焦志刚诉天津市公安局和平分局 治安管理处罚决定行政纠纷案
一、案例编号（1-03）
二、学科方向：行政法学
三、案例名称：焦志刚诉天津市公安局和平分局治安管理处罚决定行政纠纷案
四、内容简介
焦志刚因不实举报阻碍国家工作人员依法执行职务，扰乱公共秩序，被天津市公安局和平分局处以罚款200元的行政处罚。该决定已生效并执行完毕。四个月后，天津市公安局和平分局以其上级机关天津市公安交通管理局反映处罚较轻为由，撤销原处罚决定，重新作出对焦志刚治安拘留10日的行政处罚。焦志刚不服，向天津市公安局申请行政复议。复议机关以事实不清为由撤销该拘留处罚决定，并责令天津市公安局和平分局重新作出具体行政行为。事后，和平分局撤销原拘留决定，重新作出对焦志刚治安拘留15日的行政处罚。焦志刚不服，再次向天津市公安局申请行政复议，复议机关维持了拘留15日的处罚决定。焦志刚遂向人民法院提起行政诉讼。
五、关键词：行政处罚；行政行为；法定程序
六、具体案情
（一）当事人
原告：焦志刚
被告：天津市公安局和平分局
（二）行政处罚
2004年3月30日23时许，原告焦志刚驾驶一辆报废的“夏利”牌汽车途经天津市卫津路与鞍山道交路口时被交警查获。在向民警索要驾驶证未果的情况下，焦志刚拨打110报警，谎称民警王心魁酒后执法。
天津市公安局督察处立即赶到现场，并带王心魁、焦志刚做化验鉴定，结论为未查出酒精成分。天津市公安局督察处向王心魁本人及其所在单位发出《公安警务督察正名通知书》，确认原告举报不实，并将其交给被告天津市公安局和平分局。
2004年3月31日，和平分局以不实举报阻碍国家工作人员依法执行职务属于扰乱公共秩序为由，作出公（和）决字（2004）第056号行政处罚决定书，决定给予原告治安罚款200元的行政处罚。
2004年7月4日，和平分局告知原告，天津市公安交通管理局反映处罚较轻，撤销056号行政处罚决定书。
2004年7月13日，和平分局作出公（和）决字（2004）第047号行政处罚决定书，决定给予原告治安拘留10日的行政处罚。
（三）行政复议
1.复议请求
原告对天津市公安局和平分局作出的行政处罚不服，向天津市公安局申请复议，请求撤销公（和）决字（2004）第047号行政处罚决定书。
2.复议决定
天津市公安局以事实不清为由撤销了047号行政处罚决定书，要求和平分局重新作出具体行政行为。
（四）重新作出行政处罚
2004年11月19日，和平分局作出870号行政处罚决定书，决定给予原告治安拘留15日的行政处罚。
（五）再次申请复议
1.复议申请
原告对天津市公安局和平分局作出的行政处罚不服，向天津市公安局申请复议，请求撤销870号处罚决议，重新作出具体行政行为。
2.复议决定
天津市公安局维持了870号行政处罚决定书。
（六）行政诉讼一审
1.诉讼请求
原告对天津市公安局和平分局作出的行政处罚不服，向天津市和平区人民法院提起诉讼，请求判决撤销被告作出的870号行政处罚决定书。
2.原告理由要点
被告给予原告的行政处罚生效后，被告任意改变，重新裁决。在原告对新作出的行政处罚申请复议，且该复议被上级机关撤销后，被告在相同的事实基础上加重了对原告的处罚，是滥用职权的违法行为。
3.被告答辩要点
被告虽然对原告作出过行政处罚，但天津市公安交通管理局向天津市公安局纪检组反映治安处罚过轻，根据公安部《公安机关内部执法监督工作规定》的相关规定重新裁决，作出870号行政处罚决定书。
4.一审判决要点
天津市和平区人民法院认为，056号行政处罚决定书已经产生法律效力，不能随意改变，870号行政处罚决定书应当被撤销。主要理由如下：
（1）被告和平分局是有权作出行政处罚的公安机关，行政主体适格。
（2）被告作出的056号行政处罚决定书决定给予原告200元罚款的行政处罚，事实清楚、证据确凿，处罚在法律规定的幅度内，且执法程序合法。
（3）被告和平分局在056号行政处罚决定书已经生效的情况下仅因天津市公安交通管理局认为处罚过轻，即随意自行变更处罚决定，程序明显违法。
（4）原告对被告第二次行政处罚决定不服申请复议后，受到加重处罚，明显违背“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”的规定。
（七）行政诉讼二审
1.上诉
