关于水土保持工程建设中群众投工承诺制及公示制等问题的研究

为总结近年来水土保持改革的经验，适应改革形势发展的需要，根据水利部“关于印发《水土保持改革调研方案》的通知”和黄委会有关通知精神，我局自2004年5月下旬至6月上旬，由局长、总工带队共计13人组成三个调研组，赴甘、宁、陕、蒙及山西五个省，分别就重点工程建设管理体制、农村“四荒”资源治理与开发等三个专题进行了调研。本组调研的重点是“群众投工承诺制”、“公示制”及“群众参与式规划”，涉及陕西省的宝塔区、志丹县、延川县、绥德县、横山县及榆阳区，内蒙古自治区的伊旗、准旗、东胜区及清水河等10多个县（区），调研的方式以与县、乡、村干部座谈为主，并结合其他两组的调研结果，分析汇总后形成报告如下：

一、多行业投入、多部门管理，各项目投资标准差别较大；地方财政困难、匹配资金难以落实且以项目匹配为主，并实行资金捆绑使用

目前用于水土保持生态建设的项目主要有：由林业部门实施的“退耕还林（草）”项目、农发委实施的“农业综合开发”项目、水利水保部门实施的“黄河水保生态工程”项目和无定河等国家治理开发示范项目、计委与水利部门共同实施的水保国债和淤地坝系工程项目，另外还有重点扶贫等项目。各项目投资标准不一，且各有自己的管理办法，其深浅及管理程度各不一致。投入标准最高、最受群众欢迎的是退耕还林项目（每亩补种苗费50元、粮食200斤补八年，管护费20元），其次是农业综合开发项目（据赵石畔王皮庄调查，2座中型坝、4座小型坝、15座谷坊、10 km道路和5 km2坡面治理措施等共投资150万，国补造价30万元/km2），水保国债及无定河项目6万元/km2，黄河水保生态工程5～19万元/km2（重点小流域5～6万元/km2，项目区包括骨干坝在内的综合治理可达19万元/km2）。特别是退耕还林项目的实施，群众等、靠、攀比思想严重，加大了本行业项目实施的难度。

在被调查的县中，90％的县属贫困县，县财政收入小于人头费支出，一些县甚至提出吃饭靠财政，发展靠外援。各项目都要求匹配，为争取投资，要啥承诺地方都敢答应，实际无法落实。据呼市水利部门反映，该市目前承诺匹配的资金达一亿多元，在调查的10县中，地方财政无一匹配治理投资，条件相对好得县仅配套规划、设计等前期费用，内蒙古自治区个别县及乡镇尚能解决部分淹没损失费用。绝大多数县（旗）地方匹配实为项目匹配，否则将采取压低工队或在面积和质量标准上做文章，通过治理的点、线代替面上治理。

绥德县去年6月采取统一规划、综合治理、部门联合、资金捆绑、整体推进的办法，实施了一个102.0km2的大示范区。在该示范区，统筹使用黄土高原地区水土保持生态工程建设投资130万元、无定河项目投资60多万元、农业综合开发项目投资280万元、重点扶贫村投资120万元、退耕还林项目5万亩，当年完成治理面积70多km2，治理造价12万元/km2（若计8年所补粮食和管护费则造价可达100多万元）。

二、随着农村税费改革后“两工”被逐步取消，农村青壮劳力外出打工增多，治理用劳难于组织，应在增加国家补助投资、加大机械化施工力度的基础上，处理好群众的长远效益与眼前利益的关系，并对群众投工予以适当补助

