规范管理 客观引导 促进黄土高原地区“四荒”治理可持续发展

治理开发农村集体所有的“荒山、荒沟、荒丘、荒滩”（以下简称“四荒”）是防治水土流失和土地荒漠化，改善生态环境和农业生产条件，促进农民脱贫致富和农业可持续发展的一项重大战略措施。近年来，这样工作开展如何，基层干部群众反映怎样，还存在哪些问题，下一步应该如何扎实推进这项工作，这些问题已经引起了上级领导的高度重视。根据水利部和黄委会的安排，我局即组成了三个调研组，于5月下旬至6月上旬，分赴甘、宁、陕、蒙、晋五省（区）、13个地（市）、32个县进行专题调查研究。调研组沿途考察了52个乡镇，召开了15次座谈会，查看了近20个治理大户，走访了部分干部和农民，翻阅了大量资料，总体掌握了黄河上中游地区治理开发“四荒”资源的新情况与新问题，形成了对农村“四荒”资源治理开发的新认识。改革开放以来，随着我国社会主义市场经济的逐步完善，黄河上中游地区的农村“四荒”资源治理开发工作得到了长足发展，取得了明显成效。尤其是广大群众创造出的户包、租赁、股份合作、拍卖使用权等多种“四荒”资源治理开发的形式，大大加快了该地区水土流失的治理步伐，促进了黄土高原生态环境的改善。同时我们也体会到，追求实实在在的经济效益、开发经营短、平、快的项目是“四荒”资源治理开发者舍得投入、精心治理的主要动力，这一现象在治理大户中表现得最为明显。但是，经过一段时间的治理经营，一些治理开发者所得到的实惠与当初的预期相差甚远，严重影响了后续治理开发的热情；加之治理资金短缺，管理责任不落实等不利因素，在一定程度上也制约着当前“四荒”资源治理开发进一步走向深入。

一、“四荒”资源治理开发进展情况

据调查统计，目前黄河上中游地区通过户包、租赁、股份合作和拍卖四种形式共出让“四荒”使用权总面积接近4.5万km2，其中承包面积占60％，拍卖面积占40％，参与农户接近100万户，已收回拍卖资金3亿多元，已完成治理“四荒”资源近2.5万km2。

调查发现，黄河上中游地区“四荒”治理开发的进展情况与当地的自然条件、社会发展水平关联密切。黄河上中游地区的自然情况、社会发展状况有着明显的地域性分布特点，即东部好于西部，南部好于北部，而“四荒”资源治理开发的进展情况也正好相似。晋、陕、豫三省的自然情况较好，社会发展水平较高，“四荒”治理的起步早、力度大、参与面广。山西省黄河流域内“四荒”治理面积已占到了该省黄河流域“四荒”总面积的一半以上，参与“四荒”治理的总户数近28万户。陕西省黄河流域已完成治理的“四荒”治理面积占到了该省黄河流域“四荒”总面积的近40％，参与“四荒”治理的总户数超过了54万户，其中延安市为了促进“四荒”治理开发，曾创办了二十多个土地管理交易所，促进了“四荒”使用权的合理流转。河南省三门峡市“四荒”资源治理开发工作相当活跃，农民群众和机关、企事业单位职工参与的积极性都很高；而青、甘、宁、蒙四省（区）自然条件较差，近年来“四荒”资源治理开发的进展则不大。在上世纪90年代末，内蒙古自治区南部的东胜市、呼和浩特郊区等地，“四荒”资源治理开发的势头还一度很好；但进入新世纪之后，这项工作再没有新的进展。宁夏回族自治区除中北部的一些较大的社会集团、私营企业和个人治理开发“四荒”的进程比较顺利以外，全区的其他地方都不同程度的出现了反复，如固原地区自然条件恶劣，生活环境艰苦，“四荒”治理难度很大，为有效治理开发这里的“四荒”资源，当地曾于上世纪90年代初，尝试性地进行了部分“四荒”拍卖，发展了少量的治理农户，但时至今日，这些农户已基本退出了“四荒”治理的行列。青海省目前黄河流域的“四荒”治理开发面积仅占“四荒”资源总面积的4％，参与户数只有248户。

纵观黄河上中游地区“四荒”治理开发工作的进展情况，具有以下发展态势：

（一）整体发展步伐趋于稳定

在“四荒”治理兴起之初，“四荒”治理曾呈现迅猛发展之势。但随着我国社会主义市场经济的不断发展，市场经济形势发生了深刻变化，农村的致富门路不断增多，加之，从事“四荒”开发治理等土地生产的经济效益相对较低，且费力费时，投入又较高，不少农村劳动力便放弃了土地，或是进城务工，或是出外从商，寻求新的生财之道，“四荒”治理开发的发展速度逐步减慢。近年来，面上新增购荒户数量已不是很多，整体保持了一个相对稳定的发展态势，只是在局部地区不时还有新的亮点涌现，如甘肃省定西地区的漳县、山西省忻州地区的岢岚县、内蒙古自治区东胜市的准旗、伊旗、达旗等，由于当地政府部门的大力倡导、支持和推动，政策宽松，措施得力，管理和服务到位，“四荒”治理有新的发展。

