关于推动共建共享广泛动员社会力量参与城市治理的报告
一、形势与要求
党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出：“加强和创新社会治理。……推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局。”2015年5月，习近平总书记在浙江考察调研时指出，“社会建设要以共建共享为基本原则，在体制机制、制度政策上系统谋划”。2016年1月18日，习近平总书记在中央党校省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届五中全会精神专题研讨班上强调：“共建才能共享，共建的过程也是共享的过程。要充分发扬民主，广泛汇聚民智，最大激发民力，形成人人参与、人人尽力、人人都有成就感的生动局面。”共建共享的发展理念，是实现社会治理现代化的指导思想，也是解决当前基层治理中诸多问题的实践路径。
北京市深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神和治国理政新理念新思想新战略，以两次视察北京重要讲话精神为根本遵循，坚持创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，明确“四个中心”定位，以推进城市精细化管理为切入点，推动疏解北京非首都功能，治理“大城市病”，提高城市发展水平与民生保障服务等各项工作落实。北京市委书记蔡奇在全市第十二次党代会报告中指出，要“以广大市民最关心的问题为导向，完善治理‘大城市病’等突出问题的综合方略，健全共治共管、共建共享机制”。《北京市“十三五”时期社会治理规划》提出，“坚持多元共治、共建共享。……引导和支持社会力量参与社会治理和社会服务，动员和引导公众有序参与社会事务和社会治理”。
东城区在北京市委市政府的坚强领导下，以习近平总书记系列重要讲话精神为指引，立足“四个中心”定位，紧紧围绕“一条主线、四个重点”战略任务，积极落实共建共享的发展理念，深入推进城市治理和社会治理工作。东城区委书记张家明在区委十二届四次全会报告中指出，要“创新‘多元参与、协商共治’治理模式，推动政府治理和社会调节、居民自治良性互动，加快形成党建引领下的共商共建、共治共享的格局”。区长李先忠在2017年6月9日召开的街巷长制“小巷管家”工作推进会上强调：“进一步树立‘人民城市为人民、人民城市人民管、以人为本、共治共享’理念。要积极动员群众参与城市治理，营造共治共享的良好氛围。”全区以实施“百街千巷”环境整治提升三年行动计划为抓手，将城市和社会治理共建共享工作不断向社区街巷延伸，发挥党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的社会多元治理体制优势，充分调动居民群众、市场和社会力量的积极性，探索创新有效的城市共治模式。
二、主要做法及成效
全区在深化城市管理和社会治理体制机制改革中，着力于精治、共治、法治，统筹协调各方社会力量参与城市治理工作，形成了城市和社会治理共治共享“三四三”工作模式，即：筑牢思想、制度、共享“三个基础”，激发党员干部、居民群众、社会组织、行业商会“四种力量”，实现群众满意度、环境舒适度和社区参与度“三个度”同步提升，进一步提高了东城区和谐宜居水平。
（一）筑牢“三个基础”，践行以人民为中心的发展思想
1．坚持党建引领，筑牢思想基础。认真落实区委《关于在城市治理中强化党建引领推动共建共享的意见》，着力构建“大党建”格局下党建引领的城市治理体系。研究制定了《关于在城市治理中强化社会领域党建引领推动共建共享的实施方案》，充分发挥街道工委及社区党组织的领导核心作用，非公有制企业和社会组织中党组织的政治引领作用，从“强化党建管理体系、强化基层民主协商、强化社会有序引导”三个方面，细化了26项具体任务措施，动员社会力量广泛参与城市治理和社会治理工作。以基层服务型党组织建设为抓手，探索形成将党组织建在项目上等工作机制，使基层党建成为城市治理的生力军。如永外街道望坛棚改是本市核心区体量最大的棚改项目，涉及居民5 565户。面对现居人口多、困难群众多、自建房多、居住面积小等难题，指挥部在成立初期即组建了临时党委，充分发挥党组织凝心聚力作用和党员先锋模范作用。临时党委成立了“棚改之家”，配备了政策宣讲队、法律援助队、志愿服务队、人民调解员队四支队伍，以贴心服务赢得群众支持。党员干部以钉钉子般的韧劲和绣花般的耐心，分片包户做好居民工作，实现了政策宣传全覆盖。截至签约期结束，实现居民户签约率超过98%，创造了本市近年棚改征收项目纪录。