为减轻农民负担，加快农村劳动力的合理流动，并从根本上解决“三农“问题，从2002年开始，中央在农村推行税费改革，劳动积累工和义务工（简称“两工”）将于2005年被全部取消。一些地方政府将劳务输出作为增加农民收入的一项重要举措，鼓励农民外出打工，治理季节正是农民外出打工的高峰期。据本次调查，农村外出打工人数已占当地劳力总数的40％～50％，个别村外流人口占到总人口的50％，青壮劳力外出后，留下的基本是老人、妇女和儿童。这对长期以国家投入为辅、群众投入为主的具有中国特色的水土保持治理来说，面对的困难和形势是十分严峻的，靠过去“一平二调”等行政手段，组织大规模的群众性的水保治理已不现实，而且无偿调动劳力更为困难。伊金霍洛旗出现了在治理季节因劳力紧缺，不得不雇外地民工（每工30元左右）进行整地。横山县采取鱼鳞坑整地补0.2～0.3元/个，每工每天可挣9～15元；绥德县水平沟整地补0.2～0.6元/m，准格尔旗专业队造林补3元/亩，定西市工程用工补8～15元/工日等等。既安置了当地剩余劳力，又适当增加了当地农民的收入。而上世纪80年代以前的治理，农民挣的是工分相当于集体补助，因此应在增加国补投资、加大机械化施工力度的基础上，对群众投工予以适当补助。

群众能否投工、乡镇能否配合、工程能否招投标及招标后能否顺利实施，关键一条是处理好各方利益问题，特别是在保证工程质量的前提下，照顾好群众的眼前利益。在陕北丘陵沟壑区，淤地坝建设等深受群众欢迎，但因其见效周期较长，长期的社会效益与群众眼前的经济利益有一定的矛盾，如处理不好即便当初进行了公议和有关承诺，工程招投标后工队也很难进入工地。横山县去年有两座骨干工程进行了招投标或议标，工队有2个月未进入工地，群众认为工钱都让外地人挣了，最后工队给村里出了钱才得以实施；榆阳区农发项目实施的王前畔骨干坝，由鑫元水电公司承包实施，因淹没损失等群众不让干，最后经协商给群众修地、修路作为补偿。调研中绝大多数县（区）对招投标持反对意见，认为县上有资质的工队不多，被少数有资质的中标后可能再转包，中央投资比例较大的骨干坝被招投标了，剩下投资少的中、小淤地坝无人愿干等等。

三、定西市近年通过村民“一事一议”制度，利用“两工”投点、国家补点、群众筹点的办法加快了机修梯田化进程，但在施工地点、施工规模、劳力使用及资金筹措等方面，应以村为单位，充分考虑人均梯田的平衡问题，连片面积不宜过大、过于集中

定西市近年通过各种有效措施加快了梯田化进程，其主要做法为：一是利用“两工”收取“以资代劳”金，对过渡期劳均承担的“两工”数，采取愿投工者投工，不愿投工者每劳收取一定的以资代劳金，所交纳的代劳金全部用于机修梯田，年终验收后由村委张榜公示资金使用情况。对因病及返贫的特困户和家庭困难无劳可投的农户，经村民或村民代表会议讨论决定后，适当给予照顾；二是通过村民“一事一议”制度，民主决策自筹资金。为充分征求群众意见，按照村民“一事一议”制度，召开群众大会进行宣传讨论，在群众自愿的基础上，采取农户签名的方式，承诺在工程实施中投工投劳，再由村委会形成书面承诺报乡（镇）政府和县水保部门，按乡上梯田统一规划确定的施工地点，集中连片兴修，每户完成0.5亩建设任务，愿投资的农户每户交纳30～50元；三是效益驱动，梯田受益户自愿投资、贷款。由于机修梯田种植洋芋当年就可收回成本，收益户按照“投资自愿、上线控制”的办法，贷款金额不超过上年人均收入的10％。采取上述办法，不少乡、村已实现了梯田化。当然具体操作处于“两工”过渡期，实施中“两工”还在部分利用，群众意见不是完全一致，个别乡难免以乡为单位并带有部分行政命令的成分，在以后的项目实施中将不可取。