（二）购荒户结构呈现多元化

随着黄河上中游地区“四荒”资源治理开发工作的不断深入，治理“四荒”的形式已由过去单纯的户包发展为如今的户包、租赁、股份合作、拍卖等多种形式并存，购荒户的结构也呈现出了多元化的发展态势，机关团体、企事业单位、公职人员、下岗职工以及城镇居民参与“四荒”治理开发的人数在不断增多。近年来，黄河上中游地区涌现了一批新型的“四荒”购买治理典型户，这些典型户当中，大多数都是当地的一些曾从事过工商业经营并有了一定经济积累的农民、企事业单位的干部职工、还有一些是外来户。这些新鲜成份的进入，为“四荒”治理带来了一股新的生气，增添了新的活力。他们的治理活动一般都具有较强的产业经营特征，起点高、规模大、投资多、管理先进、效果明显，对周边群众很有吸引力。

在新的治理者当中，大中型企业参与治理开发“四荒”资源的现象尤其引人注目。山西省华德生态农林开发有限公司，先后在榆次、万荣、灵石等9个县，购买“四荒”地6万余亩，目前已投资945万元，建成各类生态园27个。河南省三门峡市“灵宝高科技开发有限责任公司”董事长罗眼科，购买“四荒”面积达到了37000亩，投资3700万元，种植了杜仲、花椒、梨枣以及板蓝根、丹参、黄芪等经济品种，年收入已达数十万元。在宁夏回族自治区中卫市，美利纸业集团、绿丰公司、金鸿牧业、明盛染化等一批大中企业充分利用当地的优惠政策，积极投身荒沙治理。目前，整个中卫市的各类企业以营造用材林为主要措施，共完成荒沙治理30.2万亩，并为企业自身培育了大量的实物型资产。在青海省，承包经营“四荒”面积超过500亩的企业就有裕丰股份有限责任公司、青海省青林发展有限公司等十多家企业。由于大中型企业的财力一般都比较雄厚，投入有保障，治理开发工作的势头都比较好。

（三）联合治理开发的情况有所增多

广大水土流失地区的经济发展都比较落后，多数农户并不富裕，一部分农户还相当贫困，许多群众虽有购买“四荒”的心愿，但无购买“四荒”的实力。既是想法设法购得了“四荒”，但又由于“四荒”治理的投资较大，单家独户无力投入，致使治理标准受到影响，效益难以发挥，后期管理更成问题。近年来，黄河上中游地区由农户或单位、个人以股份合作形式集资购荒进行治理开发的情况有所增多。仅晋西黄河流域就有约一万个农户或单位、个人以股份合作形式集资购荒进行治理开发，股份的结构除资金外，还有劳务、资源、技术、物资等内容。陕西省榆林市榆阳区下海兔流域的5个村，群众在做好统一规划和预算的基础上，以股份合作的形式筹集资金80多万元，将1万多亩荒沙承包后治理成9100亩高标准的水地。其中柳卜台村42户村民合作开发稻田2400亩，人均产粮达2000kg，人均纯收入2600元。股份合作这种做法，有利于解决一家一户想办而办不成的事，弥补了单一承包治理形式的局限性。这是当前农村以户为经营主体的客观形势，适应市场经济与征服自然的明智抉择。这种形式实现了拍卖与股份合作制相结合，充分发挥了农村各种资源的潜力，加速了生态要素的合理流动，促进了劳动力的优化组合，使经营者实现了各尽所能、优势互补，避免了单家独户分散经营的力量不足、困难较多、形不成规模、见效较慢的不利局面，促进了黄河上中游地区“四荒”资源治理开发工作的健康发展。

（四）大户治理开发情况差异较大

改革开放以来，伴随着农村实行的联产承包责任制，以户包、租赁、拍卖、股份合作等为主要形式的大户治理已经成为了黄河上中游地区治理开发农村“四荒”资源的主要力量。目前，黄河上中游地区经营治理面积超过500亩的治理开发农村“四荒”资源的大户总数已近万户。治理大户大多是当地农村的带头人或积极分子，一般农民大户经营的“四荒”面积都不是很大，多集中在1000亩以下；工商业者以及企事业单位等大户一般都具有一定的经济实力，经营的“四荒”面积多在1000亩以上，有的甚至超过了万亩。在治理初期，这些治理大户曾受到过各级政府及有关部门的表彰和嘉奖。但在以后多年治理开发的风雨里程中，由于所处的自然条件和社会环境不同，自身素质和家庭状况也各不一样，因而形成后期发展和经营效果差异较大。按照目前的进展情况，治理大户可归为以下四种类型。