2．强化民主协商，筑牢制度基础。“知屋漏者在檐下”，东城区在城市治理工作中深入开展社区民主协商，问政于民、问需于民、问计于民，引导和鼓励居民发现问题、协商议事、参与实施，使居民成为街巷环境治理的参与者、宣传者、维护者和监督者，实现了城市治理的协商共治。一是建体系，构建了以街道工委为领导核心、街道办事处为责任主体、社区居委会为共治载体、社区各利益方为参与主体的社区协商共治体系。二是强机制，制定出台了《东城区关于加强社区协商的实施意见》和《社区协商运行流程指导手册》，推广民事民提、民事民议、民事民决、民事民办、民事民评的“五民工作法”，形成提出问题、解决问题的闭环流程，健全了民意收集和表达机制、社区事务决策和实施机制。三是搭平台，完成全区182个社区议事厅规范化建设，为社区成员进行议事协商和民主决策提供场所。为提高基层协商精细化，将议事平台建在网格、胡同、院落甚至楼宇等更小治理单元中，更加贴近居民。如和平里街道在社区和网格层面分别设立了社区议事厅和网格议事会，建立了“网格事务网格议，社区事务社区议”的分层议事制度。四是解难题，引导社区居委会、社会组织和社区居民有序参与社区决策的协商和实施过程，逐步化解一批老旧小区自治管理、胡同停车、社区活动用房建设等治理难题。如东直门街道自2014年起实施“家园计划”，成立了“街道-社区-楼宇”三级议事会，探索建立党政群协商共治平台，按照问需建议、协商立项、合作办理、效能评价的闭环流程实施社区公益项目，形成了社区组织、社区居民、社会单位等多元主体共同参与社区治理的共治氛围。几年来，实施了香北社区公共旱厕改造、东环社区南大街甲2号楼老旧窗框更新、东外大街社区老旧楼房安装楼道灯等项目，以往由于产权不清、责任不明、资金不足而长期影响居民满意度的一批老大难问题得到圆满解决。截至目前，东直门街道共成立社区议事会10个、网格楼宇议事会87个，吸纳居民议事代表575人，共形成居民有效建议436个，其中73个立项实施，街道直接投入项目扶持资金317．49万元，撬动社会参与资金196．8万元。
3．树立规则意识，筑牢共享基础。城市治理是万千公共行为的有机聚合，像绣花一样治理城市，要从源头上秉持法治思维，强化规则意识。各社区以制定居规民约为抓手，按照“法律底线、公序良俗、价值平衡”的原则，在协商中建立社区成员的利益平衡调节机制，共同制定《居民公约》，形成共同遵守的行为规范准则，引导居民养成良好文明习惯和公共行为方式，将城市文明的“一针一线”穿插到群众的一言一行中去。截至2017年9月中旬，全区已有116个社区通过协商制定了《社区居民公约》，125个小区（或胡同街巷）制定了本地区的《居民自治公约》，另有12个小区（或胡同街巷）针对停车管理问题专门制定了《停车自治公约》。如朝阳门街道史家社区制定出台《社区居民公约》，前后历时长达6个月，通过开展“胡同茶馆”议事活动，引导社区利益相关方广泛参与，先后有500多人次参加讨论并发表意见，经历了“多轮讨论、社区公示、征求意见、居民表决、居民签约、正式实施”的完整流程，找到了“胡同邻里情”与“社区规矩”的“最大公约数”，形成5项23条行为准则，对邻里情、生活起居等日常行为和风貌保护、停车规范、文明养犬、垃圾分类等城市治理内容进行了约定。
（二）激发“四种力量”，构建共建共享的城市治理格局
