第一章 舆情调控及其研究

第一节 舆情调控的重要性

一、舆情调控在世界普遍存在

任何一个政府都非常重视对社会舆论进行引导和控制，以维持其政治和文化上的领导权，其间只是各自的方式和手段不同而已。各种社会团体、商业组织甚至个人也使用各种公关、经济和语言等手段试图影响舆论，只不过政府对舆论的调控更具社会性意义。

美国是号称世界上最民主的国家，实际上美国政府对舆论的控制无处不在。美国语言学家乔姆斯基用各种案例说明美国政府和商业组织如何通过新闻媒体、公共关系产业、学术思想界来“制造”共识，而且在全球范围推广其价值信条，并借助军事力量“制造”没有同意的同意，主宰民众思想，控制舆论方向。他得出一个结论：“政府‘越民主’，就越有必要控制民众的思想，以确保他们对统治者的服从。”[1]乔姆斯基描述了美国那些工商界如何借助公共关系“控制公众的思想”，其理想的状态就是：尽量防止人民去胡思乱想，所以要想办法分散人们的注意力。让他们去收看美式橄榄球“超级杯”大赛、情景喜剧或暴力电影，不时地把他们召唤起来喊喊诸如“支持我们的军队”之类的空洞口号。为了让人们支持政府的对外战争，美国政府往往利用媒体造假新闻激发人们对敌对国的愤恨，或者让美国人感到该国的威胁。像《纽约时报》这种以商业为基础的精英媒体，通常都是配合政府的宣传，因此被称为“档案记录报”。乔姆斯基说“在美国基本不存在文字审查，但是思想控制是一项繁荣的事业，实际上，对于一个建立在精英决策、公众批准或是被动接受这一原则基础上的自由社会来说，它是不可或缺的”[2]。

美国曾长期驻白宫的记者海伦·托马斯在《民主的看门狗》中详细讲述了美国历届政府如何通过新闻管制影响民众的判断，她认为：“每届政府都会就当时的环境、时间等因素设法以不同的、独特的方式去管制新闻，现代的政府还利用了各种技术手段。”[3]现代社会的新闻媒介越来越受控于金钱，公共关系产业、民意调查等都是为政治或集团利益服务，美国《当代心理学》杂志曾刊登文章《民意调查是为支持现状而工作的娼妓》。对美国所谓的新闻自由，人们印象最深的是阿富汗战争和伊拉克战争中政府对新闻报道的限令被媒体所接受，“9·11”以后政府对媒体施加了越来越多的压力乃至威胁，让媒体与政府口径一致。如果媒体不顺从，就可能被贴上“不爱国”的标签；而美国民众也默许了情报部门对他们通信的检查和窃听，这些说明在“国家利益”面前任何组织和个人都需要放弃某些自由。

俄罗斯学者穆尔扎认为“资产阶级社会的言论自由是一个哲学范畴，在现实中，这种自由恰好为操纵社会舆论提供了方便”。美国无论是在法律上还是在实践中，没有地方或联邦政府的许可是不能公开发表演说的，直到1964年，最高法院才通过裁定：“抗议书或请愿书——对政府的批评——在美国将不再被看做是犯罪。”[4]美国并不是没有舆论控制机构，美国新闻署一直以来都是舆情调控的政府机构，美国之音就是在它的直接控制下，由政府拨款向海外进行政治宣传。2003年2月，美国总统签署命令，正式成立白宫“全球宣传办公室”，阿富汗战争后，该机构成为政府常设宣传部门。伊拉克战争前夕，布什对“全球宣传办公室”进行了特别调整，由白宫、国防部、国家安全会议高级官员组成，每天24小时不停运转。他们编造萨达姆政权与“基地”组织勾结、屠杀伊拉克人民、有大规模杀伤性武器等“新闻”，引导美国媒体舆论一致宣称“伊拉克是邪恶中心”、“美国为了抵制恐怖袭击必须先发制人”等，而战争结束时上述的“新闻”中有相当部分被证实是子虚乌有，只不过是美国发动战争的借口。

其他国家也存在类似的现象，只是西方民主国家在言论自由、出版自由、新闻自由的口号下，政府不能公开地宣称对舆论进行控制，而是采用非常隐蔽和艺术的调控方式，特别是将民众引入消费主义的陷阱中，消解人们对崇高政治理想的关注，从而成为沉默、顺从的公众。

二、当前中国社会舆情调控的必要性

舆论是社会的皮肤，它能最敏感、最快速地觉察社会的动态，是社会动向的风向标。中国共产党十六届四中全会提出“构建社会主义和谐社会”的治理目标，和谐社会最基本的一点是要在沟通的基础上达成社会共识，通过引导形成比较一致的社会舆论。一个和谐的社会必然建立在民众合意的基础上，为大多数民众的公共利益和共同的心愿服务，使人民心情舒畅、生活幸福。和谐社会的舆论应该是和谐的，舆论不和谐是由社会矛盾引起的，不和谐的舆论又会促使社会矛盾激化，必然带来社会的不和谐。中国当前社会几个方面的问题凸显舆情调控的复杂性和必要性。