1.近期效益较好，继续深入治理型

这类大户至今仍坚持不懈的致力于“四荒”治理开发，使治理开发向更加完善、提高标准和增加经济效益的方向发展。这类大户约占黄河上中游地区治理大户总数的20％。这类大户的户主一般都对土地都有着浓厚的感情，依恋土地，热爱土地，在土地上做文章不仅是他们致富的愿望，甚至也成为了他们一种生命的依托。目前，他们当中的大部分人年事已高，但仍是户包经营的主要支撑者。正是由于他们的长期辛勤劳动，自我投入并合理经营，加之部分承包到了条件较好的“肥沟”，因而治理开发取得了比较显著的经济效果，治理开发收入占到家庭农业总收入约50％。良好的经济效益使他们得到了实惠，看到了希望，增强了他们继续治理开发“四荒”资源的信心。如陕西省府谷县刘美女，分别于1982年和1985年先后承包荒山共1080亩，经过多年的辛勤治理，共种植用材林7万多株（目前已有3万多株成材），经济林200多亩，并通过种草发展了养畜。现在，治理措施已开始为他带来了经济收入，其中用材林年收入近1100元、经济林1000元、草灌籽种1000元、养畜等年收入约5000元，每年“四荒”治理开发为他带来的收入已占到了家庭总收入的45％左右。良好的经济收入使他对“四荒”治理开发更充满了信心，他打算再种植一定面积的大扁杏和油松，还计划打一口深水井，通水、通电发展灌溉林业，进一步发展羊群圈养和牧草加工，把自己的治理开发成果再深化一步。

2.中期效益可观，正常维护经营型

这类大户的“四荒”治理开发还很不完善，理应继续增加措施、提高标准、深化开发，但是经营者因为各种原因已停滞了治理开发活动，只利用已有的治理成果从事正常农业生产，治理措施保存较好。这类大户约占黄河上中游地区治理大户总数的30％。他们的“四荒”治理成果已不同程度的产生了经济效益，有了一定的利用价值，或是后期的利用价值已经可以明显看到，因此他们也较为看重“四荒”使用权，生产性经营一般比较稳定。例如陕西省府谷县的郝海，1983年承包荒沟面积350亩，至1986年就初步治理了290亩，建成了1座淤地坝，形成了6亩坝地。在他的承包范围内，虽然措施布设还很不完善，而且沟中还有打坝淤地和发展水地的条件，但由于投资能力所限，他从1987年开始就再没有开展新的治理项目，只是对已有的6亩坝地进行着正常性地维护经营。又如内蒙古自治区东胜市的承包户温起世，承包“四荒”的总面积为1500亩，1986年完成初步治理1220亩后，全家就开始从事起了工商业经营，“四荒”治理行动于是中止，已有的治理成果也基本未予利用。但是该户认为工商经营前景难以预测，“四荒”地才是比较稳固的家庭产业，为长远计，他们对治理成果每年都进行必要的管护，至今治理措施保存还比较完好。

3.中期效益可盼，消极被动守候型

这类大户的“四荒”治理开发水平很低，经济效益甚微，治理开发收入在家庭农业总收入中仅占10％左右。这类大户原来的生活都比较贫困，家庭收入来源有限，一心只寄希望于“四荒”治理中尽快获得较高的经济收入，在思想上对“四荒”资源治理开发的艰苦程度和长期性估计不足，治理中表现出了明显的短视行为，当治理活动一旦取得一些成果，他们便急于索取，对已有的治理成果只利用，不增补，无管理，致使治理成果衰减，经营规模萎缩，户包呈自生自灭状况。这类大户约占黄河上中游地区治理大户总数的40％。例如，山西省隰县承包户冯俊祥，原来家庭生活极为贫困，1983年在乡政府和村干部的帮助下，承包了350亩小流域进行治理。承包初期，他带领全家住进小流域造林植树，进行粮林套作，苦干了3年，家庭收入明显增加。但该户以后没有再进一步深化小流域治理开发，儿子们对成材树木只伐不补，所种树木保存量已大为减少，12亩果树由于缺乏管理也无效益。宁夏回族自治区承包户丁德祥，1983年开始承包荒坡300亩，1986年完成初步治理，共种柠条287亩、杨树12亩，建果园1亩。本人当时还被选为自治区人大代表、劳动模范、县政协委员。但由于家庭生活贫困，在当地普遍毁林开荒的社会环境影响下，他也在自己承包的“四荒”地内伐木出售，毁林开荒，原来的治理成果已破坏殆尽。

4.远期效益可观，彻底放弃经营型

这类大户约占黄河上中游地区治理大户总数的10％。其原因，有的是初步治理成果被村集体强行无偿收归公有，后因无人管理，林木措施已全部损坏；有的是初步治理成果遭村民严重破坏和被村民强行垦种，自己又无力制止，最后被迫退包；有的是由于长期离土弃农从工从商；有的是自行垦荒和砍树使治理成果荡然无存。