一审宣判后，和平分局不服，向天津市第一中级人民法院提起上诉。
上诉理由：
（1）根据公安部《公安机关内部执法监督工作规定》第十三条和第十九条第一款的规定，上诉人在接到上级机关要求重新裁决的指令后，撤销056号行政处罚决定书，重新作出870号行政处罚决定书的行为符合法律规定。
（2）根据《行政处罚法》第三十二条规定，行政处罚决定作出前允许当事人申辩，这一程序不适用于行政复议程序。
（3）《行政复议法》没有规定行政处罚决定被撤销后重新作出的裁决不得加重处罚。
2.二审判决要点
（1）056号行政处罚决定书具有法律效力。根据《治安管理处罚条例》第十九条第（七）项的规定，作出的056号行政处罚决定书，给予被上诉人治安罚款200元的处罚，认定事实清楚，证据确凿，处罚在法律规定的幅度内，且执法程序合法，是合法的行政处罚决定，并已经发生法律效力。
（2）《公安机关内部执法监督工作规定》的目的是防止和纠正违法与不当的执法行为，056号行政处罚决定书合法，不能因为上级机关认为处罚较轻就予以撤销。
（3）上诉人作出047号行政处罚决定书后，被上诉人申请复议是一种申辩行为，复议机关撤销行政处罚决定书后，上诉人在没有新证据的情况下加重对被上诉人的处罚，违反了《行政处罚法》第三十二条第二款的规定。
3.二审判决
天津市第一中级人民法院依照《行政诉讼法》第六十一条第（一）项规定，于2005年9月6日判决：驳回上诉，维持原判。
七、案例来源
《中华人民共和国最高人民法院公报》2006年第10期，第44～48页。
八、案情分析
（一）争议焦点
（1）056号行政处罚决定书生效后能否被撤销？
（2）上诉人根据《公安机关内部执法监督工作规定》，以047号行政处罚决定书取代056号行政处罚决定书，其行为是否合法？
（3）行政处罚决定书被复议机关撤销后，行政机关能否在重新作出的处罚决定中加重对当事人的行政处罚？
（二）法理分析
1.行政处理行为的确定力
（1）生效的行政处罚决定书能否被撤销，涉及行政处理行为确定力的问题。学术界普遍认为行政处理行为的确定力对行政相对人和行政机关都具有约束性，非经法定程序不能被任意撤销。[1]行政处理行为是行政机关依照法定权限、遵循法定程序依法作出的处理性决定，因此，基于对程序价值与法律规定的尊重，相关主体不能随意加以改变，或者作出与之相矛盾的决定，[2]这是法的稳定性、确定性所要求的。如果允许作出行政处理行为的机关任意改变或者撤销作出的合法的行政行为，就会导致行政处理行为作出的随意性增加，损害行政相对人的信赖利益，更会破坏既存的社会秩序，无法实现法的安定性的目的。
当然，行政处理行为的确定力也不是绝对的。《行政诉讼法》第五十一条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条规定：“被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。”从这些法条可以看出，我国采取的是行政处理行为确定力的相对性理论。也就是说，实质确定力的适用范围是有边界的，并不是所有的行政处理行为都是不能改变的，如果存在着严重并且非常明显的瑕疵，那么这一行为就变成无效的行政行为，不具有实质的确定力。[3]就本案而言，公安机关交通管理部门对原告作出的056号行政处罚决定能否被撤销关键在于这一处罚决定是否存在严重且明显的瑕疵。
（2）合法性和合理性是行政机关作出行政处理行为的基本要求。焦志刚谎称执法人员酒后执法，阻碍了国家机关工作人员执行职务，但由于并未造成严重后果，不属于情节严重的情形。因此，天津市公安局和平分局根据《治安管理处罚法》（案件审理时称《治安管理处罚条例》）第五十条“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款……（二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的……”对其作出了罚款200元的处罚决定。这一决定是依法作出，事实清楚，证据确凿，处罚在法律允许的范围内，因此是合法有效的，是具有确定力的行政处理行为，行政机关不能随意改变。所以056号行政处罚决定书合法生效后不能被随意撤销。
2.生效的行政处理决定被撤销的合法前提
