第一节　域内外视野下社会公共服务（公共服务）概念的界定与解析

社会公共服务概念的英文单数表述为“social public service”，德文单数表述为“sozialer öffentlicher Dienst”。就宽泛意义而言，社会公共服务与公共服务属于在内涵与外延上基本等同的概念。具言之，在我国当代话语体系下，狭义的“社会公共服务”应当属于“公共服务”的下位概念，而广义的“社会公共服务”与“公共服务”则应当属于内涵同质与外延重合的同义概念。[33]

依据功能区分标准，社会公共服务（公共服务）概念的外延涵盖社会性公共服务、经济性公共服务、维护性公共服务三种子类型。[34]其中，社会性公共服务是指国家行政权力主体为了实现社会公正、平等与和谐的目标，向所有社会个体提供的服务，该种服务类型涉及教育、科学、文化、卫生、就业、社会保障等领域；经济性公共服务是指国家行政权力主体为助益经济发展而提供的服务，该种服务主要涉及供水、供电、供气等行业领域；维护性公共服务是指国家行政权力主体为了实现确保国家安全与国家机器有效运作目标而提供的服务，该种服务主要涉及社会治安、国防安全、国际外交等领域。[35]

以上三种子类型的社会公共服务的供给主体、方式与成本承担之间存在明显差异。社会性公共服务的主要供给与保障主体是以政府为代表的国家公权力主体。由于社会性公共服务供给直接关系到公民基本权利的实现，而且具有社会再分配功能，因而国家保障社会性公共服务供给的主要目标是实现该类服务供给的公平化与均等化。[36]经济性公共服务既包括竞争性与营利性的服务，又包括自然垄断属性与非营利性的服务；前者采取有偿供给方式，后者采取有偿或无偿的供给方式。经济性公共服务的供给主体包括国家公权力主体、经营者等。[37]维护性公共服务的供给与保障主体是国家职能部门，这类服务的供给具有无偿性与缺乏弹性等特征，其供给成本来自于税收等国家财政收入。[38]

《元照英美法词典（缩印版）》关于“公共服务”（public service）的定义包含以下两种：其一，公共服务等同于公用事业，它是指政府为一般公众的便利和利益而提供或促成的服务或设施；其二，公共服务等同于（国家或政府）公职。[39]Merriam-Webster网站从以下三种视角界定“公共服务”：其一，公共服务是指向社区的任何成员或所有成员提供商品（例如电、煤气）或服务（例如运输服务）的业务活动；其二，公共服务是指为公共利益而提供的服务；其三，公共服务是指在政府中就业。[40]在欧盟法律制度框架下不存在关于“公共服务”概念的统一与权威的定义。[41]欧盟视野下的“公共服务”概念具有以下三种含义：（1）向公众提供的服务；（2）由公共部门所属组织提供的服务；（3）为了普遍利益而提供的归属于“公共服务之义务”范畴的服务类型。[42]依据通说，公共服务概念的外延范畴不仅涵盖基础设施建设、公共工程等有形的公共物品，还包括无形的公共物品；无形的公共物品涵盖以社会治安、环境保护为代表的涉及一切社会公共事务的管理活动。[43]在将公共服务内涵界定为“为公共利益提供的服务”的情形下，“公共服务”概念与“社会公共服务”概念应被视为同义概念。

就字面意义而言，社会公共服务体现社会公共利益，而公共服务体现公共利益。在汉语语境下，公共利益与公共权益被视为为同义概念，二者的英文翻译形式均为“public interest”。根据《元照英美法词典（缩印版）》的界定，概念“公共权益”具有以下两种含义：（1）应当受到认可与保护的公众普遍利益；（2）与社会公众整体密切相关的事项，该事项通常被用于证明政府管制的正当性。[44]在我国法律语言体系下，社会公共利益与公共利益亦被《宪法》《反垄断法》《著作权法》《行政许可法》等多部法律作为同义概念并用与混用。在当代汉语语境下，广义社会公共服务概念与广义公共服务概念应当属于同义概念。它们的内涵是指由公共部门、私营企业或其他类型企业基于公共利益而提供的服务。我国狭义的公共服务（社会公共服务）包括职业介绍、教育、文化、体育、住房、医疗等服务类型。[45]