二、“四荒”资源治理开发的主要成效

近年来，各地不断总结经验，创新机制，积极推行大户治理，使黄河上中游地区的“四荒”资源治理开发取得了明显成效，主要表现在：

（一）开发了大面积“四荒”资源的生产潜力

大户治理的推行，特别是通过拍卖等形式产生的大户治理，不仅使治理者具有了对“四荒”的权属感，而且通过必要的竞争等机制，也使大户们感觉到了“四荒”权属的来之不易，大户们便舍得投入财力、物力、劳力进行“四荒”治理开发，从而使“四荒”这一劣势资源发挥了潜力，得到了更充分的开发利用。如陕西省榆林地区在北部毛乌素沙区采用户包、拍卖等形式进行治理开发，在不到8年的时间内就新开辟水地60万亩，大大的改善了沙区生态环境，提高了环境容量。同时，大量原本荒芜的“四荒”经过治理开发后，土地劣势转变为资源优势，为农村产业结构调整拓宽了空间，为农民增收提供了途径，为农业产业化创造了有利条件。

（二）促进了农村产业结构调整

不少地方大面积的“四荒”使用权转让以后，广大群体按照当地经济发展总体规划和市场需求，大力培育优势产品，发展特色农业，建成了许多大规模的连片苹果、红枣、花椒等经济林带、畜牧业生产基地和新、特农产品生产区，改变了各地长期从事单一粮食生产的农业生产格局，有效促进了农业产业结构调整。如山西省永和县广大农民群众已在“四荒”地上新建基本农田2.5万亩，种植蓖麻0.6万亩，种枣树1.1亩，种草养羊25万只，为该县红枣、蓖麻、绒山羊三大支柱产业的发展奠定了坚实的基础。河南省通过治理开发“四荒”资源，发展杜仲、梨枣、大扁杏及药材种植等也已初具规模。

（三）加快了水土保持生态建设步伐

据不完全统计，目前黄河上中游地区出让“四荒”地使用权回收资金达到3亿多元，为区域水土保持生态环境建设注入了强大的资金支撑。实行以户包、租赁、拍卖、股份合作等为主要形式的大户治理以来，有效地调动了“四荒”使用权受让户治理开发的主观能动性，加之动员了社会力量广泛参与，使治理开发的投入得到了增加，开发力度明显加大，治理开发步伐明显加快，一般的“四荒”治理户都能在3～5年内完成自己拥有使用权的“四荒”地初步治理。如山西省，大户承包、购买“四荒”之后，每年治理开发“四荒”的面积达到了350 km2，年治理进度为6.2％，是全省年水土保持治理进度3.5％的1.8倍。购治“四荒”者由于受经济利益所驱动，治理开发的积极性较高，“四荒”治理开发的速度加快，加之管护用心，治理措施完好率高，生态效益也十分显著，这就既解决了群众需要的“票子”，又保证了国家所要的“被子”，既顺应民意，又符合国策，一举两得，两全其美，有效地加快了水土保持生态建设步伐。

（四）为农村大量剩余劳动力和城镇下岗职工开辟了新的就业途径

“四荒”资源的治理开发，也为生产力要素的重组提供了有利的条件。随着我国改革开发的不断深入，农村经济得到了大力发展，农村的机械化程度得到了提高，加之传统农作方式的改变，使农村出现了大量的剩余劳动力，但这些剩余劳动力却由于自身生产技能的限制，流转困难。在城市，一次次的企事业改革，改革之后，许多企事业单位的职工也下岗待业，面临着严峻的二次就业。农村“四荒”资源治理开发也为这些农村剩余劳动力和城镇下岗人员开辟了新的就业渠道。据调查，治理开发面积在1000亩左右的大户，常年雇用的劳力平均在10人左右，春秋农忙时节雇用的劳力达到数十人甚至上百人。陕西省铜川市有1800多名下岗工人投入了“四荒”治理开发活动。山西省临汾地区直接参与“四荒”开发治理的下岗职工有800多名。甘肃省平凉市庄浪县通过治理开发“四荒”，为4300名社会劳动力找到了出路。

三、“四荒”资源治理开发的经验

（一）党、政部门高度重视

在现行的社会经济形势下，计划管理与市场调节相互交织，广大农村地区的行政领导依然占据主导地位。因此，“四荒”资源的治理开发也必须得到各级党、政部门的重视与支持。只有得到党、政部门的高度重视与支持，“四荒”治理开发的管理责任才能落实，政策引导才能奏效，资金支持才能兑现，部门协作才能实现。从各地承包户的实施效果来看，凡是当地党、政部门对这项工作重视的地方，“四荒”治理开发工作开展的力度就大，发展也健康有序，并不断还会出现新的热潮。否则，“四荒”治理开发工作难以开展，既是努力开展起来的也难以见效。

