构建更有活力、更加开放、更加融合的粤港澳大湾区。截至2017年年底,粤港澳大湾区的总面积为5. 6×104 km2,人口总规模约 7000万人,是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一,具有重要的国家发展战略地位(中共中央、国务院,2019) 。根据《粤港澳大湾区发展规划纲要》 ,加快基础设施互联互通是构建粤港澳世界级大湾区的重要任务之一,通过基础设施建设来提升大湾区对外和对内交通联通水平,通过形成布局合理、功能完善、衔接顺畅、运作高效的基础设施网络,为粤港澳大湾区高质量的现代化经济体系与社会经济发展提供支撑,从而帮助粤港澳大湾区建设成为“充满活力的世界级城市群、具有全球影响力的国际科技创新中心、‘一带一路’建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区、宜居宜业宜游的优质生活圈”。因此,研究传统珠三角与粤港澳大湾区城际公共交通规划与治理政策具有重要的理论与政策意义。

1.1.5 长三角一体化上升为国家战略下城际交通与治理

作为国家“一带一路”倡议与长江经济带的重要交汇地带,长江三角洲城市群(简称长三角城市群)在国家现代化和开放格局构建中具有举足轻重的战略地位。随着国家“新型城镇化”战略的不断推进,长三角城市群在国家空间发展的重要性不断凸显。长三角城市群经济腹地广阔,是中国城镇化基础最好的地区之一,更是我国参与国际竞争的重要平台、经济社会发展的重要引擎、长江经济带的引领者。在《长江三角洲地区区域规划》 (2010)、《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》 (2014)、《长江三角洲城市群发展规划》(2016) 、《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》(2019)等国务院战略规划的正确指引下,长三角一体化上升为国家战略,明确了“一极三区一高地”的战略定位,逐渐成为具备充分竞争力的世界级城市群。当前,长江三角洲涵盖上海、浙江、江苏和安徽全域,截至2018年年底,长三角地区常住人口达到22 536万人,国内生产总值达到21. 14万亿元,占全国经济总量的23%,人均GDP 达到9. 38万元。总体上,长三角地区经济快速发展、对外开放水平高、创新能力强,在国民经济发展中发挥着重要作用,是六大世界级城市群之一。长三角一体化对整个长江经济带和华东地区的发展具有重大的区域引领作用,有利于形成高质量的区域集群。作为国家战略和发展先行区,长三角地区将加快落实新发展理念,为国民经济高质量发展树立榜样,构建现代经济体系衡量标准,率先推进深化改革,实现更高层次的对外开放,加强与其他国家战略的合作与协调,进一步提高服务国家的能力,增强我国的国际影响力和竞争力。一体化与高质量是新时期长三角城市群发展的关键词。长三角城市群拥有现代化江海港口群和机场群,高速公路网比较健全,公路和铁路交通干线密度全国领先,立体综合交通网络基本形成。道路、轨道交通、航空等交通网络一体化对长三角的作用不断增强,是长三角构建国家区域一体化发展示范区的重要载体。多模式交通一体化会影响各城市交通可达性,重塑居民职住选择,优化产业布局,重组区域空间联系和空间格局。长三角道路、轨道、航空等交通网络一体呈现加速发展趋势:建成通航16个民航运输机场,2017年各机场旅客吞吐量达2. 10亿人次,高于粤港澳大湾区(2. 02亿人次)和京津冀地区(1. 35亿人次),位居中国三大机场群首位;当前长三角高铁建设呈现“加速度”状态,已开通合宁、合武、京沪、沪宁、沪杭等高速铁路18条,里程达4171 km,是全国最为密集完善的高铁网,以全国8%的铁路营运里程,承担了全国20%的旅客发送量,铁路公交化开行客车超过1000对。

综上,在国家积极构建城镇群、大湾区与现代化都市圈,以及积极推动大规模、高质量的城际公共交通建设背景下,聚焦粤港澳大湾区和长三角一体化地区的典型案例,采用政策分析的思路,着重将政策要素与府际治理纳入城际公共交通规划与治理政策中,系统剖析政策因素如何影响城际公共交通规划建设,以及这些政策因素的实施逻辑、影响效果与潜在改善策略,能更好支持城际公共交通发展,提升城市区域竞争力。