邵仲国诉黄浦区安监局安全生产 行政处罚决定案
一、案例编号（1-04）
二、学科方向：行政法学
三、案例名称：邵仲国诉黄浦区安监局安全生产行政处罚决定案
四、内容简介
2005年8月10日上午，麦克西饼有限公司员工姜继忠在操作粉糠机时，右手被卷入粉糠机内，造成右手尺、桡骨骨折，右手第2、4掌骨粉碎性骨折。上海市黄浦区安全生产监督管理局（以下简称“黄浦区安监局”）认为姜继忠所受伤害应当为重伤，因此，以邵仲国为麦克西饼有限公司负责人为由，对其处以两万元罚款。原告邵仲国不服被告上海市黄浦区安监局对其作出的安全生产行政处罚决定，向上海市黄浦区人民法院提起行政诉讼。法院审理后维持了黄浦区安监局对原告邵仲国所作的第2120050024号行政处罚决定。宣判后，双方当事人在上诉期内均无提出上诉，一审判决发生法律效力。
五、关键词：安全生产事故重伤标准；主要负责人；行政处罚
六、具体案情
（一）当事人
原告：邵仲国（麦克西饼有限公司经理）
被告：上海市黄浦区安监局
（二）行政处罚
2005年7月6日，姜继忠到麦克西饼有限公司面包糠车间从事烘箱和包装工作。
2005年8月10日上午，姜继忠因该车间一职工缺勤，被安排暂时顶替操作粉糠机。在操作时右手被卷入粉糠机内，经诊断：姜继忠的右手尺、桡骨骨折，右手第2、4掌骨粉碎性骨折。
2005年9月20日，麦克西饼有限公司及其上级部门经过调查，作出了《姜继忠重伤事故调查报告》。报告认定粉糠机结构不符合安全要求，开关设置不合理，留有安全隐患；麦克西饼有限公司安全管理制度有漏洞，盲目安排新手上重点岗位操作；重点岗位无安全操作规程。报告还认为，麦克西饼有限公司的主要负责人邵仲国对此次事故应负主要责任。
2005年10月8日，黄浦区安监局对这起事故立案处理。
2005年10月17日，邵仲国在其撰写的《关于发生姜继忠工伤事故的思想认识》中也承认，事故发生的主要原因是麦克西饼有限公司安全管理工作松懈，安全生产责任制不完善，安全生产规章制度和安全生产操作规程不健全，作为公司的主要负责人，其负有责任。
2005年10月26日，黄浦区安监局向邵仲国发出《行政处罚先行告知书》，告知拟对其进行行政处罚的内容和依据，并告知其在七日内有陈述和申辩的权利。
2005年11月7日，黄浦区安监局作出第2120050024号行政处罚决定书，认定该起事故为重伤事故，对邵仲国处以罚款两万元的行政处罚。
（三）行政诉讼
1.诉讼请求
原告邵仲国不服被告上海市黄浦区安监局对其作出的安全生产行政处罚决定，向上海市黄浦区人民法院提起行政诉讼，请求法院判令撤销被告作出的行政处罚决定。
2.原告理由要点
（1）麦克西饼有限公司有安全生产制度，相关生产设备也经过质量检验。
（2）原告只负责经营，生产安全另有他人负责。
（3）姜继忠所受伤害不属于重伤，不能追究主要责任人的法律责任。
3.被告理由要点
在麦克西饼有限公司此次发生的工伤事故中，员工姜继忠所受伤害根据劳动局意见应当认定为重伤事故，根据《安全生产法》应当对该公司主要负责人邵仲国处以两万元罚款。
4.一审判决要点
上海市黄浦区人民法院审理后认为，麦克西饼有限公司员工姜继忠所受工伤属于《企业职工伤亡事故报告和处理规定》规定的重伤，邵仲国作为该公司的主要负责人有未及时消除生产安全事故隐患等违法行为，根据《安全生产违法行为行政处罚办法》应当受到行政处罚。主要理由有：
（1）安全生产监管部门从劳动行政管理部门分离出来独立建制后，劳动行政管理部门的工伤事故处理职权，由安全生产监管部门行使，因此，黄浦区安监局是合法的行政处罚主体。
（2）上海市劳动局意见是为了落实国务院制定的《企业职工伤亡事故报告和处理规定》作出的，具有上位法依据，是合法有效的规范性文件。据此，姜继忠的伤情应当被认定为重伤。
（3）根据《姜继忠重伤事故调查报告》和《关于发生姜继忠工伤事故的思想认识》，认定邵仲国作为公司的主要负责人在事故发生前未依法履行安全生产监督管理职责，依法应当承担责任。其提出的只负责经营，生产安全另有他人负责没有相应证据予以证实，不予支持。
（4）上海市黄浦区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项之规定，于2006年4月10日判决：维持被告黄浦区安监局于2005年11月7日对原告邵仲国所作的第2120050024号行政处罚决定。
宣判后，双方当事人在上诉期内均未提出上诉，一审判决生效。
七、案例来源