1．激发领导干部担当意识，发挥“关键少数”作用。在全区推行了“街巷长”制度，共配备街巷长1 030名，均由街道处、科级领导干部担任。街巷长作为背街小巷整治提升的直接责任人，成为街巷、社区实施精细化管理的排头兵、通信员和主力军，作用体现在：一是主动发现。定期巡视街巷，与居民面对面交流，对于矛盾隐患能够果断处置或报送相关部门处理，将问题消灭于萌芽中。二是及时回应。手机号在公告牌上向社区公开，成为居民反映问题的“第一人选”，搭建了街道、社区和群众之间的沟通桥梁。三是积极协调。牵头发挥街巷理事会作用，谋划街巷治理的整体方案，整合社区、网格中的社会力量及部门执法力量，对街巷胡同存在的问题进行协调、解决并监督整改。如体育馆路街道同83名街巷长签订了责任书，建立了“一巷一志三单”的街巷综合管理机制：为每名街巷长发放了街巷长日志，深入实地摸排，细化治理台账；制定街道《“百街千巷”环境整治工作会商单》《执法申请单》《任务完成确认申请单》，完善各街巷与专业部门的协调会商制度，将环境整治的责任深入各个角落。
2．激发群众“主人翁”精神，让群众成为街巷的主人。城市治理的核心是人，全区发动群众参与身边环境治理，尊重基层街道、社区的首创精神，创新社会动员方式方法，拓宽公众参与城市治理渠道，努力使居民群众从“旁观者”转变为治理的“参与者”和文明的“维护者”。2017年4月，龙潭街道在街巷长制的基础上，率先推出“小巷管家”特色工作，鼓励引导社区居民主动认领街巷管理任务，成为行政管理力量、社会专业力量之外的有效补充。一是明确“小巷管家”职责，即坚持志愿服务理念，宣传社会公德、动员公众参与、劝阻违法和不文明行为、及时发现上报各类问题。二是厘清工作重点，按照“每日巡、经常访、随手做、实时报、及时记、按时刷”六步法开展日常工作。三是建立积分奖励制度，采取志愿服务积分反哺的方式，对“小巷管家”提供的服务进行积分储蓄，用于兑换街道购买的各类服务项目，激发群众参与的积极性。
“小巷管家”作为发动群众力量参与“家门口”街巷环境治理的重要创新举措，取得初步成效并引起社会积极反响，受到市委市政府的高度肯定，蔡奇同志做出批示，“东城区龙潭街道的‘小巷管家’有利居民参与家门口的环境治理，值得提倡”。区委区政府制定了《关于在全区推广“小巷管家”工作经验的指导意见》，在各街道推广“小巷管家”工作经验，截至2017年9月中旬，全区已招募“小巷管家”1 999名，实现全区178条主要大街、1 005条背街小巷“小巷管家”全覆盖。目前，“小巷管家”和“东城守望岗”已成为东城区社会治理工作的新名片。
3．激发社会组织活力，有效凝聚基层智慧和力量。在城市治理中，各街道和社区通过指导成立、培育扶持、项目带动等方式，充分发挥社会组织连接政府、社会、个体的桥梁纽带作用，成为增强社区凝聚力、提高居民自治意识和破解社区管理难题的有效途径，提高了社会力量动员的组织化程度。
（1）发挥聚力作用，全面建立街巷环境理事会。各街道按照“十无十有”的街巷治理要求成立了街巷环境理事会。各理事会的成员包括街巷长、街道科站队所人员，社区党委、居委会人员，居民代表、社区志愿者，以及物业服务企业和驻地单位等，履行日常巡查、处置简单事项、及时上报问题、宣传动员群众等工作职责，提高了整治促提升的工作效率，凸显了街道属地管理作用，在社区层面形成了整治工作的联动格局。截至2017年9月中旬，全区已组建484个街巷环境理事会，成员共计3 846人。
（2）建立长效机制，引导成立居民自治管理组织。对于实施物业化管理的平房区和综合整治后的老旧小区，进一步发挥居民自治自管作用，巩固治理成果，探索建立政府支持、市场参与、居民自治相互协作的老城居住区治理长效机制。在社区党委领导下和社区居委会的指导监督下，以胡同（院落）、小区为基本单元，坚持共治共建共享理念，引导居民自发成立自治管理组织，发挥“熟人社会”优势，动员全体居民支持并参与日常生活区域的服务管理，自觉维护小区环境和秩序，同时协调各方力量解决管理服务中的相关问题，监督物业企业提高服务水平。如朝阳门街道朝西社区216、218号院的物业公司撤出后，社区居委会动员引导居民成立了小区自管会，先后解决了楼道环境整治、照明设施维护、雨漏管维修、安装楼门门禁等居民切身利益相关问题。东直门街道胡家园东区在开展老旧小区综合整治工作中，成立了全区首个居民自治管理委员会，除选举产生8名自管会委员外，还设置3名来自居委会、产权单位、派出所的席位制委员，形成了更加广泛的多元自治管理模式，有效地推动了综合整治工作的开展。
