第二节　欧盟法视野下普遍利益服务概念的界定与解析

伯恩·魏德士（Bernd Rüthers）认为：“对法律认知（Rechtserkenntnis）而言，有一个很重要的问题：如果词语内容不清晰，词语、句子或文本的（‘习惯的’）含义的准确性就会受到限制。”[69]在不同经济、政治、社会、文化、法律背景下，社会公共服务概念的内涵界定与外延厘定并不完全相同。此外，我国社会公共服务概念与域外国家或国家联盟的若干特定概念术语既具有类同性，又具有差异性。如前文所述，这些域外国家或国家联盟的若干特定概念术语包括：其一，欧盟法视野下的普遍利益服务概念；其二，德国法视野下的生计预备概念；其三，域外多国法视野下的公益事业与公共事业概念。

普遍利益服务属于欧盟与欧盟成员国层面的法律概念。该项概念与我国汉语语境下的社会公共服务概念在内涵层面具有类似性，并在外延层面具有高度重合性。在概念界定层面，普遍利益服务（Dienstleistungen von allgemeinem Interesse）是指欧盟成员国所界定的与某些公共经济义务相关联的服务类型；普遍利益服务既可以由国家供给，又可以通过私营经济提供。[70]公共交通、邮政服务与医疗保健均属于典型的普遍利益服务类型。[71]

欧盟委员会（European Commission）在2003年颁布的《绿皮书》中采用“普遍利益服务”概念替代了含义类同的“生计预备”概念。[72]依据欧盟委员会的观点，普遍利益服务是指在成员国全国或某些地区，由成员国官方机构确定的体现普遍利益的服务。保障此类服务供给是公权力的义务。[73]普遍利益服务既包括普遍经济利益服务，又涵盖了不具有经济属性的普遍利益服务。[74]

欧盟委员会颁布的《关于实施里斯本共同体纲领的通告——在欧盟领域的普遍利益社会服务》规定了普遍利益社会服务的两种类型。第一类普遍利益社会服务包括“为了抵御基本的生活风险而实施的立法与执法服务以及社会安全附属体系构建服务”，此处的生活风险涉及健康、衰老、事故、失业、退休与身体机能障碍等领域。[75]第二类普遍利益社会服务包括其他的“与社会个体人身利益密切关联的基本服务”。[76]

在欧盟普遍利益服务领域，《里斯本条约》的颁行引发以下两项变革：其一，在欧盟基础性条约中添加了关于普遍利益服务（services of general inter-est）的协议条款；其二，基于《欧盟运行条约》第14条规定，欧盟创设新的法律基础，该法律基础可以促使欧盟相关机构通过关于普遍经济利益服务的运作规则。[77]

总体而言，欧盟法视野下的普遍利益服务可被细分为以下三种基本类型：

（1）普遍经济利益服务（英语：services of general economic interest；德语：Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse）。普遍经济利益服务与我国的经济型社会公共服务基本等同。普遍经济利益服务是指由公共部门或私营企业基于普遍利益而提供的基本意义上的有偿服务，譬如，它包括：其一，基础设施服务；其二，公共交通服务；其三，电力服务；其四，供水服务；其五，邮政服务；其六，电信服务。[78]普遍经济利益服务受到欧盟内部市场法律与竞争法律的规制；不过，为了确保欧盟公民能够获得赖以生存与发展的普遍经济利益服务，欧盟内部市场法律与竞争法律存在豁免适用领域或情形。依据追逐利益的市场法则，经营者在若干普遍经济利益服务行业无法盈利或盈利微薄，因而理性经营者一般没有意愿在此类行业投资与经营。[79]举例而言，大多数社会公众为了工作或求学需要乘坐巴士、火车等公共交通工具，但经营公共交通工具的企业并非始终盈利；尤其是在地广人稀的农村地区，公共交通企业很难单纯依靠市场机制获得盈利。基于此，为了保障大多数社会公众对于公共交通工具的基本生活需求，政府需要在公共交通服务领域实施国家援助等干预措施，以确保社会公众的整体利益与根本利益。[80]基于欧盟法律视角，普遍经济利益服务是指具有普遍经济效用的商业性服务，该类服务的有效供给属于国家公共服务义务范畴。[81]依据《欧盟运行条约》第106条第2款规定，如果一个欧盟成员国委托一家企业提供普遍经济利益服务，而适用欧盟竞争规则将在“事实上”或“法律上”妨碍这家企业执行欧盟成员国赋予它的任务，那么在此情形下，欧盟竞争规则可得排除适用；但这一欧盟竞争规则的排除适用不得在背离欧盟利益的情形下使贸易发展受损。

