张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案

一、案例编号（1-05）

二、学科方向：行政法学

三、案例名称：张成银诉徐州市人民政府房屋登记行政复议决定案

四、内容简介

原告张成银不服被告徐州市人民政府作出的行政复议决定，该行政复议决定确认徐州市房地产管理局将民安巷31号房屋产权及国有土地使用权确权登记给张成银的具体行政行为违法。本案将第三人曹春芳的复议申请是否超过合理期限以及被告作出该决定时并未以合理的方式通知原告作为利害关系人参加行政复议程序作为争议焦点。人民法院经审判认为：行政机关在行政复议中可能作出不利于他人的决定时，如没有采取适当的方式通知其本人参加行政复议即作出复议决定的，构成严重违反法定程序，应予撤销。

五、关键词：行政复议；通知；正当程序

六、具体案情

（一）当事人

原告：张成银

被告：江苏省徐州市人民政府

第三人：曹春芳、曹春义

原告张成银是第三人曹春义之妻；第三人曹春芳是第三人曹春义之妹。

（二）房屋确权

曹春芳、曹春义的父亲早逝，二人随母亲曹陈氏居住在江苏省徐州市民安巷31号。1954年，张成银与曹春义结婚后迁入民安巷31号居住。1961年左右，曹春芳出嫁，搬出民安巷31号。在曹陈氏与曹春义、张成银夫妇共同居住生活期间，民安巷31号房屋经过了翻建和新建。

1986年1月30日，曹陈氏去世。

1988年9月28日，徐州市鼓楼区房地产登记发证办公室依申请向张成银颁发了鼓房字第1741号房屋所有权证，并加盖徐州市人民政府的印章，将199.78平方米的国有土地使用权登记为张成银使用。

此后，民安巷31号的房屋历经了1991年的新建、1994年的扩建、1997年的赠与和1998年的新建。期间，徐州市房地产管理机关经公告征询无产权异议后，分别为张成银办理了相关产权登记，颁发相应房屋的所有权证。徐州市土地管理局于1996年12月3日向张成银颁发了国有土地使用证。2002年，张成银位于民安巷31号的房屋被依法拆迁。

（三）行政复议

1.申请复议

2003年10月28日，第三人曹春芳向被告徐州市人民政府申请行政复议，请求撤销1988年将民安巷31号房屋产权和国有土地使用权确权登记给原告张成银的具体行政行为。

2.复议决定

被告徐州市人民政府于2004年4月29日作出了徐政行决〔2004〕24号行政复议决定：依据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项第1目、第5目之规定，确认徐州市房地产管理局将民安巷31号房屋产权及国有土地使用权确权给张成银的具体行政行为违法。

3.主要理由

民安巷31号房屋使用者曹陈氏1986年死亡时，张成银不是该房产的合法继承人，原徐州市房地产管理局认定张成银对民安巷31号房屋产权属原始取得与事实不符，为张成银颁发鼓房字第1741号房屋所有权证违反了《城镇房屋所有权登记暂行办法》第八条的规定，将民安巷31号房屋产权和国有土地使用权确权给张成银不当。

（四）行政诉讼一审

1.诉讼请求

张成银不服前述复议决定，向江苏省徐州市中级人民法院提起行政诉讼，请求撤销徐州市人民政府作出的徐政行决〔2004〕24号行政复议决定。

2.原告理由要点

（1）第三人曹春芳申请行政复议的时间已超过法定的申请行政复议的期限。

（2）被告并未通知原告作为利害关系人参与行政复议。

3.被告答辩意见要点

被告辩称徐州市人民政府曾多次电话通知原告张成银参加复议，但均遭拒绝，故应认定其放弃权利。

4.一审判决要点

一审法院江苏省徐州市中级人民法院认为徐州市人民政府受理曹春芳的复议申请而作出的徐政行决〔2004〕24号行政复议决定，严重违反法定程序，依法应予撤销。主要理由如下：

（1）徐州市人民政府受理曹春芳2003年10月28日提出的复议申请并作出复议决定超过了法定期限。

徐州市房地产管理局于1996年为张成银颁发该处房屋所有权证前已进行公告，征询有关当事人有无产权异议，曹春芳应当知道徐州市房地产管理机关已将民安巷31号的房地产确权登记给张成银。