（3）聚焦难点问题，探索成立停车自管会。针对社区停车难、停车乱的问题，部分社区采取共同协商、自治管理的方式，探索建立停车自治管理机制，缓解停车管理难题。如东华门街道韶九社区成立停车自管会，通过制定停车自管公约、实行车主错峰停车、拆除私装地锁等措施，基本满足了本地车主停车需求。崇外街道都市馨园社区居委会，组织居民代表协商成立停车自管会，通过召开听证会确定停车收费标准，对停车资源评级优先保障本社区居民利益，实施“一户一卡”停车管理制度，协调开发商额外提供近400个车位，最大限度地盘活了现有停车资源。截至2017年9月中旬，全区已成立社区停车自治管理组织29个。
4．激发行业商会自律作用，履行城市治理中企业的社会责任。不断加强基层商会工作机制创新，坚持引导教育与服务支持并重，推动商会承接政府下放的职能，发挥商会在加强行业自律、规范市场秩序等方面的重要作用，拓宽企业履行社会责任、参与城市和社会治理的渠道，在非首都功能疏解和城市更新改造等工作中形成助力。如交道口街道南锣鼓巷在业态转型和治理整顿工作中，采取“商会在前、政府在后”的模式，由南锣商会出面协助政府做商会会员工作，并制定了《南锣公约》，带动商户自行整改，向社会承诺实施自律管理，接受社会监督，较好地实现了业态向高端转型。此外，商会在行使商户准入和证照办理初审权、特色街区发展规划、宣传街巷发展政策、促进政企沟通等方面发挥了积极作用，成为地区治理的一支重要力量。再如，于2016年9月正式成立的北新桥街道簋街商会，在簋街综合整治工作中，引导商户自觉维护街巷环境秩序，及时纠正经营乱象，共同签订《自律公约》，规范风貌保护、安全生产、食品安全、门前三包、垃圾清运、有序竞争、停车管理等，实现了居商和谐，提升了城市环境品质。
（三）把握“三个度”，共同建设环境美、生活美、人文美的幸福家园
1．美化社区生态环境，提升了居民满意度。街巷环境整治提升本质上是一项民生工程，得到了社会各方力量的广泛支持与参与。在工作中，东城区坚持党建引领，充分发挥党员干部的带头作用、职能部门的联动作用、社会单位的协同作用、社区平台的协商共治作用和“小巷管家”的监督作用，形成了“一核多元”的共建共享工作格局，迅速提升了社区整体环境，切实改善了群众身边的环境质量，提高了社区居民的满意度。截至2017年9月22日，全区累计拆除违法建设9 805处，面积28．1万余平方米；封堵“开墙打洞”4 455处，封堵面积11．2万余平方米；达到“十无”标准的街巷104条，其中大街24条、背街小巷80条。如前门三里河经过9个月的整治提升，进行胡同景观整治、市政管线改移、乔木种植、水处理系统等工程，重现“水穿街巷”景观，彰显了前门地区历史中特有的会馆文化和胡同文化特色。
2．完善社区服务体系，增强了环境舒适度。在城市治理中，各部门、街道坚持从居民普遍关心的问题入手，落细落小、多办实事，让群众生活更加便利舒适。疏解整治促提升行动中，优先将腾退空间用于补齐百姓生活服务中的“短板”。截至2017年9月中旬，东城区今年已新建、提升蔬菜零售网点30个，网点达到214个，实现了社区蔬菜零售网点全覆盖。街道在疏解腾退的空间再利用上，把方便居民摆在第一位，专门征求居民意见，引导公众参与规划，以居民实际需求为导向，按照“缺什么补什么”的原则增加服务设施，优化服务资源配置，不断提升“一刻钟社区服务圈”品质。如景山街道沙滩后街整治后，根据需求规划利用腾退空间，引入华联超市品牌，打造了集成超市、主食厨房、肉类生鲜、家政服务功能的便民服务综合体，在更好服务百姓的同时提升了业态品质。