四、以村为范围实行“群众投工承诺制”和“一事一议”制不失为一种好办法，但考虑到各村群众的志愿程度不同，可在以小流域为单元的坝系建设的同时，适当考虑面上骨干工程

农村实行税费改革，有利于减轻农民负担，有利于劳动力的合理流动，但取消“两工”并不是不让农民出工，而是要从行政命令的手段变为让村集体或农民合作组织走到“前台”，由村委会通过“一事一议”的方式直接做农户的组织、协调工作，通过优惠政策、灵活机制、资金扶持和耐心细致的思想工作来引导农民投入治理。

陕西省宝鸡市垅县，在省市治理任务下达后，由县水保重点项目办向各流域乡镇下发治理任务及用工计划，及时将任务分解到有关村组，村组召开村民大会大力宣传动员，让群众对投工用工情况作出承诺，最后由乡镇出具书面承诺报县水保办，确保用工及时、投劳充足。该县2002年实施的农业综合开发水保项目，在投工承诺制的保证下，群众实际投工占计划用工的96％。调查中也发现有的县群众为争取项目和投资，啥承诺都敢答应，项目争取后实施起来又是另一回事。对一条流域、一个坝系来说，群众的觉悟和认识不会完全一致，觉悟高的跑项目，投工、淹没损失都愿意，不同意的尽管是少数，但其负面影响不容忽视。在实施以小流域为单元的综合治理初期，就要实行“一事一议制”和“群众投工承诺制”，征得项目区绝大多数群众同意后方可立项（必要时对群众签名予以抽查）。与此同时，应适当考虑部分群众觉悟高、积极性强的面上骨干工程。

五、群众承诺投工应根据建设项目和受益程度及受益范围，分别采取依村组或乡（镇）为单位进行组织、以户为单元或组织专业队进行实施，无偿投工比例不宜过大

目前，对于骨干坝及淤地坝等建设项目，通常以坝址所在村为单位组织群众投工，同时按照定额投工发放补助的办法进行实施；对以小流域为单元的综合治理，则以项目区所涉及的乡镇为单位，以受益村组为单元组织投工。项目实施主要依靠国补投资，以户为单位进行投工的措施包括房前屋后、就近的、与群众眼前利益关系紧密的或“四荒”到户的措施，较远的则以村或专业队施工、施工队承包的形式组织实施，有的还采取群众上山造林、种草，工程下山打坝修田等等。对于一些与群众关系密切、近期效益较好措施（如水浇地、梯田、果园、人工种草等），群众乐意投入部分工日，有的还集资、贷款。随着工程措施机械化施工程度的提高，对人工的需求较过去有所减少，如骨干坝及中小型淤地坝，基本为机械推土和碾压，人工仅做清基、削坡及放水建筑物施工；梯田实行机修后，人工主要进行培埂等。

对于群众投工比例及分项措施补助标准，特别是群众无偿投工比例，有的要么缺乏积累资料而不清楚，有的回答一部分但不全面。如榆阳区反映机修梯田人工占总投资的30％，中小型淤地坝占10％；伊盟梯田占5％，淤地坝占10％左右（地方占5％），人工种草和经济林占25％～30％；清水河面上治理群众投工占15％左右，定西市2003年全市水土流失治理投资中，群众投工自筹占总投资的49.3％，骨干坝投工占工程总投资的13.3％等等，可谓众说纷纭。为此，我们按照有关概算定额标准，并参考陕西省2002年淤地坝系设计资料，初步提出不同措施的投工、投资比例（表1、表2），供参考。

对表1中计算的群众投工量折价比例，国家应适当予以补助，补助标准可按生态型、生态经济型和经济型工程分别对待，对见效较慢、与群众切身利益结合紧密的工程措施，补助的比例可以适当高一些。其中，骨干坝按国家补助2/3，中型坝补1/3；机修梯田、果园和人工种草，群众按实际工程量投工；水保林国家补其投工量的2/3，经济林补1/3。经计算，群众无偿投工用于黄水保生态工程有关措施的工日折价，应占总投资的比例如表2。按照以上比例投入，原则上不需要进行项目匹配。