（二）制定和执行优惠政策

在群众当中流传着这样一句顺口溜：“人叫人干人不干，政策调动千千万”。政策具有强大的资本潜力。政策不仅是“四荒”资源合理、规范治理开发的制度，同时也是政府的明确态度，是广大群众治理开发“四荒”、实现期望利益的保障和依据。在拍卖“四荒”使用权的过程中，各地都因地制宜地制定了一些鼓励购买和保护治理者合法权益的相关政策，坚持实行谁购买、谁治理、谁开发、谁管护、谁受益、使用权50年不变、可继承、可转让、可抵押，有些地方还推行了在一定时期内免征“四荒”治理开发者的农林特产税和集体提留、分期付款等，有些地方还实行无偿而有责任转让、减少劳动积累工出勤数量、远山治理放宽计划生育指标、优先审批宅基地等，这些优惠政策的出台与施行，极大地调动了广大群众治山治水的积极性，对“四荒”治理开发起到了极其重要的作用。

（三）规范程序，平等竞争

生产责任制后，农村以家庭为单元的社会参与权限和能力得到了充分的释放和发展，广大群众的参与意识、独立意识、经济意识、自身权益保护意识和法律意识也日渐增强，他们注重了生存竞争平台的公平和公正。实践充分证明，在“四荒”使用权转让过程中，按照规范的程序和拟定的原则定标，实行公开、公正、公平竞争，让群众买得放心，是“四荒”治理开发工作顺利开展的起点，因而也是管理工作的重要内容之一。

（四）科学规划，突出效益

经济效益是“四荒”治理开发者的源动力，“四荒”治理措施的选择以及摆布既要有效地防治水土流失，又要与当地的经济发展紧密结合，既要产生良好的水土保持生态与社会效益，又要使“四荒”治理开发者能够从中获得实实在在的经济收益，这就要求“四荒”资源治理开发的行为必须符合自然规律和经济规律，只有这样才能使“四荒”治理开发取得理想而持久的综合效益。因此，“四荒”治理开发必须从科学规划入手，重视科学规划，并在治理开发进程中加强技术指导和管理服务工作，在科学规划、综合治理、合理开发等方面给予指导和扶持，在农产品的销售方面给予帮助和支持，及时解决群众在治理“四荒”中随时遇到的阻碍经济效益正常发挥的关键技术、管理和销售问题，只有这样才能使治理开发者的积极性长久不衰。

（五）强化管理，加强监督

保证管理办法、优惠政策的规范到位和“四荒”拍卖工作的公平、公正，保护治理成果的健康成长和持续收益，维护购荒者的合法权益等，都离不开党政部门的加强管理、公正监督。加强管理监督可提高治理开发的标准、速度、质量和效益，防止拍卖和治理开发中的违法行为和不良倾向，杜绝掠夺开发，维护治理者合法权益不受侵犯，使治理开发工作能够按照科学化、规范化、法治化的轨道运行发展。

事实上，最根本的经验就是：党政领导和业务部门要真心实意地为广大群众谋利益，真正做到“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”。不仅要切合实际地制定好政策，同时要保证把政策及时兑现到群众手中；要深入农村，了解情况，掌握“四荒”治理开发的发展动态，解决突出问题；要经常关心、关注“四荒”治理开发中群众的要求与期望、困难和想法，真诚地为群众解决难题，这样，“四荒”治理开发就会持续健康地发展下去。

四、存在的主要问题

多年来，黄河上中游地区的“四荒”治理开发在各级政府部门的正确领导下，在水土保持业务部门的大力配合下，取得了显著成效。但是，由于“四荒”治理形式目前依然处在探索阶段，“四荒”治理中还存在一些问题需要进一步完善，这些问题突出表现为：

（一）大户治理的积极性有所受挫

调查发现，目前，黄河流域的大户治理的趋势呈“总体下降，局部略有发展”的态势。究其原因，一是国家支持缺乏连续性和稳定性，在上世纪80年代初期，当这些承包户冲破农村长期单一集体经营的束缚，获得“四荒”土地经营自主权之后，主要是凭着一种求富若渴的急切愿望和占有土地的心态（其中还不乏有一些人，为了多占国家投资补助），在国家支持下以活劳动力投入为主，取得了显著的初步治理效果。在户包兴起初期，各地一般都采取了无偿承包的做法，大都未规定承包年限，承包户也基本都处于各地水土保持重点治理区内，地方政府和水保业务部门都给予了一定资金、物质支持（主要是树苗、草籽）和政治上的鼓励，治理措施又多是单一的种树种草，因此治理进度很快。从黄河上中游管理局1986年调查资料看，97个承包户4年完成初步治理面积3.6437万亩，占当时承包面积的73.7％，治理资金总投入39.5646万元，其中国家补助17.0760万元，平均每户补助1836元，承包户自身投入的活劳动力达16.6万个。但是随着后期治理难度加大和国家资金支持的停止，加之承包使用权已相对稳定，大多数承包户进一步治理开发的力度也就逐步减弱或停滞。这主要是因为小流域治理开发不同于一般的耕地经营，需要较多的资金、劳力投入，而承包户的投资能力都极为有限，没有国家支持带动难以开展。二是商品转化率低下，经济效益较差。由于区域自然条件恶劣，“四荒”治理开发的经济效益普遍低下，且回报期相当滞后，加之“四荒”地一般深处山区，交通不便、信息闭塞，承包户多为小农经济生产方式，不具规模，治理开发产品很难形成商品，转化为货币收益。我们看到，许多承包户种植的经济林果品，产出量小质差，难以销售；而种植的用材林，一般都是“小老树”多，即使成材也缺乏销售市场，绝大多数农户完全无从取得造林的经济收益，因此治理开发的积极性严重受挫。三是农村劳动力资源向高效益领域流动较为严重，在市场经济不断发展和农业比较效益相对低下的情况下，不少承包户的家庭经济活动重点迅速向乡镇企业、工矿、运输、商业等二、三产业转移。调查中看到，不少“四荒”承包经营呈后继无人状况，凡仍在坚持治理开发的，年龄基本都在60岁以上，且大多体弱多病。他们的后辈对这项事业的兴趣远远不及他们本人。例如黄河上中游地区起步早、影响大的典型承包户苗混瞒，现年72岁，体弱多病。他于1981年承包“四荒”250亩，1983年扩大到450亩，承包后他雄心勃勃，把全家人力、物力、财力全部投入“四荒”治理开发，苦干多年，昔日荒沟发生了变化。随着时间的推移，他的三个子女都在城镇有自己的事业，使“四荒”治理面临严重的劳力问题，多年来“四荒”治理开发使苗家倾尽家财，如今“四荒”治理还要雇工进行，正常年景下，年经营收入不足2万元，收支相抵后所剩收益不多。