3．营造和谐社区治理氛围，扩大了社区参与度。城市的精细化治理，关键在于政府“管理”思维向“治理”理念的转变，逐步构建起在党委领导下各方力量共建共享的工作格局，使政府有形之手、社会无形之手、市民勤劳之手同向发力，实现了城市的善治。在参与社区环境整治的过程中，激发了居民的主动参与意识，逐步建立了社区长效动员机制，城市治理水平不断提升。一是厘清了社区治理多元主体的职能定位，使街道部门、社区“党居站”及各类社会组织、驻地单位、物业企业和居民各归其位，各尽其责，相互补充。二是搭建了社区多元共治平台，采取街巷理事会、社区议事会、居民自管会等不同层次、形式多样的协商治理组织形式，引导各方力量共同参与社区事务。三是提高了居民处理社区公共事务的能力，通过直接参与“小巷管家”、制定《社区公约》、“开放空间”讨论等实践活动，掌握了协商议事规则，提高了化解矛盾问题和实施项目的能力，实现了对社区事务的“自决”到“自觉”。如东四街道六条社区引导居民通过协商提出需求和建议，自发成立了“胡同花友汇”志愿组织，在拆墙打洞后的胡同中进行“见缝插绿”绿化美化，使月季花、矮牵牛、金鱼草、串儿红等充满老北京烙印的花草重新出现在胡同中。社区居民的广泛参与，不仅提高了城市治理的精细化水平，美化了社区环境，同时也让社区变得更加有温度，让人们找回了记忆，胡同留住了乡愁。
三、下一步工作
（一）完善党建引领共建共享的城市治理体系
进一步在城市治理中强化党建引领作用，健全区、街、社区联动机制，推动各治理主体协同合作，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。区级相关部门要按照各自职能，强化责任意识，集中力量、整合资源、完善政策，共同指导推进城市治理中的共建共享工作。在街道层面，发挥街道工委在本地区的领导核心作用，充分整合属地驻区单位、企业、社会组织等各方资源，构建区域化大党建格局，调动各方力量，完善辖区社会动员机制。在社区层面，充分发挥社区自治组织的功能作用，积极搭建群众参与平台，建立健全群众议事协调机制，引导居民通过协商完成社区居民公约的制定、修订，形成以党组织为核心的社区治理体系。
（二）建立多元力量参与城市治理的平台
探索组建街道议事协商委员会，搭建由街道工委牵头，“两代表一委员”、社区代表、社会组织及驻街单位代表、特邀专家等组成的街道议事协商平台，统筹协调辖区城市更新改造、平房区物业管理等群众普遍关心、迫切要求解决的社会公共事务和民生问题。建立协商成果转化落实机制，推动实施一批街道、社区层面的民生实事项目，使群众在城市和社会治理过程中拥有更多获得感。完善“多元参与、协商共治”社区治理模式，加强“社区议事厅”规范化建设，推广普及“五民工作法”，深化社区层面民主协商，引导居民通过有序协商积极参与城市和社区治理。
（三）激发商会等社会组织参与城市治理的活力
推进商会参与社会治理和承接政府职能转移工作，引导非公企业更好履行社会责任。建立商会自治管理长效机制，推广“南锣经验”“簋街模式”。积极发挥工商联统战性、经济性、民间性优势，加快基层商会联合党委的组建，有效促进商会党建与全区中心工作、企业发展、自身建设有机结合。发挥区级“枢纽型”社会组织职能作用，履行好“政治上的桥梁纽带、业务上的发展龙头、服务管理上的联系平台”三大职责，引领带动所属社会组织发挥专业特长优势，积极参与城市治理。在街道层面建立起布局合理、覆盖广泛、功能健全、运行规范的“枢纽型”社会组织工作体系，成立社区社会组织联合会，建立社区社会组织综合服务平台，为社会组织提供活动场地、活动经费、人才队伍等方面支持。持续深入开展社会组织“公益行”活动，各街道发动辖区社会组织围绕“百街千巷”环境整治提升等全区中心工作，鼓励社会组织开展邻里互助、居民融入、纠纷调解等社区活动，在居民“家门口”开展贴心便利的公益服务，形成一批具有东城特色的公益服务品牌。
（四）提升社区共治共享参与能力
实施“匠心工作坊”人才培养计划，由经验丰富、能力突出的优秀社区党组织书记带领年轻骨干社区工作者，提高社区引导社区力量参与城市治理工作的能力。培养发掘社区自治带头人，在协商议事的过程中，培育居民的公共意识，掌握社区共商共议的规则和方法。进一步拓展志愿服务项目领域，发扬“小巷管家”“东城守望岗”等志愿服务品牌，发挥志愿者和志愿者组织在加强城市治理工作中的重要作用。