（1）如前所述，行政处理行为是具有确定力的，只有在其产生严重且明显的瑕疵时，行政机关才能通过法定的方式撤销。《公安机关内部执法监督工作规定》[4]（以下简称《规定》）第十三条规定：“在执法监督过程中，发现本级或者下级公安机关已经办结的案件或者执法活动确有错误、不适当的，主管部门报经主管领导批准后，直接作出纠正的决定，或者责成有关部门或者下级公安机关在规定的时限内依法予以纠正。”这一条款也是行政行为确定力的相对性的体现。下级行政机关作出的行政处理决定可以被上级机关撤销，但前提应当是“案件或者执法活动确有错误、不适当的”才可以撤销，不符合条件的不能任意撤销。在本案中，天津市公安局和平分局仅以上级机关认为对原告焦志刚的处罚较轻为由，便依据第十三条的规定，撤销了056号处罚决定书，以047号代替。但并没有提出足够的理由和证据证明056号处罚决定存在明显且重大的瑕疵，因此不能推翻这一决定的合法合理性，不能改变其确定力，所以，上诉人的行为是违法的。
（2）值得一提的是，二审法院在解释此争议时认为，“《规定》是公安部为保障公安机关及其人民警察依法正确履行职责，防止和纠正违法和不当的执法行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益而制定的内部规章，只在公安机关内部发挥作用，不能成为作出治安管理行政处罚决定的法律依据”。法院将《规定》定性为作出行政处理行为的依据，这是不恰当的。法律依据应当是指行政机关作出行政处理行为的实体法依据，往往表述为“依据某某条，作出某某决定”。而从上诉人“接到市公安局纪检组根据《规定》的相关规定提出纠正要求的情况下重新裁决”的表述来看，《规定》只是上级部门提出纠正违法行政决定的依据，是重新裁决的启动前提，而非重新裁决的依据。由此可知，法院对第二点争议的说理，是非常不充分的。[5]
3.复议禁止不利变更
经过行政复议的案件，复议机关撤销原决定并责令重作后，行政机关能否作出对相对人更为不利的行政行为，现行法律法规的确没有提及。然而，行政复议不应导致相对人面临对自己更为不利的行政决定，这不仅符合《行政复议法》的立法精神，也是《行政处罚法》的基本要求。
首先，《行政复议法》第二十八条规定了行政复议规定的四类情况：①维持（适用于复议机关认为合法的行为）；②责令履行（适用于行政不作为）；③撤销、变更或者确认违法，以及撤销的同时责令重作（适用于复议机关认为原具体行政行为实体或者程序违法或者不当的情形）；④撤销决定（适用于被申请人不依法答复或者举证的情形）。[6]其中，撤销并责令重作决定只会发生在复议机关认为原具体行政行为违法或者不当的情形下。在这种情况下，如果复议请求仅与申请人个人利益相关，则被申请人事后作出对申请人（相对人）更为不利的决定，事实上只会加重违法的情形，这与《行政复议法》第二十八条的立法精神是直接抵触的。2007年实施的《行政复议法实施条例》第五十一条关于“行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定”的规定，就是直接针对这种情形的（本案发生在2005年，其时《行政复议法实施条例》尚未颁布）。
其次，《行政处罚法》第三十二条第二款规定的“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”中的“申辩”，应当不仅仅适用于单个处罚程序中的申辩，而且也适用于经过复议后重新作出处罚决定的程序，即应当将原处罚程序中的申辩与复议后重新作出处罚的程序中的申辩，视为一个完整的处罚程序中的申辩。无论是行政处罚简易程序中的申辩，还是一般程序中的听证，都属于“申辩”，而申请行政复议乃至提起行政诉讼，更是最正式的申辩程序。经过复议（甚至诉讼）后，当原处罚决定被复议机关（或者法院）撤销后，行政机关作出对相对人更为不利的决定，与行政处罚制度的立法精神以及行政救济制度（包括复议和诉讼）设立的初衷（保护相对人权利）更是直接相抵触的。
在本案中，二审法院将焦志刚申请复议的行为认定为一种申辩行为，认为在行政处罚过程中，应始终贯彻允许当事人陈述和申辩的原则，复议机关在没有新的证据的情况下加重了对被上诉人的处罚，违反了《行政处罚法》第三十二条第二款“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”的规定，该加重处罚应当被撤销。在《行政复议法实施条例》尚未颁布时，人民法院通过认定申辩不加重处罚的方式间接地体现了其对复议禁止不利变更原则的肯定。