（二）“四荒”治理开发发展很不平衡，进展缓慢，呈下降趋势

近几年，区域各地的“四荒”治理开发都不同程度地有所发展，但与上世纪80年代后期相比，势头有所减缓，呈“总体下降，局部略有发展”的趋势。从整个区域来看，局部地区发展快、群众参与多、效益好；西部地区发展滞后，近些年来不少地方基本都未出现新的购治户。据有关资料显示，山西省采用承包、购买等方式参与“四荒”治理开发农户占到总农户28％，出让面积占到“四荒”总面积的60％，而青海省参与农户寥寥无几。“四荒”地治理投入多，难度大、效益低、见效慢和新的致富门路增多的现实状况，使农村劳力投入“四荒”地治理开发的积极性逐渐减弱，80年代轰轰烈烈、千家万户争相治理千沟万壑的局面已很少见，只有在立地条件较好、社会发育程度较高、政府比较重视、国家或省（区）水土保持重点治理区内还不时有新的“四荒”治理高潮出现。

（三）政府领导的重视、业务部门的主动性呈降温局面

调查发现，进入新世纪，体现政府领导重视“四荒”治理的行为越来越少，政府领导干部下乡检查、调研少了，“四荒”治理中存在的许多问题不能及时得到解决；各类形式的宣传、文件少了，群众对党的政策、政府的态度“吃不准，摸不透”，买或不买的思想波动难定位；坚持年度检查总结、召开经验交流会议、表彰先进承包者也少了，好的经验、技术、方法得不到及时推广，广大群众参与“四荒”治理的积极性没有充分调动起来。体现业务部门管理服务的各种形式的扶持、技术服务、规划指导、信息提供也少了，管理流于形式，缺乏主动性，大多数“四荒”户处于盲目治理、低层次开发和简单再生产的经营状态。由于治理开发后土地产出率依然很低或是开发产品难以进入市场，无法转换为经济收入，经济效益低下，造成治理开发者积极性逐步衰减。

（四）多头管理，管而不实，政策落实到位差

许多地方还存在买而不治、治而不力的占地盘现象，甚至有部分购荒者只顾眼前利益，借治理之名，行开荒之实，造成了新的水土流失。有些地方对拍卖资金管理不规范，挪作他用，甚至挥霍接待，损害了拍卖的严肃性，影响了群众的积极性。许多地方只管拍卖收钱，不管规划服务，形成“政府为收钱而拍卖，群众为开荒而交钱”的不良局面，还有一些地方一卖了之，难实现有效治理“四荒”之目的。在“四荒”范围的界定上，有的地方甚至发生了将国有资产、林场混同拍卖现象，影响了“四荒”拍卖工作的正常、健康发展。国务院两次文件（国办发［1996］23号文规定这项工作由水利部归口管理；国办发［1999］102号文规定这项工作归口管理，由各省、区、直辖市人民政府根据实际情况确定）规定的归口管理部门发生变化，地方业务部门难以协调管理，以致政策不连续、责任不明确、界限不清晰，谁都可以管，谁都可以不管，原定政策无人去落实，群众户包积极性减退。同时，也有一些地方政府仍存在着重开发轻治理保护的思想，因而出现了不少购荒户不按合同要求治理和新的人为水土流失重新发生等情况。有些地方，领导变换频繁，政绩重点转移，政策执行不连续，许多相关政策，难以及时落实到位，群众由积极治理转为消极观望。