《中华人民共和国最高人民法院公报》2006年第8期，第43～48页。
八、案情分析
（一）争议焦点
（1）姜继忠所受伤害是否属于《安全生产违法行为行政处罚办法》第三十六条第二款第（一）项所指的重伤？
（2）邵仲国是否为麦克西饼有限公司此次工伤事故的主要负责人，是否能成为被处罚的对象？
（3）生产经营单位的主要负责人因未履行安全生产职责，导致发生生产安全事故的，安全生产监管部门是否只能在责令限期改正后才能对其实施行政处罚？
（二）法理分析
1.关于重伤标准的法律适用问题
（1）法律规范的抽象性往往导致法律概念的不确定性，对于法律规范用语须结合该规范的语境来探寻其性质和含义。相同或类似的法律规范用语在不同的法律部门和法律关系中的内涵和外延可能大相径庭，因此，在探求法律规范的适用问题时，必须结合具体的情形，作出不同的选择。在本案中，当事人提供的关于重伤认定的法律规范，包括《人体重伤鉴定标准》[1]、《企业职工伤亡事故报告统计问题解答》[2]和《上海市劳动局关于贯彻〈企业职工伤亡事故报告和处理规定〉的意见》等文件。以下逐一分析。
《人体重伤鉴定标准》第九十五条规定“本标准仅适用于《中华人民共和国刑法》规定的重伤的法医学鉴定”。因此，这一标准是定罪量刑的标准，属于刑事法律的范畴，不适用于本案。劳动能力鉴定委员会的鉴定结论是与工伤保险、损害赔偿有关的工伤伤残等级标准，属于民事法律的范畴，也不适用于本案。
《企业职工伤亡事故报告统计问题解答》是原劳动部办公厅发布的规范性文件，该文件只对重伤作了原则上的规定，没有具体的认证标准，同样无法适用于本案。
安全生产重伤事故认定标准是行政机关在进行行政管理过程中确定工伤损害程度，进而确定相关责任人行政责任的标准，属于行政法律关系的范畴。本案中对受伤职工姜继忠工伤程度的认定，正是行政机关对麦克西饼有限公司主要负责人邵仲国进行处罚的依据，属于行政法律范畴。在此，法院选择《上海市劳动局关于贯彻〈企业职工伤亡事故报告和处理规定〉的意见》作为安全生产重伤事故认定标准是恰当的。不同的标准适用于不同的法律范畴，必须根据不同的情形有所区分。
（2）在选定法律规范的前提下，对该规范的适用还会出现另一个问题。《上海市劳动局关于贯彻〈企业职工伤亡事故报告和处理规定〉的意见》第五条的第四款和第六款分别从“严重骨折”和“四肢伤害”两个标准对重伤情形进行定义，这不得不说是立法上的不严谨导致原告对重伤标准适用的选择产生疑问。我们能以体系解释的方式更好地推敲立法者的立法意图。在此，立法者是通过两个角度分别对重伤情形进行定义，二者之间是“或者”的关系，而非“非此即彼”的关系。如果按照某一标准不构成重伤，不能规避通过另一标准确定为重伤，只要满足其一即可。因此被告按照“严重骨折”的标准认定工伤属于重伤的定性是准确的。
2.生产经营单位的主要负责人认定标准
（1）《中华人民共和国安全生产法》第五条规定，“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责”，此规定明确了在生产经营中的第一责任人是生产经营单位的主要负责人。《中华人民共和国安全生产法》使用“生产经营单位的主要负责人”这一术语具有高度的概括性，在任何情况下都能适用，但同时这一术语的模糊性，使得适用上操作性不强。笔者认为，法律所称的生产经营单位主要负责人应当是实际领导、指挥生产经营单位日常生产经营活动，能够承担生产经营单位安全生产工作主要领导责任的决策人。[3]在本案中，邵仲国是麦克西饼有限公司的经理，是实际领导、指挥生产经营单位日常生产经营活动，能够承担生产经营单位安全生产工作主要领导责任的决策人，因此法院认定其为安全生产经营单位的主要负责人是正确的。
《中华人民共和国安全生产法》第十七条规定：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）保证本单位安全生产投入的有效实施；（四）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（五）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（六）及时、如实报告生产安全事故。”对于没有履行上述职责的，国家机关有权追究其法律责任。在本案中，姜继忠所受工伤正是由于麦克西饼有限公司没有健全的安全生产制度、规章制度和操作规程引起的，作为安全生产经营单位主要负责人的邵仲国没有及时消除安全事故隐患，并且在其撰写的《关于发生姜继忠工伤事故的思想认识》中，承认作为公司的主要负责人在事故发生前未依法履行安全生产监督管理职责，对事件负有不可推卸的责任。因此法院认定其承担行政责任是正确的。