1.社会转型期社会矛盾比较突出，甚至激化，出现了各种不和谐的社会事件

近年来中国社会频发各种群体性突发事件，如2008年贵州瓮安事件、陕西府谷事件、江西铜鼓群体冲突事件、重庆海南等地出租车司机罢工事件等，2009年湖北石首事件、吉林通钢、河南林钢事件、云南陆良事件、湖南浏阳镉污染事件、福建泉州暴力抗污事件、江苏吴江平望事件、广州番禺垃圾焚烧事件等，2010年天水市甘谷县征地事件、江苏邳州市拆迁事件、海南临高县群众集体上访事件、昆明市城管和民众冲突事件，还有幼儿园频发的被袭击事件、富士康员工连续自杀事件等。种种迹象表明，群体事件爆发越来越频繁，而且越来越严重，1993年，群体事件8 709起，2006年增加到90 000起，2007年至2009年每年均超过了90 000起，[5]尤其是特大群体性事件不断增多。这些矛盾发生的原因正如胡锦涛总书记在省部级主要领导干部研讨班上的讲话中所总结的：能源等资源紧缺对经济发展的制约日益突出，城乡发展、地区发展、经济社会发展不平衡的矛盾更加突出，社会利益关系更趋复杂，随着改革的深入触及更深层次的矛盾和问题，劳动者就业结构和方式不断变化，人员流动性大大增强了社会组织和管理的难度等。社科院在“2010年《社会蓝皮书》发布暨中国社会形势报告会”上认为，2009年群体性事件多发源于民怨太深，如企业改制、房屋拆迁、土地征用、集资等，这些问题未得到及时解决，造成游行、集体上访等各种群体事件发生。政府在处理群体事件时显示出了一定的应对能力，所以目前对群体事件基本上处于可控制的境地，但是中国社科院教授于建嵘认为这是一种“刚性稳定”[6]，是以权力的排他性和封闭性为基础的政治稳定，存在一定的政治风险。因此如何化解民怨、倾听民情、引导舆论，是舆情调控最紧迫的工作，而要从根本上减少群体事件，关键在于解决社会矛盾引发的各种民生问题。

2.长期以来，中国对舆论的调控以堵为主，造成社会严重的政治焦虑

突发性事件不断发生，民怨累积，这样的社会“实际上是一个缺乏体内自动平衡机制的有缺陷的社会，是一个不具备自我警报系统的社会。长此以往，无疑充满了危机和陷阱”[7]。湖北石首事件被强硬的手段平息之后，记者再到当地采访，一些民众都避讳不谈，但是内心对政府的做法并不完全认可。这种硬性的堵塞在一定时期可能有效，但不可能一劳永逸地彻底解决问题。当前社会已经出现很多极端行为，如开胸验肺、以死抗争，前赴后继跳楼、跳桥，在风口浪尖仍然袭击幼小儿童以泄愤，以枪扫射法院等，当种种极端达到一定规模或形成有组织的行为时，社会危机就会爆发。我国周代就有“防民之口，甚于防川”的古训，治理民众就像治理河川一样，如果一味堵塞，一旦河堤崩溃，势必造成河流泛滥成灾，危害更大。“是故为川者决之使导，为民者宣之使言。”[8]针对种种社会焦虑情绪，应当通过舆情调控手段进行适当疏导，建立社会舆情正常疏导机制作为社会的减压阀，消除普遍的社会心理压力，才能真正保证人们心情舒畅，社会和谐稳定。

3.多元化信息社会使得舆情调控比传统社会更加困难

现代社会人们获取信息的渠道增多，各种媒体特别是新型媒体如网络和手机短信等，使人们受各种思想观念影响的机会增多，人们思想意识的独立性、选择性、多变性、差异性明显增强，舆情调控更加困难。互联网虽然有政府管理部门、网管等作为守门人，但是由于其匿名性、虚拟性等特征，比较难以守住。过去，人们获取信息的渠道有限，而这些信息源又为少数的经理人、总编、主持人、记者和专栏作家等“媒体精英”所把持，但“随着媒体变得越来越多样化，这些精英的话语权正在日益削减，公众破天荒地开始参与新闻与信息的创造和扩散过程”[9]。美国NBC新闻和PBS的前总裁劳伦斯·格罗斯曼不得不黯然承认德拉吉所代表的力量，“互联网使我们都成为记者、广播人、专栏作家、评论员和批评家”，“当每个人都成为记者、广播人、专栏作家、评论员和批评家的时候，我们面对的是一座新闻丛林，好坏参半，优劣共存。”[10]当网络成为一个新兴的大字报，就意味着社会进入一个大众麦克风的时代，人们把自己的个人情感、单位里的矛盾、社会中的不公平等情况都在公共平台上公开，从而形成错综复杂的舆情；同时有关部门和领导对新媒体下舆情工作的复杂性认识不足，有的手段粗暴简单，一味打压，或者一概斥之为谣言；有的面对汹涌的网络舆论反应迟钝；有的仍沿袭传统的调控方法等。由于不能适应新形势下舆情变化的要求，舆情调控工作日渐艰巨。