（五）缺乏必要的专项扶持经费

地方水土保持经费拮据，原有的少量经费不是匹配它项就是挤占挪用，难以维持对“四荒”治理的支持补助。各地均没有对“四荒”治理扶持的专项经费，业务部门没有积极性，对治理户难以进行必要的扶持和重点支持。本该由国家或集体支付的水、电、路等基础设施的投入，由承包户来承担，加大了治理“四荒”的投入。在目前农村经济面临新的挑战，预期收入不稳定，收入增幅减缓，种植业结构面临调整，新的稳定收入来源不明的情况下，农民对投入量大、效益滞后且相对低下的“四荒”治理开发持观望态度。若再承担水、电路等基础设施建设，无形中加大了投入量，超越了单家独户经营主体的承载能力，事实上制约了“四荒”治理开发的发展。

五、促进“四荒”治理开发的建议与对策

黄河上中游地区水土保持生态环境建设是西部大开发战略的基础支持工程，区域内水土流失严重的“四荒”地治理开发是工程实施的重要内容之一。随着“四荒”治理开发的不断发展，近山、“肥沟”已承包有主，远山、“瘦沟”的治理开发难度越来越大；西部大开发带动区域经济的快速发展，就业机会的增加，将促使农村剩余劳动力向其它非农领域流动；随着农村经济的不断发展、市场发育的不断完善，产业经济结构的不断调整，群众对“四荒”地治理的效益回报要求越来越高，对服务质量和技术含量的要求也越来越高；单一的农村生产责任制形式限制了农业生产的规模开发和经营；农民收入增幅减缓，预期收入不稳，生产投资能力有限，等等，这些因素均将严重地影响着“四荒”治理的发展。通过调查使我们感到，目前黄河上中游地区以拍卖、户包、股份合作为主的“四荒”治理开发形式仍适应区域农村生产力发展水平，也符合群众意愿，有利于水土保持生态建设工作的开展，而且在外延和内涵方面都有一定的发展潜力，因此这些形式在今后较长的时期内应作为水土保持工作的基本制度坚持推广运行。如何进一步调动广大群众的积极性，减少他们的投入负担，巩固、完善现有“四荒”治理开发成果，提高经济效益，并继续有效推行多种“四荒”治理开发形式，不仅是区域水土保持生态建设工程的需要，也事关西部大开发战略实施的大局。我们认为，必须要做好以下几点。

（一）强化政府行为和责任意识

“四荒”地治理开发是国土整治的一项重要内容。“四荒”资源开发治理不仅涉及到区域农村产业结构的调整，也事关“三农”问题。因此，在国民经济计划的宏观指导下，“四荒”治理开发应纳入各级政府的主要议事日程，抓紧抓好。“四荒”地资源种类繁多，条件各异，治理开发的途径和措施各不相同，为避免或减少治理开发中的一刀切和盲目性，总体治理开发必须由政府部门牵头，组织各有关部门联合对区域“四荒”资源进行全面调查，分类定级，掌握现状，布告公示；同时对现有户包土地的治理开发现状进行普查，分类排队。然后根据区域社会经济发展规划、水土保持生态建设规划、农村生产力资源状况、农民整体收入水平等，对区域现有的“四荒”资源进行统一规划，制定年度治理开发计划，真正将水土流失治理、农村经济发展、“四荒”资源治理开发、农民增收等有机结合起来，同步实现生态改善和经济振兴。

（二）加强宣传指导和管理服务

继续长期深入宣传发动，真正把政策交到农民手中，使农民群众真正理解政策、掌握政策、积极响应政策、自觉地投身于“四荒”治理中。要进一步明确并加强管理部门，确定职责和任务，让干部有责任、部门有任务、群众有靠山、收益有保证，并保持这种职责与任务的长期性和稳定性，增加广大群众的信任度和安全感。政府部门和业务部门的各级领导干部要深入农村第一线，调查研究，及时发现和解决在“四荒”治理中出现的新情况、新问题，要把“四荒”治理与“三农”问题的解决以及新的税费政策落实结合起来，当作一项重要内容来抓紧抓好。时刻注意解答农民群众普遍关心的问题，维护和保护承包者的合法权益，解决农民在“四荒”治理中遇到的难题。帮助承包户做好规划设计、技术指导和科技服务，扶持推广新的农业科学技术，实施高附加值农林副产品的开发利用，提高治理开发的经济效益，真正让承包者尝到治理“四荒”的甜头。各地对“四荒”治理的管理要明确主管牵头部门，不能谁都管，其实谁都不管。依托重点支持、择优扶持等政策来激发区域群众进行“四荒”治理的热情。通过经验交流、表彰先进等形式来宣传党和政府的政策，体现政府重视的明确态度，给群众一个放心。