从文义解释视角分析，社会公共服务概念可以被拆分为以下两种语义结构：（1）“社会服务+公共服务”的并列结构；（2）“社会的+公共服务”的偏正结构。从理论界与实务界的概念应用实践分析，社会公共服务概念通常应当基于“社会的+公共服务”的偏正结构被厘定与阐释。就类型划分而言，我国社会公共服务可被细分为市场型（经济型）与非市场型（非经济型）社会公共服务。经济型社会公共服务是指由公共部门或企业经营者基于公共利益而提供的有偿服务。非经济型社会公共服务是指由公共部门为了实现公共利益而直接或间接提供的无偿服务。举例而言，非经济型社会公共服务包括社会治安服务、司法援助服务、社会保障服务等。总体而言，与社会公众具有最直接与最现实关联的社会公共服务通常属于非经济型社会公共服务，这类公共服务包括教育服务、就业服务、保障妇女与儿童权益服务、扶助残疾人服务、社会救助服务、养老服务等。[46]

基本公共服务属于社会公共服务（公共服务）的核心构成。就概念内涵而言，基本公共服务是指服务于全体公民（社会公众）基本生存与发展需要的社会公共服务。就外延范畴而言，基本公共服务包括符合其内涵构成要求的经济型与非经济型的社会公共服务。基本公共服务具有以下三项特征：其一，在此类服务供给领域，政府承担主导者角色；其二，此类服务供给是全体公民得以生存与发展的必要前提，换言之，此类服务属于全体公民的基本需要；其三，此类服务供给的内容与方式不得脱离经济与社会的现时发展水准，随着经济与社会的发展进步，此类服务供给质量亦应得到相应提升。[47]现代国家具有保障型国家与福利型国家的属性，而保障型与福利型国家的典型特征是：国家对于基本公共服务的供给承担最终的保障责任。[48]承担基本公共服务生产与供给职能的企业通常拥有公共基础设施，以确保其能够充分、持续、适格生产与提供基本公共服务。依据联合国国际贸易法委员会拟定的《私人融资基础设施项目立法指南》，“公共基础设施”是指为社会公众供给基本服务的有形的设施。[49]公共基础设施包括以下各类部门的设施、设备或系统：（1）发电企业与配电网络部门；（2）电信部门；（3）脱盐企业；（4）废水处理企业；（5）供水部门；（6）环卫部门；（7）有形的公共运输设施与系统。[50]

我国理论界与实务界存在关于“社会服务”概念的不同界定。一般而言，社会服务不属于经济型（市场型）社会公共服务，它系国家公权力主体为履行法定的社会保障职责而对弱势群体或个人提供的特定类型的服务。不过，如果社会服务并非国家公权力主体自身生产，而系国家公权力主体从市场上采购特定类型的社会服务，然后再无偿提供给弱势群体或个人，那么在国家公权力主体采购特定类型社会服务阶段，这类社会服务亦可被定性为具有市场交易属性的经济型（市场型）社会公共服务。

依据广义概念界定，社会服务是指对于社会处境困难的需要公共援助的人所提供的基于社会支持的服务与项目。它涵盖个人社会服务、卫生服务、教育服务、福利服务、住房服务、就业服务等。[51]譬如，学者袁吉富将社会服务厘定为公共服务的子概念。他主张，社会服务是指政府对社会处境困难、承受苦痛或生存根基脆弱的人群所提供的特殊的公共服务。[52]在通常情形下，社会服务都应被纳入非经济型社会公共服务范畴。在例外情形下，如果行政主体采取与私权利主体（譬如，企业、社会组织）合作的方式为弱势群体提供社会服务，并因此向私权利主体支付资金或提供其他资源，那么在此情形下，社会服务亦可被纳入经济型社会公共服务范畴。

依据狭义概念界定，社会服务等同于个人社会服务（personal social services）。狭义社会服务的受益主体包括处于社会弱势地位的未成年人、老年人、残疾人等。[53]在我国实践中，狭义社会服务的受益主体通常还包括流浪乞讨人员、受优抚的军人及其家属、家庭暴力受害者、受到拐卖与强迫卖淫等严重刑事犯罪危害的妇女等。[54]狭义社会服务的供给主体涵盖亲属、社会救助者、社会工作者、政府、照料管理者、邻里朋友等；狭义社会服务的供给内容包括照料服务、康复服务、寄养服务、教养服务、收容服务、救助服务以及其他支持服务。[55]在狭义的社会服务供给领域，大多数相关服务类型不属于市场交易客体范畴，国家公权力主体或其他供给主体直接与无偿提供这些服务。