（2）张成银作为原徐州市房地产管理机关1988年颁发的鼓房字第1741号房屋所有权证的持证人，徐州市人民政府应当通知张成银参加行政复议，但徐州市人民政府无法证明已采取适当的方式通知张成银参加行政复议，应属严重违反行政程序。

（3）依据《行政复议法》第九条第一款、第十条第三款及《行政诉讼法》第五十四条第（二）项第3目的规定，江苏省徐州市中级人民法院于2004年9月30日判决：撤销徐州市人民政府于2004年4月29日作出的徐政行决〔2004〕24号行政复议决定。

（五）行政诉讼二审

1.上诉

第三人曹春芳不服，向江苏省高级人民法院提起上诉。

二审中徐州市人民政府辩称：《行政复议法》关于第三人的规定，属于弹性条款，第三人是否参加行政复议由复议机关视情况决定，本案张成银没有参加复议，不能以此认定复议机关违反法定程序，徐州市人民政府作出的徐政行决〔2004〕24号行政复议决定不违反《行政复议法》规定的程序。

2.二审判决要点

（1）复议机关未正式通知张成银参加行政复议，违反正当程序。《行政复议法》虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。本案中，复议机关审查的对象是颁发鼓房字第1741号房屋所有权证的确权登记行为，复议决定结果与现持证人张成银有着直接的利害关系，故复议机关在行政复议时应正式通知张成银参加复议。徐州市人民政府虽声明曾采取了电话的方式口头通知张成银参加行政复议，但无法予以证明，而利害关系人持有异议的，应认定其没有采取适当的方式正式通知当事人参加行政复议，故徐州市人民政府认定张成银自动放弃参加行政复议的理由欠妥。在此情形下，徐州市人民政府未听取利害关系人的意见即作出于其不利的行政复议决定，构成严重违反法定程序。

（2）复议机关在复议决定中处理了民事争议，属越权行为。根据《行政复议法》和《民事诉讼法》的有关规定，复议机关在行使行政复议职权时，应针对申请行政复议的具体行政行为的合法性与适当性进行审查，有关民事权益的纠纷应通过民事诉讼程序解决。本案中，徐州市人民政府所作的复议决定中，直接对有关当事人争议的民事权利予以确认的行为，超越了复议机关的职权范围，缺乏法律依据，应予以撤销。依照《行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，江苏省高级人民法院于2004年12月10日判决：驳回上诉，维持原判。

七、案例来源

《中华人民共和国最高人民法院公报》2005年第3期。

八、案情分析

（一）争议焦点

（1）第三人曹春芳申请行政复议是否超过了法定期限？

（2）行政机关未通知具有利害关系的当事人参加复议并听取其意见即作出复议决定的，是否违反法定程序？

（3）复议机关是否有权对民事权利进行判断和认定？

（二）法理分析

1.关于申请行政复议的期限问题

根据《行政复议法》第九条的规定，申请人提起行政复议申请的法定期限是“自知道该具体行政行为之日起六十日内”，除非法律另有规定，或者因不可抗力或其他正当理由耽误法定申请期限（自障碍消除之日起继续计算）。本案争议的具体行政行为是徐州市房地产管理局为张成银颁发的鼓房字第1741号房屋所有权证及相应的国有土地使用权证，该行为发生在1988年9月28日。曹春芳申请行政复议是在2003年10月28日，距离具体行政行为作出的日期已有十四余年。曹春芳称其2003年10月才得知前述具体行政行为的内容，该主张未获一审法院支持。

本案中关于申请行政复议期限的争议，有两个问题值得注意：

（1）行政复议有没有“最长申请期限”？《行政复议法》第九条第二款规定：“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算。”这是对申请行政复议期间的“中断”作了规定。最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一、四十二条针对行政机关未告知诉权和未告知具体行政行为内容的情况，分别规定了提起行政诉讼的最长期限（两年；五年和二十年）。但《行政复议法》和后来的《行政复议法实施条例》并未规定申请行政复议的最长期限。

（2）证明责任。2007年8月1日生效的《行政复议法实施条例》第十五条第（六）项规定：“被申请人能够证明公民、法人或者其他组织知道具体行政行为的，自证据材料证明其知道具体行政行为之日起计算。”本案发生时，《行政复议法实施条例》尚未颁布；裁判文书未提及行政复议被申请人徐州市房屋管理局申请行政复议时是否超过法定期限的主张。本案的特殊性在于，复议期限的争议是由未参加复议的第三人提出的。如果本案发生在《行政复议法实施条例》生效之后，则《行政复议法实施条例》第十五条第（六）项的规定是否适用于第三人，非常值得关注。

