第1章 绪论

1.1 研究源起

自从“公共管理”在我国学界引入之后，关于公共管理内涵的各种见解便陆续登场，围绕着公共行政与公共管理、公共管理与新公共管理运动等问题，学者们各自阐明了对公共管理的理解。在这当中，基本上可以总结出两种不同的界定公共管理的趋向，一种认为公共管理是政府管理的一种改革运动；一种认为公共管理是包括政府管理在内的、以政府管理为核心的开放式管理体系。

第一种观点主要是从西方的新公共管理运动的角度对公共管理进行探讨，其话语语境中更多的是把公共管理指向一种行政改革运动，即把公共管理看成一种以企业管理模式改造传统政府管理模式的改革政府运动，公共管理的目的在于提高政府管理的效率，提高公众对政府的认同感和满意度。在西方学者的话语体系中，更多的是把公共管理当成政府管理的改革运动。当前，西方学术界已经在公共管理学的研究途径、学科内容等方面达成一定的共识，初步形成了以公共政策途径和企业管理途径为基础，以政治管理、资源管理和方案管理为主要内容的学科整合局面。[1]但迄今为止，西方学者对于公共管理的前景、公共管理是否成为一种研究范式、公共管理是否会昙花一现等问题仍然存在着重重困惑，充满了各种各样的争论。然而，有一点是肯定的，西方学界公共管理的研究是嵌入和涵盖在政府管理的研究体系之中的，改进政府管理是公共管理的出发点和终结点，“一般而言，公共管理的主要目的在帮助公共管理者探究如何贯彻政策的执行与顺利完成机关内部的事务”。[2]

第二种观点则是在公共管理的中国化努力中所表现出来的一种学术旨趣，它趋向于把公共管理看成一个多主体对公共事务进行管理的，以公共利益为导向和目标的管理工程。“公共管理是对公共事务进行管理的社会活动。具体说来，是公共管理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动。”[3]

可见，关于公共管理，事实上存在着两种不同的见解，一种是西方语境中的公共管理，另一种则是本土化研究语境中的公共管理。笔者更多的是对后一种语境中的公共管理进行探讨，也就是说，公共管理是一个以政府为主导的，多主体共存的管理体系。“公共管理是政府与非政府公共组织，在运用所拥有的公共权力，处理社会公共事务的过程中，在维护、增进与分配公共利益，以及向民众提供所需的公共产品（服务）所进行的管理活动”[4]；“公共管理是指政府及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的利益需求，对涉及公众利益的各种社会事务所实施的有效管理。”[5]其中，主体多元化是一个公共管理最主要的特征。

主体的多元化也可以从公共政策的相关阐释中得到进一步的验证。当代公共政策理论认为，公共政策是关于利益的权威性分配，公共政策过程是公共权力机关对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的政治过程。在公共政策制定的过程中，各种政策主体发挥着不同的作用，形成了复杂的关系。“公共政策是政府的政策，是政府制定的行为准则，这些准则体现了政府的政治行为，是政府活动的产物。”[6]也就是说，公共政策是政府的政策，是政府活动的产物。然而，这并不表明政府是公共政策唯一的行动者，政府是唯一的政策主体。事实上，公共政策并不以政府作为单一行动者的政策，而是包括政府在内的多个行动者互动的结果。在公共政策过程中，非政府的行动者可以广泛地参与到公共政策过程当中，其影响力不能视而不见。即使是政府内部本身，也存在着各级政府和各个部门之间的分化。因此，政策主体是多元的、分化的，并非铁板一块。

与公共管理主体多元化趋势相对应的，是公共管理主体的异质化趋势。公共管理主体的异质化强调的是，公共管理是一个以政府为核心，非政府组织（以下简称NGO）嵌入的兼容并包的“异质”体系。随着NGO对公共事务的参与，丰富了公共管理主体的内涵，弥补政府行动的缺陷，NGO成为公共管理主体不可分离的一部分。