基于域内外比较视野，我国学界界定的广义社会服务在内涵与外延上基本等同于欧盟法律视野下的“具有普遍利益属性的社会服务”（Sozialdienstleis-tungen von allgemeinem Interesse）。这两项概念均指用于满足最弱势群体需求的服务。“广义社会服务”与“具有普遍利益属性的社会服务”的供给均应当遵循团结原则与平等机会原则（Grundsatz der Solidarität und des gleich-berechtigten Zugangs）。[56]欧盟法律视野下的“具有普遍利益属性的社会服务”可被细分为市场型（经济型）与非市场型（非经济型）两类。其中，非市场型（非经济型）的“具有普遍利益属性的社会服务”类同于我国学界界定的狭义的社会服务。

基于域内外比较视野，公共服务概念亦具有多层面含义与多元化表现样态。譬如，在作为欧盟主要成员国之一的法国的法律视野下，公共服务概念的外延范畴不仅包括由政府直接提供的商品或服务，而且涵盖由具有特许权的私有企业提供的商品或服务；总括而言，法国法视野下的公共服务概念具有以下三项基本法律特征：（1）公共服务具有事务属性，它并非专门指称某种机构或组织提供的服务；（2）虽然公共服务与社会公众个体的利益之间具有休戚与共的关系，但并非所有关涉社会公众利益的事务都应被归属于公共服务范畴；（3）公共服务应当经由适格的方式受到国家公权力的保护。[57]

在法国经济、政治与社会实践领域，公共服务概念的外延范畴涵盖司法、警察、教育、卫生防疫、铁路运输与电力供应等服务。综合而言，法国存在三种基本类型的公共服务：第一，与法国国家传统职能相契合的主权服务类型。它包括：其一，国家总体管理；其二，国家财政；其三，司法；其四，警察；其五，国防。第二，社会与文化服务类型。它包括：其一，社会保障；其二，教育；其三，卫生；其四，社会救济与文化活动。第三，由市场提供的有偿经济服务类型。它包括：其一，供电；其二，供气；其三，邮政；其四，铁路运输；其五，电信。[58]基于中法横向比较的视野，法国主权服务类型、社会与文化服务类型的公共服务等同于我国的非经济型社会公共服务，而法国由市场提供的有偿经济服务类型的公共服务等同于我国的经济型社会公共服务。

不容忽视的是，“社会公共服务”与“公共事务”这两个概念并不完全等同。“公共事务”对应的英语概念是“public business”。譬如，依据《元照英美法词典（缩印版）》的界定，“public business”具有以下两层汉语释义：（1）公众事务、公共事务；（2）政府事务、行政事务。[59]总体而言，社会公共服务强调服务的供给属性，而公共事务是指涉及社会公众的相关事项，该概念强调事项的社会关联属性。“社会公共服务”与“公共事业”亦不等同。公共事业（public cause）亦称社会事业，是指公共事业组织为了实现满足公共需求的社会公益目的，利用国有资本或民间资本举办的社会活动。[60]

由于反垄断法是工业经济时代生产社会化的产物，它本质上是为了解决生产社会化引起的市场矛盾与冲突而构造的制度性工具，因而该法律必然应以公共利益（社会公共利益）为本位。[61]事实上，反垄断法律制度所维护的整体竞争秩序同样彰显了公共利益（社会公共利益）。[62]不过，反垄断法制度框架下的公共利益（社会公共利益）概念不应被过度虚化、泛化或模糊化。具言之，并非所有类型的公共利益（社会公共利益）都应通过反垄断法律制度得到保护。进一步而言，反垄断法律制度所保护的公共利益（社会公共利益）是指“特定经济社会化背景下客观上需要反垄断法保护并蕴含着特定含义的社会公共利益”。[63]由于各国或国家联盟法律制度的建构与演变历程存在差异性，因而基于制度路径依赖因素的影响，若干国家的反垄断法律制度规制对象涵盖行政垄断行为，而其他一些国家的反垄断法律制度规制对象并不包含行政垄断行为，单纯由行政法律制度等其他法律制度规制行政垄断行为。譬如，在一般意义上，澳大利亚反垄断法律制度适用于国家垄断行为、行政垄断行为等所有类型的垄断行为，亦适用于所有经济部门。因此，如果澳大利亚政府机关实施行政垄断行为，那么该类行政垄断行为属于澳大利亚反垄断法律制度的规制对象。[64]