（2）值得注意的是，国家安全生产监督管理总局在《关于生产经营单位主要负责人、安全生产管理人员及其他从业人员安全生产培训考核工作的意见》[4]第二条将生产经营单位主要负责人定义为“对本单位生产经营负全面责任，有生产经营决策权的人员。具体指有限责任公司或股份有限公司的董事长、总经理，其他生产经营单位的厂长、经理、矿长、投资人等”。《生产经营单位安全培训规定》[5]第三十三条规定：“生产经营单位主要负责人是指有限责任公司或者股份有限公司的董事长、总经理，其他生产经营单位的厂长、经理、（矿务局）局长、矿长（含实际控制人）等。”但从这两个法条的定义中我们只能了解生产经营单位主要负责人包括董事长、总经理及其他人员，无法通过条文清楚地了解每个角色在何种情况下被认定为生产经营单位主要负责人。因此，笔者认为，在《安全生产法》中明确各种角色在何种条件下应当被认定为生产经营单位的负责人，进而对安全生产事故承担责任是必要的。
3.是否存在前置条件的问题
《安全生产法》第八十一条第一款规定：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。”第二款规定：“生产经营单位的主要负责人有前款违法行为，导致发生生产安全事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，给予撤职处分或者处二万元以上二十万元以下的罚款。”从上述条文来看，第八十一条主要存在“未履行本法规定的安全生产管理职责”与“逾期未改正”两个行为，且并没有明确两个行为的关系，原告借助文义解释提出第一个行为是第二个行为的前置条件。针对上海市安全生产监督管理局提出的法律适用问题，国家安全生产监督管理总局办公厅作出了《关于〈安全生产法〉第八十条和第八十一条法律适用问题的复函》。其认定《安全生产法》第八十一条第二款规定的“前款违法行为”是上述两个行为，但对两个行为是否存在先后性依然没有给出答案。既然文义解释不能明确法律条文的内涵，我们只能通过其他的解释方式解释法律，在此我们可以通过目的解释的方法寻求立法初衷。《安全生产法》的立法目的在于防止和减少生产安全事故，保障劳动者的生命、健康和财产安全。如果原告的辩护意见成立，“未履行本法规定的安全生产管理职责”的行为成为“逾期未改正”行为的前置程序，对于已经发生的安全事故，若行政机关没有对安全事故责任人提出改正的要求，或者其已经在给定的期限内予以改正，事故责任人岂不是逃避了应负的法律责任？果真如此，必将放纵生产经营单位主要负责人的违法行为，助长其对安全生产管理职责懈怠履行的不正之风，显然不利于增强生产经营单位主要负责人的安全责任意识，不利于加强企业安全生产，维护企业职工人身和财产安全，更不符合《安全生产法》的立法宗旨。因此基于立法目的，两个行为绝不存在顺序性，而是并列关系。只要生产经营单位主要负责人没有履行上述行为之一，行政机关就可以依法对其进行行政处罚。
在本案中，麦克西饼有限公司的经理邵仲国没有履行法定的安全生产管理职责，行政机关对其进行行政处罚的行为受到法院的支持是符合法律立法本意的。
（三）相关判例[6]
原告李日华是佛山市顺德区陈村镇潭村华亚不锈钢制品厂的投资人。工人欧阳新伍在配合甘德明对一台压滤机进行检修的过程中被从中弹出的螺母击中胸部，经医院抢救无效死亡。事后，被告佛山市顺德区安全生产监督管理局和顺德区陈村镇安委办、陈村镇潭村资产办、顺德区公安分局陈村派出所、陈村镇劳动管理所等单位成立联合调查组，对事故进行调查。经查明，因当天该压滤机油压过大，且压力表损坏，在未清楚该设备当时实际压力数据的情况下，未能全面考虑其存在压力实际产生的危险性，导致在维修作业中螺母松脱向外弹出击中欧阳新伍的胸部致其死亡。另查明，作为佛山市顺德区陈村镇潭村华亚不锈钢制品厂的主要负责人李日华，未对该厂制定相关的生产安全规章制度和生产设备操作规程，未健全安全生产责任制，对生产设备的压力表损坏所存在的安全隐患，未组织有关人员及时进行消除，未进行日常安全检查。事故调查终结后，被告对原告作出《行政处罚决定书》并送达给原告。原告不服，向佛山市顺德区人民法院提起行政诉讼，法院一审驳回其诉讼请求。原告不服，向佛山市中级人民法院提起上诉，二审法院判决：驳回上诉，维持原判。
（四）法律适用