4.“西强我弱”的国际舆论格局没有大的改变，我国在国际舆论中仍处在被动和弱势地位

一直以来，由于西方媒体的强大和冷战政策，中国在国际舆论中缺乏话语权，造成中国的国际形象被歪曲、妖魔化，而中国媒体在国际舆论中声音微弱且被贴以政治标签。另外，苏联和东欧社会主义国家的解体与西方媒体的舆论渗透密切相关，如今中国也成为西方进行“和平演变”的主要对象。随着中国经济高速发展，西方为了遏制中国，一直宣扬“中国威胁论”，不断制造舆论攻势。事实上，在中国一些群体性事件的背后有西方势力的参与，特别是西藏“3·14”事件、新疆“7·15”事件等，是境内外反动政治势力勾结煽动而起，西方媒体借机大做文章，有时为了政治目的不惜歪曲事实真相。舆论调控能力是国家软实力的综合表现，也是国家文化安全的重要体现。所以加强中国在国际舆论中的主动权和话语权，改变西方国家对中国带有偏见的舆论形象，是我国政府面临的重要课题。

三、中国政府对舆情调控的重视

舆情调控首先要了解舆情，国家领导人十分重视咨询民情，胡锦涛、温家宝多次到各地调研、在网上与网民直接对话。中宣部设立了舆情信息局，全国各省宣传部成立舆情信息处，在社会各组织和团体中广泛设立舆情信息直报点，收集重要、重大的舆情信息供中央参考。各级政府在信息公开的同时，设立了新闻发言人制度，建立了政府、媒体之间的联动机制，加强对权威信息的发布，及时满足民众的信息需求，掌握舆论引导的主动权。胡锦涛总书记在2009年1月举行的全国宣传思想工作会议讲话中指出，党的十六大以来，中央在聚精会神搞建设、一心一意谋发展的同时，高度重视思想宣传工作，制定了一系列方针政策，作出了一系列重大部署。可见中央不仅重视舆论宣传工作，而且对民众参政议政从最初的笼统重视到逐步形成一系列的制度规范，保证人民民主权利的行使。政府听政于民，从舆情中咨询民意，作为决策的重要参考。各级政府逐步建立了向人民负责的问责制度、上访制度和网民留言办理制度等各项与舆情有关的制度，切实解决民众民生问题和思想疑难问题，形成了比较成熟的舆论调控思想。

党和国家领导人近年来多次提到要提高舆论引导能力，牢牢掌握对舆论的领导权和主动权，舆情调控能力成为一项考验党和政府能否维持稳定的政治局面、保证社会主义建设顺利进行的重要指标。经过近年来几次大的舆情考验，中国政府和媒体的舆论引导能力明显提高，但在很多方面还需要进一步改进。特别是如何防止错误的舆论对社会造成混乱和困惑，保持社会的稳定与和谐发展，营造良好的舆论环境，是当今迫切需要解决的重大问题。能否为构建和谐社会提供强有力的舆论支持，使领导和群众、决策和舆论的关系达到和谐，深刻地体现着执政党对舆论的影响能力。要达到构建和谐社会的美好愿景，党和政府就需要尽可能协调好各方面的利益关系，理顺各种社会矛盾，调动人民群众参政议政的积极性、主动性和创造性；应当尊重人民群众的意愿，切实维护人民群众的利益，真正为人民群众服务，才能得到人民群众的拥护和支持，顺民意、得民心，最终促进社会的和谐发展。要建设这样的社会，除了在社会治理中逐步解决实际问题外，最主要的是营造政通人和的政治氛围与和谐的舆论环境。胡锦涛总书记在人民日报社考察工作时指出：“要把提高舆论引导能力放在突出位置，进行深入研究，拿出切实措施，取得新的成效。”2010年9月29日，在中央政治局集体学习中胡锦涛又强调，要深刻认识正确处理人民内部矛盾的重要性和紧迫性。通过对舆论的引导和调控，在社会中形成共同的理想和信念，提高公民的素质和道德水平，化解和理顺不满情绪，协调各种社会关系，是党和政府目前最重要的执政内容之一。