九、农业生产托管：成效、问题及对策——基于晋苏黑三省的调研

（一）农业生产托管发展现状

1.各地的政策创设力度不同

农业生产托管是指农户等经营主体在不流转土地经营权的条件下，将农业生产中的耕、种、防、收等全部或部分作业环节委托给农业生产性服务主体完成的农业经营方式。目前，各地因地制宜开展制度创新，生产托管政策着力点略有差异。从所调研的省份来看，山西省的政府推动力度较大，各级政府主动将生产托管作为推动现代农业发展的抓手，围绕主导产业、提出重点环节、扩大覆盖范围，集中连片推进服务。黑龙江省探索建立了粮食银行和农业保险机制、生产托管风险防范和市场监管机制、市场导向的农户利益联结机制。江苏省建立了“党建引领、一点五式”综合改革模式，将生产托管作为培育壮大农村集体经济的一项内容，推动村产融合发展。

2.不同作物的服务需求有差异

从托管的作物品种来看，玉米、大豆、小麦这类旱作农作物，托管后节本提质增效效果更显著，以半托管和全程托管为主，托管接受程度较高；水稻生产的作业环节复杂，以关键环节托管为主。从省份差异来看，山西省以种植玉米为主，农户对收割运输、深耕深松、秸秆还田等大型机械作业环节的托管需求较高。江苏省以种植水稻为主，水稻的种植环节复杂，农户对机插秧和收割环节的托管需求较为旺盛。黑龙江省地域广阔，耕地面积大，种植作物包括玉米、水稻和大豆，对生产托管多以玉米为主，购买全程服务农户的提质增效效果更好；水稻开展全程托管难度相对较大，目前提供托管服务的组织较少，而且多以收割环节为主；大豆生产托管的比较效益较低，为大豆提供托管服务的组织较少。

3.各地的参与程度不同

三省调研显示，地方经济发达程度、农业收入比重、土地流转率、农业机械化水平等是影响农业生产托管作用发挥的重要因素。江苏省经济发展水平较高，农民离开土地意愿高，土地流转率较高，加之农业收入在农户总收入中占比较低，农户对于托管提高土地产出率期望不高。山西省和黑龙江省土地规模大、机械化程度高，农业收入在农户总收入中占比高，生产托管后土地增收明显，小农户和服务主体都愿意参与其中，以前采取土地流转方式的农户都纷纷转向采用生产托管。

（二）农业生产托管取得的成效

1.重构了农业产业链条组织模式

2017—2020年，中央财政共安排145亿元支持以农业生产托管为主的农业社会化服务。生产托管源于小农户需求，更离不开政府部门制度创新的推动。试点政策推动了农村集体经济组织、农民专业合作社、土地股份合作社、农业企业等服务主体的发展壮大和融合发展，并且这些组织还围绕农产品的生产、加工、销售展开了多种形式的合作与联合。例如，平遥县在县政府的协调下，以农机合作社联合社方式搭建垂直的服务体系框架，将农机商、农资商、农业企业等各类主体捆绑在一起，通过“区域布点”的模式铺设网络，提供包括农资在内的全程生产托管服务。

2.保留了小农户土地经营自主权

构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系是推动现代农业发展的重要内容。新型农业经营体系核心内容是以家庭承包经营为基础，通过创新组织形式发展多样化的规模经营，激活农业经营主体的积极性和创造性。随着生产托管的发展，构建新型农业经营体系所需要的社会化服务体系逐渐完善起来。生产托管创新形成的“万千小农户+大服务”新型生产关系，不以土地集中为前提，与土地流转相比，生产托管保留了农户对于土地的最终控制权。生产托管是对现有经营体系的一种完善，促进了农业适度规模经营，推动了农业的规模化、标准化和新技术的应用，实现了传统小农农业经营方式向现代农业经营组织管理方式的转变。

3.推动了新生产要素在农业中的应用

生产托管是先进技术进入农业的一个重要渠道，推动了新品种、新技术、新装备、新理念等要素在农业中的应用，加速了现代科技及数字技术的应用。山西省寿阳县引进墨西哥功能玉米新品种后，农户用适合食品和特种玉米加工的订单代替原来竞争力较弱的传统产品，提升产品市场竞争力。生产托管还激发了服务主体自主创新的积极性。专业化服务组织具有先进的装备，推广应用深松整地、统防统治、有机肥替代化肥等绿色高效技术的能力强，可以有效帮助和带动缺乏相应装备和技术的普通农户。大数据、人工智能、物联网等新一代数字技术也被应用在生产托管领域。例如，农机具装上GPS，机手完成作业后台就知道作业面积及质量；开发的托管农户合同管理App，节约了人工成本，提高了管理效率。