在非经济型社会公共服务行业，市场竞争机制通常不发挥效用，而由公权力主体承担非经济型社会公共服务的生产与供给。在例外情形下，如果公权力主体寻求通过与私权利主体（譬如，各类企业）合作的方式生产与供给非经济型社会公共服务，那么市场竞争机制亦可在非经济型社会公共服务行业发挥效用。在经济型社会公共服务行业，由于市场机制的运行具有自发性、滞后性、盲目性的特征，因而它必然导致以竞争行为无序与市场效率减损为表征的市场失灵现象；鉴于单纯依靠市场机制的自我调整与修正无法有效克服市场失灵现象，因而“须借由市场之外、超越个体利益的力量介入市场并对损害的竞争予以救济”[65]。本书认为，在竞争中性原则视域下，我国社会公共服务概念的法律界定应当采行相对宽泛化与动态化的标准，其外延应当涵盖能够体现公共利益的非经济型社会公共服务与经济型社会公共服务。随着经济、社会、文化、法律的演进发展，社会公共服务概念的内涵应当得到进一步丰富，而其外延范畴亦应当获得相应拓展。具言之，社会公共服务概念的内涵与外延必须涵盖以下四个层级的内容：

（1）在利益诉求层面，社会公共服务的生产与供给应当彰显全面性与普遍性的公共利益。也就是说，该类服务的生产与供给必须立足于社会整体利益，而非基于特定群体、区域或行业领域的利益。换言之，社会公共服务通常具有公共产品或准公共产品的属性。针对所有社会个体成员而言，社会公共服务应当具有供给可及性与经济可承受性的特征。

（2）在社会功能定位层面，社会公共服务是每个社会成员生存与发展的根基，并且社会公共服务与非社会公共服务之间没有可替代性与可互换性，非社会公共服务仅能发挥对于社会公共服务的促进、补充与辅助功能；进一步而言，社会公共服务的有效供给直接关系到社会公众个体的生存安全与人格尊严。

（3）在供给保障主体层面，以政府为代表的国家公权力主体具有法定职责与义务确保社会公共服务的有效供给，这也是现代国家的行政行为基本功能从“秩序行政”向“给付行政”转型的重要表现。譬如，欧盟成员国就被视为具有“普遍经济利益服务保障国家”的属性。所谓“普遍经济利益服务保障国家”是指基于实现公共利益的目标而为普遍经济利益服务的生产供给提供经济、政治或安全保障的国家。[66]包括行政主体在内的国家公权力主体既可以通过创设国有公共企业的方式，直接生产与提供社会公共服务，又可以通过委托私营企业、外资企业、混合所有制企业的方式，引导与促使私营企业、外资企业、混合所有制企业生产与提供社会公共服务。除此以外，包括行政主体在内的国家公权力主体还可以通过公私合作的方式，与私营企业、外资企业、混合所有制企业共同生产与提供社会公共服务。不过，由于若干类型的非经济型社会公共服务（譬如，司法服务、治安服务）依法仅能由国家公权力主体实施，因而各类所有制企业通常无权介入这类社会公共服务的生产与供给。

（4）在外延演变层面，社会公共服务的外延范畴始终处于动态变化之中。随着经济与社会的演进和发展，若干类型的原先属于奢侈服务及其他非普适性供给服务的具体服务类型（譬如，互联网络服务）会逐渐被归入社会公共服务的范畴。与此同时，随着科学与技术的演进，新的类型的社会公共服务（譬如，大数据资源共享服务）亦会不断涌现。

依据满足社会公共需求层次的区分标准，社会公共服务（公共服务）涵盖以下两种子类型：其一，基本公共服务；其二，非基本公共服务。[67]依据2017年国务院印发的《“十三五”推进基本公共服务均等化规划》，基本公共服务的外延范畴一般包括具有保障基本民生需求属性的以下服务：公共教育、劳动就业创业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障、公共文化体育、残疾人服务等。广义上的基本公共服务还包括与人民生活环境紧密关联的交通、通信、公用设施、环境保护等领域的公共服务，以及保障安全需要的公共安全、消费安全和国防安全等领域的公共服务。非基本公共服务是指国家行政主体为全体社会成员提供的超越基本生存与发展需求的高层次服务，其目的是为了促进社会成员的全面发展。[68]