2.关于具有利害关系的第三人参加行政复议的问题

本案中，原告张成银同被告徐州市人民政府的主要争议焦点是：被告徐州市人民政府作为行政复议机关，在处理有可能直接影响到原告作为利害关系人利益的行政案件时，是否应当通知利害关系人参加复议并听取其意见以及通知的方式。

（1）《行政复议法》第十条的缺陷。我国《行政复议法》第十条第三款规定：“同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。”这条规定有明显的缺陷。

首先，该规定并未涉及第三人参加行政复议的具体程序：利害关系人申请参加？还是复议机关通知参加？因此该规定缺乏可操作性。其次，也就无法区分利害关系人申请参加和复议机关通知参加两种情形下复议机关的权利义务分配：如果是利害关系人申请参加，则“可以”属于授权性规定，利害关系人有权决定是否申请参加；而如果是复议机关通知参加，则应当属于复议机关的法定义务，如果可通知可不通知，则此条规定并无实际意义。

我们认为，行政复议作为纠纷解决的一种法定形式，应当充分保证各方当事人在复议中享有的程序性权利（包括参加复议、提交证据、陈述观点和为自己辩护等权利），因此复议机关通知利害关系人参加行政复议应当作为法定义务；否则，不仅有违程序公正的基本理念与原则，而且有可能直接影响行政案件处理结果的实体公正性，甚至带来更多的麻烦——实践中这样的例子并不鲜见。一个典型的例子是，在一起涉嫌故意殴打他人的行政处罚案件中，安徽省怀远县公安局针对加害人程晋玉的行政处罚决定，因被害人程金柱申请行政复议，而被安徽省蚌埠市公安局撤销并责令重作。程晋玉因不服怀远县公安局重作的一个与原处罚决定内容相同的处罚决定而提起行政诉讼，诉讼过程中才得知本案曾经过行政复议，复议机关并未通知作为利害关系人的程晋玉参加复议，程晋玉进而请求撤销相关复议决定。[1]我们认为，该案中程晋玉未参加行政复议，是导致怀远县公安局涉嫌重复处罚以及本案简单的争议复杂化的直接原因。

（2）判决依据。在本案中，张成银作为原徐州市房地产管理机关1988年颁发的鼓房字第1741号房屋所有权证的持证人，与徐州市人民政府对该房屋所有权证的行政复议决定结果有着直接的利害关系，徐州市人民政府应当通知张成银参加行政复议。而事实上，原告张成银在第三人申请行政复议时并不知情，因此自然无从以利害关系人的名义主动申请加入行政复议程序。而被告徐州市人民政府作为复议机关，其作出的复议决定跟原告有明显的利害关系，将会影响原告的相关权益，因此被告应当主动通知其作为第三人参加复议程序，在平等和程序正当的基础上，听取利害关系人的陈述。本案两审法院都认为被告作为复议机关未通知原告作为利害关系人参加行政复议属于程序违法，其中二审法院更是明确指出：“《行政复议法》虽然没有明确规定行政复议机关必须通知第三人参加复议，但根据正当程序的要求，行政机关在可能作出对他人不利的行政决定时，应当专门听取利害关系人的意见。”法院对正当程序原则的运用是恰当的。

同时，本案两审法院都对复议机关通知利害关系人参加行政复议的程序以及相应的举证责任作了严格的要求。法院认为被告应当“正式通知”原告参加行政复议，并认定被告对此负举证责任；而被告自述之“电话通知”的主张并未被法院认定属于“正式通知”（我们认为一般意义上的“正式通知”应当是书面的，并且加盖复议机关的公章）。