公共管理主体的异质化体现了公共管理学对传统公共行政学的超越。在传统的公共行政学看来，国家和政府是公共事务管理的唯一主体。而公共管理学则把主体外扩到既包括国家，也包括为数众多的NGO组织，甚至是从事公共事务服务的私人企业。公共管理的这种思维，事实上是换一种角度来设定公共管理主体的资格。不同于传统的公共行政学，公共管理学不再以政府和非政府的属性作为主体资格的设定标准，而是把眼光瞄向公共事务和公共利益之上，认为只要是从事公共事务，为公共利益服务的实体，不管其性质如何，就享有公共管理主体的资格。

因此，由于公共管理主体的外延，公共管理主体的性质也随之变得多元化和异质化。在公共管理的视角下，国家和政府不再是公共管理的唯一主体，国家和政府之外的行动者也可能充当起公共管理主体的角色。在主体的外延扩大之后，多元而异质的主体如何相容和共处，是潜在的更为深层的问题。也就是说，主体多元性仅是理解公共管理的一个维度，主体间关系是公共管理研究更为深层的考察视角。“从管理主体多元性分析，仅是公共管理研究的一个维度。比如，我们说到公共管理主体大致有三类：政府、非政府公共组织与民众。但这是远远不够的，进一步要考虑的还有三个问题：这三者在公共管理中各自承担什么角色、发挥什么作用？这三者之间在公共管理中构成什么样的互动关系？这三者所担当的角色及组成关系是否是处于动态变化之中？”[7]可见，主体间关系，是公共管理研究的另外一个重要维度。而且，由于主体多元化和异质化，主体间关系是非常复杂的。

首先，由于公共管理主体进入的“放松管制”，原来的公共权力体系纳入了社会权力的新元素，导致了公私界限的模糊化，带来了公共管理主体的异质性。在异质化的公共管理体系中，公共权力不再是铁板一块的国家权力和政治权力体系，而是由原有的单一的国家权力体系转变成国家权力与社会权力共存的复杂权力体系。这意味着，公共权力体系既包括强制性的国家权力，也包含非强制性的社会权力。从这个角度看，主体间关系的研究既涉及政治学的知识，也涉及社会学研究的知识。

其次，主体间关系可以细分成主体间的权力关系、利益关系、责任关系等研究范畴，也可以分化成静态的、成文法规定的主体间关系与动态的、运行的主体间关系等研究视角。并且，各种研究范畴和研究视角又可以有不同的组合，从而使主体间关系研究内容体系非常庞杂。

再次，在异质的公共管理主体体系中，政府管理始终占领着核心的体系。“现代公共管理就是要追求一种开放的思维模式，力求动员一切可以调动和利用的力量，建立起一套以政府管理为核心的，以多元互动为特征的，以公民社会为背景和基础的管理体系。”[8]可见，政府管理始终处于公共管理的中心位置。如何提高政府管理的效率，如何界定政府的职能和角色，是公共管理理论的核心关怀，诸如委托代理理论、交易成本理论、公共选择理论等政府管理的理论，也是公共管理理论的重要基础。如何在理论和实践层面恰当处理政府管理与公共管理的关系，也是亟待进一步理清的问题。

总之，公共管理是一个以政府以核心，多元主体共同参与的开放的管理体系，主体的多元化和异质化是公共管理的重要特征之一。当中，政府和社团是最为核心和主要的公共管理主体，政府管理的变革和社团治理的变革，也就成为了解和分析一个国家和地区公共管理、公共治理和社会治理的首要任务。基于澳门特区“社团社会”的特性，本书对回归后澳门的政府改革和社团治理进行了梳理和分析，以更好理解多元主体参与公共管理的公共治理格局。

回归以来，澳门经济社会产生了巨大的变迁，政府公共行政改革的发展步伐相对而言滞后于经济社会的发展。如何更好地深化特区政府的行政改革，推动特区政府政策制定科学化和民主化的程度，提升特区政府的管治能力，是澳门特区政府面临的重大课题。本书致力于探讨澳门特区政府在政策制定过程和执行过程中存在的各种问题，对澳门特区政府推出的各项行政改革进行梳理，分析澳门特区政府在政府管理和社团治理存在的各种问题，提出完善澳门特区政府管理和社团治理的政策建议。