（1）《上海市劳动局关于贯彻〈企业职工伤亡事故报告和处理规定〉的意见》第五条：“根据劳动部《〈企业职工伤亡事故报告和处理规定〉有关问题的解释》第一条‘重伤事故仍按劳动部《关于重伤事故范围的意见》执行’的意见，结合本市历来的情况，除头颅骨、胸骨、脊椎骨、股骨、骨盆骨折外，本人其余部位骨头同时造成两根骨折的，属严重骨折，均作重伤事故统计、报告和处理。”
（2）《人体重伤鉴定标准》第九十五条：“本标准仅适用于《中华人民共和国刑法》规定的重伤的法医学鉴定。”
（3）《中华人民共和国安全生产法》第五条：“生产经营单位的主要负责人对本单位的安全生产工作全面负责。”
（4）《关于生产经营单位主要负责人、安全生产管理人员及其他从业人员安全生产培训考核工作的意见》第二条：“生产经营单位主要负责人是指对本单位生产经营负全面责任，有生产经营决策权的人员。具体指有限责任公司或股份有限公司的董事长、总经理，其他生产经营单位的厂长、经理、矿长、投资人等。”
（5）《生产经营单位安全培训规定》第三十三条：“生产经营单位主要负责人是指有限责任公司或者股份有限公司的董事长、总经理，其他生产经营单位的厂长、经理、（矿务局）局长、矿长（含实际控制人）等。”
（6）《中华人民共和国安全生产法》第十七条：“生产经营单位的主要负责人对本单位安全生产工作负有下列职责：（一）建立、健全本单位安全生产责任制；（二）组织制定本单位安全生产规章制度和操作规程；（三）保证本单位安全生产投入的有效实施；（四）督促、检查本单位的安全生产工作，及时消除生产安全事故隐患；（五）组织制定并实施本单位的生产安全事故应急救援预案；（六）及时、如实报告生产安全事故。”
（7）《中华人民共和国安全生产法》第八十一条：“生产经营单位的主要负责人未履行本法规定的安全生产管理职责的，责令限期改正；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。生产经营单位的主要负责人有前款违法行为，导致发生生产安全事故，构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，给予撤职处分或者处二万元以上二十万元以下的罚款。生产经营单位的主要负责人依照前款规定受刑事处罚或者撤职处分的，自刑罚执行完毕或者受处分之日起，五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人。”
（五）小结
（1）本案的实体问题争议集中在原告是否是本单位的负责人，进而是否应当对安全生产事故承担责任，《安全生产法》并无明确规定，[7]因此需要参照其他相关法律文件（包括规范性文件）作出认定。
（2）从立法目的分析，《安全生产法》第八十一条规定的“未履行本法规定的安全生产管理职责”与“逾期未改正”两个行为之间不是先后顺序的关系，而是并列关系。只要生产经营单位主要负责人没有履行上述行为之一，行政机关就可以依法对其进行行政处罚。
九、编者：刘文静、王德龙
十、编写时间：2014年7月
[1] 《人体重伤鉴定标准》由司法部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部共同发布，见《司法部、最高人民法院、最高人民检察院、公安部关于印发〈人体重伤鉴定标准〉的通知》（司发〔1990〕70号）。
[2] 见劳动部办公厅《关于企业职工伤亡事故报告统计问题解答》（劳办发〔1993〕140号）。
[3] 参看石少华：《安全生产第一责任者的法律界定——论生产经营单位主要负责人安全生产责任制度》，《现代职业安全》2003年第2期，第34～35页。
[4] 国家安全生产监督管理总局《关于生产经营单位主要负责人、安全生产管理人员及其他从业人员安全生产培训考核工作的意见》（安监管人字〔2002〕123号）已被国家安全生产监督管理总局《关于废止242件安全生产规范性文件的通知》（发布日期：2010年8月11日，实施日期：2010年9月1日）废止。但本案发生诉讼和作出判决时，该文件仍然有效。
[5] 《生产经营单位安全培训规定》于2006年1月17日由国家安全生产监督管理总局公布，自2006年3月1日起施行。
[6] 《李日华与佛山市顺德区安全生产监督管理局行政处罚纠纷上诉案》。
[7] 本案适用2002年颁布、2009年第一次修改的《安全生产法》。2014年8月第二次修改后的《安全生产法》（2014年12月1日起实施）对本案涉及的争议仍未予以明确。