（三）“四荒”治理开发的推广要因地制宜

黄河上中游地区幅员辽阔，各地自然条件和社会情况差异很大，实施“四荒”治理开发应因地制宜，分类指导，防止片面追求任务、盲目贪图规模而搞一刀切。实践经验已经证明，在人多地少地区和人少地多地区，均不宜全面推广以承包、拍卖等为形式的“四荒”治理开发。在人多地少地区，人地矛盾比较突出，“四荒”面积相对较少，原有荒地植被也相对较好。在这些地区，不合理地治理开发“四荒”极易造成开荒，形成新的水土流失；因此，这些地区的“四荒”治理开发要有计划有步骤地进行。在人少地多地区，立地条件相对较差，“四荒”面积大、治理难度大，应首先组织好农民搞好现有坡耕地的退耕还林还草工作和发展庭院经济，鼓励、引导农民将有限的投入用于基本农田建设、管理及农业科技的推广应用，提高农民收入水平，对大面积的“四荒”地以封育保护为主，在此基础上逐步落实“四荒”使用权转让治理开发或划拨的管护责任。

（四）政策扶持要到位，操作应规范

政策是政府的思想体现，扶持是否到位表明了政府支持力度的大小，同样也预示着政府的态度和政策的可信程度。具体操作的是否规范直接影响着群众对政府和政策的信任程度和参与的积极性。户包伊始，政府重视、政策优惠、资金扶持、管理到位、操作规范，在一定程度上给农民吃了定心丸，促进了“四荒”治理的发展。不少承包户在利益机制的驱动下，争相投资投劳治理“四荒”，出现了花钱买技术、摆酒请专家、高薪聘顾问的动人情景。随着市场经济的发展，农村经济工作重点发生了转移，加之人事变更，相应的政策滞后，扶持滞后，一些地方操作上的不规范，严重伤害了农民“四荒”治理的积极性，高涨的治理“四荒”热潮受到冷却，相当部分农民持观望态度。政策扶持到位主要是指政府的政策要随社会经济的发展和农民的思想变化而变，不是一成不变，简单的重复操作、强调，要有创新。要制定在税收、计划生育、宅基地、贷款、资金扶持等方面真正对农民有吸引力、有促进性的优惠政策，连续执行，定期检查，落到实处。操作规范不仅是政府行为对社会的一种公开展现，同时也是群众内心世界中要求“四荒”治理行为得到社会公认的一种形式。对“四荒”承包资金的管理也要制定原则，严格监管，真正做到“取之于四荒，用之于四荒”。

（五）“四荒”范围界定要严格，禁防治理变开荒

1996年国务院办公厅发布了《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》，这个通知规定了治理开发“四荒”的基本原则和政策，规范了治理开发“四荒”的程序、范围、内容和实施方法。严格执行国家规定，维护国家政策的严肃性，不仅可以消除购荒者的顾虑，保护购荒者的权益，防止国有资源的破坏和国有资产的流失与浪费，更重要的是可以保证“四荒”治理开发工作的健康持续发展。但我们在调查中发现，有个别地方为多回收拍卖资金、送人情或图省事、捞政绩而随意扩大拍卖范围或变相拍卖，一些原有的次生林地、国有土地、甚至耕地也被拍卖；不规范的购荒者也借治理开发之名，行开荒之实，严重地破坏了“四荒”拍卖工作的规范进行；个别地方对“四荒”地上的已成水土保持措施不进行或不正确评估，随意拍卖，造成了国有资产的流失；还有些地方无视《河道管理条例》规定，将河滩地随意拍卖、租赁、严重影响了行洪要求，威胁着周围群众土地、生命财产安全。目前，正值西部大开发战略实施之际，生态环境建设作为一个重要组成部分，“四荒”资源的治理开发是一项主要内容，要防止个别地方为吸引资金，或捞取政绩，曲解“四荒”的真实含义，随意扩大“四荒”地范围，肆意牺牲群众利益和国家利益，使治理开发变成开荒，破坏生态环境。

（六）要列专项扶持资金

随着西部大开发战略的实施，国家用于黄河上中游地区水土保持生态建设的投资会越来越多，这些投资除必要的治理、示范外，还应注重引导、培养和吸引“个体承包”治理“四荒”力量。山西省苛岚县委、政府为加大力度激发农民购治“四荒”的积极性，从扶贫资金中切出100万元解决购买“四荒”户资金不足问题，给购治户每户贷扶贫贴息款2000元，使全县出现了购治“四荒”的热潮，当年群众购买“四荒”13万亩。河南省三门峡市政府规定：市级财政每年从安排的支农资金中拿出30～50万元，采取以奖代补的形式，支持“四荒”开发建设，各县市区每年也要拿出一定数量的资金支持“四荒”开发；农村金融机构每年至少要拿出1000万元，扶持“四荒”开发项目。政策扶持、资金启动使三门峡市“个体承包”治理“四荒”成效显著，在全流域处于先进行列。各地政府也应借鉴此经验，试探采取更适宜的扶持办法，如改直接资金、物质扶持为对治理开发区提供道路、水利、通电等基础设施建设服务，同时要积极为治理户的“四荒”使用权及治理成果合理流转创造有利的社会条件，以有利于“四荒”治理开发逐步向规范化经营管理方向发展。

（黄河上中游管理局黄河流域水土保持改革调研组）