六、工程建设公示制增加了项目建设的透明度，能还干部一个清白、给群众一个明白，但公示的程序、内容及范围需进一步规范

所谓工程建设公示制，就是建设单位要在工程开工前，把工程设计单位、施工单位、监理单位、建设任务、规模内容、国补资金、地方匹配、群众投劳、工程进度和管理单位等主要建设内容，向工程所在地的群众公开，接受群众和社会监督。从调研情况来看，大多数县（区）目前尚在探索阶段，部分县仅限于在工地做一些公示牌（有的叫工程简介牌），或在村务公开栏内（黑板报）予以工程简介、进行财务公开等。对下一步实行公示制的认识都比较到位，普遍认为是一项阳光工程，能提高工程建设的透明度，还干部一个清白，给群众一个明白。但同时也顾虑地方匹配不到位，引起群众质疑而不愿投入，造成工程不必要的麻烦等；

山西省吕梁地区坝系招投标在网上进行公示，在工地上做工程公示牌；宁夏回族自治区从2004年开始，在海原、西吉、隆德、彭阳、原州和盐池等6县（区）中央预算内专项资金淤地坝试点工程和黄土高原淤地坝建设项目中，各建设单位在项目开工建设前，将工程设计单位、施工单位、建设任务、国补资金、所需群众投劳、建后管理责任单位等主要内容以布告或其他形式向项目区群众公开、公示，接受群众和社会监督。

陕西省关中部分县区，推行公示制的形式主要有两种：小流域综合治理工程，由于工程建设战线长，涉及到几个村庄，一般采用文书形式向有关村组送达，召开群众大会公布；淤地坝等单项工程，工程相对集中，一般受益村只有一个，大部分地方采用公示牌的形式，树立在工程显要地方进行公布。渭南市澄城县在工程建设中，主要采取四公开：一是规划公开。规划编制开始征求群众意见的同时请科研部门或专家指导，县级组织力量编写，将编制情况向基层沟通达成一致后上报主管部门，经审批后又将方案下发基层；二是计划公开，将下达的计划下发至项目所在地有关乡镇村组，使任务明确；三是标准公开。项目实施前，确定有关技术标准，编制实施方案，与项目实施的乡镇村组签定实施合同，让施工技术人员了解技术要求，保证施工质量；四是验收公开。在年度、竣工验收时，以公告专栏的形式将工程进度、工程质量、资金拨付、兑现情况及通过文件等向社会公开，并通过审计部门进行审计。

七、群众参与式规划程度不一、效果各不相同

群众参与规划的程度，很大程度上决定着规划的科学性和可操作性，决定着群众是否乐意投工和工程的成败。对于骨干坝及淤地坝系来说，乡村干部和群众参与规划的程度较高，只要技术上可行，都会尊重群众意见。坝址选择可参考群众意见达40％～50％，其效果亦比较明显，群工投工和淹没损失等会容易处理。内蒙古自治区人少地多，群众对坝地的要求并不迫切，个别工程前期蓄水仅供工矿企业用水或养鱼，群众对淹没损失要求赔偿，每座工程赔偿1～5万元。相对于小流域综合治理规划，因有多年较为成熟的治理模式，总体而言与乡村干部群众结合得不够紧密，特别是村级群众参与程度不够。

较为规范的方式应为：首先按照上级业务部门有关要求选定项目区，收集有关资料，了解项目区内地域特点和社经情况。规划过程中，广泛听取乡村干部群众意见，提出初步方案后再将情况反馈给群众，征求意见后进行科学编制。特别是在规划的关键环节设置群众参与的措施，如开村组座谈会，确定治理的重点和措施，向群众发征求规划编制情况意见书等。经过两上两下，领导了解了群众的要求，群众理解了领导的意图，从而使规划更为合理。在措施配置上，要把群众利益放在首位，优先安排与群众致穷致富关系密切的措施，要虚心听取群众意见和看法，多采纳群众提出的合理化建议，对有不同意见的群众，要耐心作好说服解释工作，作到思想上统一、行动上一致，使水保规划工作尽量做到让群众满意。

（黄河上中游管理局黄河流域水土保持改革调研组）