（三）农业生产托管面临的问题

1.服务主体实力不强，产业发展带动能力弱

服务主体普遍“小而散”，服务能力弱。当前，服务组织发育仍不充分，总体数量较少，多元化发展程度较低。调研显示，农业托管服务组织主要由小农机手、个体户和农民专业合作社组成，龙头企业或专业服务公司数量总占比不到20%。以集体经济合作社为代表的村级托管服务组织刚刚起步。专业化的合作社一般都是公司性经营，服务农户的意识不强。拥有雄厚资金实力、先进生产技术和管理经验、服务能力更强的龙头企业或专业服务公司的数量比较少。服务主体与小农户的对接方式仍在探索中，开展联合合作深度也不够，创新模式少。农业生产周期长、风险大，即便现在看起来是成功的一些典型模式，也还要接受实践锤炼和市场考验。

基层农经管理部门人员在思想认识、人员素质、约束和激励手段、资源利用等方面存在不足，组织管理和服务人才缺乏。面临知识老化、年龄偏大、结构断层的问题，主动创新工作的意识和方式方法缺乏。各级领导对农业生产托管改革创新工作的理解和重视程度不一，改革创新难度较大，有的顾虑较多，可供推广的创新成果不多。留在村里的劳动力多数是50岁以上的中老年人，农村老龄化突出，拖拉机手严重短缺，年轻人不愿意涉足农业。合作社、农村集体经济组织等传统组织中，管理人员文化水平不高，企业化的经营管理思路不清晰，市场谈判能力、合同管理能力、人员组织管理能力都很缺乏，距离实现生产托管企业标准化、现代化和集约化发展仍有差距。

2.农户组织化程度不高，增收需求尚未充分满足

生产托管的核心是在土地使用权集中基础上，依靠农业服务规模化推进土地规模化。而小农户土地碎片化和种植结构不统一，小农户意愿分化，难以实现协调统一，小农户组织化程度有待进一步加强。在分散小农户参与集体性活动方面，面临着人口老龄化突出，农户年龄偏大，思想观念保守，主动接受服务的意识淡薄等难题。大多数专业服务组织不是内植于农村，有实力的服务组织多数是工商资本下乡组建的公司，在与农户对接方面“先天不足”，难以融入农村和获得农户信任，在破除田垄、成方连片提供服务、推动服务规模化上仍面临很大阻碍。

在利益分配方面，服务主体与农户的资源占有状况和经济地位极不对等，两者之间的利益衔接机制规范化和制度化不够强，利益没有完全理顺，带动农户增收利益机制尚待完善。目前，农户主要靠粮食增产、非农务工增收，产业链融合经营参与度不高，农民从产业融合发展中充分、持续、长期受益的比较少。农民的利益分配比例低，在工作实际中能按照章程规定，落实可分配盈余二次返利60%的合作社并不是很多。入股分红、多次返利等紧密型利益联结机制缺乏，带动能力强的经营模式还比较少。农户处于相对弱势地位，很难分享到农产品加工增值的好处和流通环节的商业利润。

3.对试点工作重视不够，制度规范有待进一步完善

根据政策要求，生产托管项目要经过招投标、服务面积确认、农户满意度调查、作业单审查验收等程序，需要大量的人力、物力和财力，部分县级财力紧张，经费保障不足，试点地区政策创设力度不够。政府相关职能部门、乡镇政府和村集体人手紧张，生产托管繁杂头绪多，开展托管工作积极性并不高。除此之外，还存在政策解读不到位，导致出现试点项目实施和组织管理与中央政策要求并不十分一致的问题。由于生产托管政策创设科学性不足，存在农户购买不到服务或不愿购买的现象，即使政府补贴30%的服务费，仍不足以激发农户的购买积极性。

推动生产托管发展过程中，还存在服务主体经营不善，服务合同无法履行，没有按照既定技术标准、环节、时限等开展有效服务，服务质量差的情况，生产托管服务制度规范有待完善。调研中，相关工作人员反映，由于安装智能控制设备成本较高，服务组织不愿意在一些小型农业机械，比如在手扶拖拉机上安装，造成手扶拖拉机监管和核实难度较大，必须人为记录，工作量太大，压力也随之增加，在一定程度上影响了农业部门发展农业生产托管服务的积极性。另外，服务组织人员素质和能力参差不齐，不守信用、弄虚作假的情况仍然存在，无疑增加了政府部门的监管难度。