（三）法律适用
（1）《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”
（2）《公安机关内部执法监督工作规定》第十三条：“在执法监督过程中，发现本级或者下级公安机关已经办结的案件或者执法活动确有错误、不适当的，主管部门报经主管领导批准后，直接作出纠正的决定，或者责成有关部门或者下级公安机关在规定的时限内依法予以纠正。”
（3）最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十条：“被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知人民法院。”
（4）《治安管理处罚法》第五十条：“有下列行为之一的，处警告或者二百元以下罚款；情节严重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款：（一）拒不执行人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的；（二）阻碍国家机关工作人员依法执行职务的；（三）阻碍执行紧急任务的消防车、救护车、工程抢险车、警车等车辆通行的；（四）强行冲闯公安机关设置的警戒带、警戒区的。阻碍人民警察依法执行职务的，从重处罚。”
（5）《中华人民共和国行政处罚法》第三十二条：“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行复核；当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”
（四）小结
（1）行政机关作出的具体行政行为，非因法定事由、非经法定程序，不得任意变更。
（2）具体行政行为经过行政复议或者行政诉讼被撤销并责令重作的，行政机关不得作出对相对人更为不利的决定。
九、编者：刘文静、王德龙
十、编写时间：2014年7月
[1] 参见［日］盐野宏著，杨建顺译：《行政法》，北京：法律出版社1999年版，第111页。
[2] 参看姜明安、余凌云：《行政法》，北京：科学出版社2010年版，第230页。
[3] 参看姜明安、余凌云：《行政法》，北京：科学出版社2010年版，第231页。
[4] 《公安机关内部执法监督工作规定》是公安部1999年以公安部令第40号发布的。该文件于2000年7月1日《立法法》实施前颁布并实施，其颁布机关又具有规章制定权限，在实践中视同部门规章。
[5] 参见闫尔宝、王勇：《行政裁判文书说理水平尚待提高——焦志刚诉和平公安分局治安管理处罚决定案判决评析》，《行政法学研究》2009年第2期，第127～133页。
[6] 《行政复议法》第二十八条：“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查，提出意见，经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后，按照下列规定作出行政复议决定：（一）具体行政行为认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，程序合法，内容适当的，决定维持。（二）被申请人不履行法定职责的，决定其在一定期限内履行。（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：1.主要事实不清、证据不足的；2.适用依据错误的；3.违反法定程序的；4.超越或者滥用职权的；5.具体行政行为明显不当的。（四）被申请人不按照本法第二十三条的规定提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据、依据，决定撤销该具体行政行为。行政复议机关责令被申请人重新作出具体行政行为的，被申请人不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为相同或者基本相同的具体行政行为。”