（3）《行政复议法实施条例》第九条：争议还在继续。2007年8月1日起实施的《行政复议法实施条例》第九条对行政复议中利害关系人作为第三人参加复议的程序作了较为详细的规定，但遗憾的是，《行政复议法》第十条的缺陷并未得以纠正，反而更明确地延续了下来。该条第一款规定：“行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议”；第二款规定：“行政复议期间，申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以向行政复议机构申请作为第三人参加行政复议”。其中，第二款关于利害关系人是否申请参加行政复议，用授权性规定（“可以”）是恰当的；但第一款对复议机构通知第三人参加行政复议也用同样的方式予以规定，再结合该条第三款“第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理”的规定，则无法据此认定复议机构具有通知利害关系人参加行政复议的法定义务。仅从《行政复议法实施条例》第九条的条文本身来看，今后再遇到本案类似的情况，“正当程序”原则还得继续发挥作用。

事实印证了上述判断。在一起对斗殴双方都作出行政处罚的案件中，其中一方不服对另一方的处罚而申请行政复议，复议机关未通知另一方参加行政复议而作出的决定，在随后的行政诉讼中被法院以程序违法为由撤销。但复议机关通知利害关系人参加行政复议是否属于法定义务，在案件审结后仍有争议。[2]

3.复议机关是否有权对民事权利进行判断和认定

设置行政复议制度的宗旨，首先是“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为”（《行政复议法》第一条），因此行政复议审查的是具体行政行为的合法性与合理性。实践中一些具体行政行为可能对公民法人的权利义务产生影响，特别是影响到有利益冲突的两方甚至更多方的公民法人的权利义务，例如本案涉及的房屋登记行为和大量的其他形式的行政确认行为（如工伤认定、婚姻登记、交通事故责任认定、医疗事故责任认定等），以及涉及民间纠纷的行政决定（例如对涉及人身和财产伤害的行政处罚决定）。遇到此类情况时，复议机关应当甄别哪些属于行政争议、哪些属于民事争议；行政复议应当依法对行政争议作出处理，民事争议则应当依法通过民事调解、仲裁或者民事诉讼等途径解决，复议机关不应越权。

就本案而言，房屋权属和国有土地使用权属登记是行政行为。复议机关处理此类案件时，应当依法对登记行为本身的合法性进行审查（此种情况不涉及合理性问题）。如当事人提出房屋所有权取得之合法性等民事争议时，复议机关并无法定权利作出处理，建议参照《行政复议法实施条例》第四十一条第（七）项的规定中止复议程序，[3]告知当事人通过民事调解、仲裁或者民事诉讼等途径解决；待民事争议解决后再恢复行政复议程序。

（三）法律适用

《行政复议法》第十条：“依照本法申请行政复议的公民、法人或者其他组织是申请人。有权申请行政复议的公民死亡的，其近亲属可以申请行政复议。有权申请行政复议的公民为无民事行为能力人或者限制民事行为能力人的，其法定代理人可以代为申请行政复议。有权申请行政复议的法人或者其他组织终止的，承受其权利的法人或者其他组织可以申请行政复议。同申请行政复议的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织，可以作为第三人参加行政复议。公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服申请行政复议的，作出具体行政行为的行政机关是被申请人。申请人、第三人可以委托代理人代为参加行政复议。”

（本案审结时《行政复议法实施条例》尚未颁布，本文的相关讨论是针对一般性问题而言，不涉及对本案处理结果的点评。）

（四）小结

（1）行政复议机关在复议过程中可能作出不利于公民、法人或者其他组织的决定，应当以适当的方式通知相关的利害关系人参加行政复议，并听取其意见；否则，属于复议程序违法，相关复议决定应当被撤销。

（2）《行政复议法》第十条第三款关于第三人参加复议的规定，缺乏实际操作程序，是造成本案争议的原因之一。笔者认为立法应当明确复议机关通知利害关系人参加行政复议的法定义务。

（3）行政复议不宜对复议过程中涉及的民事争议作出处理。

九、编者：刘文静、方雅然

十、编写时间：2014年7月

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[1] 参看陈秀明：《行政复议机关未通知利害关系人参加行政复议的法律后果》，蚌埠法院网，http://bbzy.chinacourt.org/public/detail.php？id=15600，2013年11月22日。

[2] 参看2011年5月刘利勋在河南省高级人民法院官网上对该案的评论《复议机关审理行政复议案件一定要通知第三人吗？》和河南省高级人民法院的回复，http://www.hncourt.org/wpfy/look.php？id=12319，2013年11月22日。

[3] 《行政复议法实施条例》第四十一条规定了行政复议中止的情形，其中适用中止的第（七）项情形是“案件审理需要以其他案件的审理结果为依据，而其他案件尚未审结的”。