（2）非经济属性服务（Nicht wirtschaftliche Dienstleistungen）。顾名思义，非经济属性服务是指不具有经济性质的服务类型，它涵盖警察服务、司法服务与法定的社会保险服务。在非经济属性服务领域不适用欧盟内部市场法律与竞争法律。

（3）具有普遍利益属性的社会服务（Sozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse）。所谓具有普遍利益属性的社会服务，是指用于满足最弱势群体需求的服务。这类服务的供给应当遵循团结原则与平等机会原则。具有普遍利益属性的社会服务可被细分为经济型与非经济型。此类服务涵盖社会保障服务、职业介绍服务与社会住房服务等。[82]譬如，依据若干欧盟成员国的劳动法制度，普遍性社会保障体系被建构与维系。一旦产业工人被裁员失业，那么他们可以从国家直接获得遣散费或提前退休金。依据欧盟国家援助法律的规定，这类由欧盟成员国提供的资金援助属于合法的社会保障援助，因而这类援助不属于被《欧盟运行条约》第107条第1款禁止的国家援助行为。[83]

在2011年，欧盟采行《普遍利益服务质量框架》（Qualitätsrahmen für Dienstleistungen von allgemeinem Interesse）。该项法律文件包含以下内容：（1）阐明欧盟规则在涉及基本服务（grundlegende Dienstleistungen）情形下的应用事宜，并阐明：在考虑到特殊需求的情形下，如何修订欧盟规则。（2）确保所有公民都能获得基本服务。（3）提升社会服务领域（auf dem Gebiet der Sozi-aldienste）的服务质量，将特定服务类型塑造成为其他基本服务类型的效仿样板。（4）作为后续措施，欧盟公共采购规则已经被实施现代化修订；为了阐明国家援助规则在普遍经济利益服务领域的应用事宜，欧盟亦已制定新的相关规则。[84]在欧盟法律制度框架下，欧盟成员国可以自主决定如何组织与保障普遍经济利益服务的供给。[85]在一般情形下，欧盟自由市场规则与竞争规则均适用于规制提供普遍经济利益服务的企业；在例外情形下，如果欧盟自由市场规则与竞争规则的适用妨碍“提供普遍经济利益服务的企业完成契合公共利益标准的受委托任务”，那么这类自由市场规则与竞争规则应当予以豁免适用。[86]

由于普遍利益服务概念的外延界定取决于社会公众的主观评估与政府的政治决定，因而该概念的外延始终存在争议。[87]在欧盟及欧盟成员国领域，“普遍经济利益服务”与“非经济属性的普遍利益服务”的区分界限处于模糊状态。[88]随着经济、政治、社会、技术的发展，若干类型的“普遍经济利益服务”可能演变成为“非经济属性的普遍利益服务”，反之亦然。基于欧盟《委员会关于在普遍经济利益服务供给补偿领域适用欧盟援助条款通讯》第45段规定，欧盟“普遍经济利益服务”概念的内涵与外延一直处于持续变迁之中。在欧盟实践层面，能够决定欧盟“普遍经济利益服务”概念的内涵与外延的主导性因素包括：其一，欧盟各成员国的公民需求；其二，欧盟领域内的技术革新；其三，欧盟内部市场发展；其四，欧盟各成员国存在的不同的社会偏好和政治倾向。[89]