（四）对策建议

1.大力扶持服务主体，提高服务供给能力

扶持生产托管服务主体发展壮大。农业服务产业是弱质产业，客户又是小农户，企业盈利能力弱、风险大，所以对于托管服务主体能力要求非常高。需要充分发挥村集体力量，深化农村集体产权制度改革，推进政经分开、政社分开，鼓励有经营能力的专业机构对集体资产进行管理，实现保值增值。进一步规范合作社章程制度、组织机构、财务管理，完善合作社与社员紧密相关的利益联结机制，提高社员的参与度。鼓励合作社加强加工仓储物流等关键环节能力建设，延伸产业链条，向“产加销”一体化拓展。引导和鼓励烘干仓储、售粮服务等产后服务组织，牵头整合生产托管产业链上各类资源，横向、纵向开展联合，组建服务联合体，提升产业发展带动能力。

加大生产托管经营管理人才培养力度。重视现有农业经管人才的思想和能力建设，更新其知识结构层次，适应现代农业发展的新要求。按照“懂农业、爱农村、爱农民”的要求，吸引培育选拔一批新的专业人员充实到经管队伍。农业专业人才培养和管理人员的思想建设，是合作社、村集体经济组织等社会化服务组织发展的基础保证。开展多种形式的培训活动，选拔和培育合作社、农村集体经济组织、职业农民等社会化服务人才。支持大学生、农村能人等以生产托管方式开展的创新创业活动，培育新产业、新业态，提升农村产业发展活力。完善农村人才引进制度，培养有文化、懂技术、会经营的农业托管人才，解决制约农业生产托管发展的人才问题。

2.推动小农户组织化，培育壮大需求市场

搭建托管服务主体进村入户平台。正视我国小农经济社会特点，坚持“本土化”原则，重视农村集体组织、乡村精英、熟人等本土资源在组织小农户方面的作用。鼓励各地探索“整村推进”“村集体+合作社+农户”“合作社+农户”等生产托管组织方式，通过“做给农民看，带着农民干”，发挥示范带动作用，并引导建立以增加农户收入为核心的利益分配机制和多元化、长效增收机制，让小农户在“被服务”中有更多“获得感”，培育壮大小农户的需求市场，实现分散小农户与农业社会化服务大市场顺利对接。不断创新托管服务方式，引导小农户由单环节托管、多环节托管、关键环节综合托管逐步走上全程托管，不断提升生产托管对小农户的覆盖率。

完善服务主体与农户的利益联结机制。为确保农户利益，在利益分配机制上，社会化服务增值收益除与农户自己种植收益做比较外，还应考察土地作为农户的资产，能否为农户带来财产性增值收益；引导村集体、龙头企业、合作社通过双向入股方式实现利益联结，鼓励小农户以土地、劳务、资金等入股合作社，合作社集中资源入股企业，解决产业基础的规模化和节约化问题；引导企业主体、合作社和农民完善利润分配机制，推广“保底收益+按股分红”分配方式，明确资本参与利润分配比例上限，维护农民利益；鼓励合作社、种养大户、家庭农场、农业产业化龙头企业等各类新型经营主体发挥龙头带动作用，强化约束内容，加强监管与服务，实现合同可追溯管理。

3.加大体制机制创新，规范市场环境

相关部门和领导要进一步提高思想认识，高度重视社会化服务工作，将生产托管作为落实乡村振兴战略、深化农村改革、推动农业现代化的重要手段，加强生产托管政策顶层设计。认真学习、深入落实生产托管相关政策，正确解读生产托管政策，确定发展目标，细化支持政策，科学编制和完善实施方案；以试点项目为契机，从政策设计、组织管理、典型打造、资金配套等方面通盘考虑，在服务指导、政策扶持、规范管理、宣传推广等方面发挥政府主导作用，推动生产托管工作开创新局面；加强试点地区政策执行情况监督检查，一旦出现偏差，指导其结合实际情况及时纠偏。建立创新性工作的试错纠错机制，打消基层工作人员的顾虑，大胆开展政策创设。

按照现在托管服务蓬勃发展的趋势，未来几年内服务规模会迅速增大。因此，在生产托管发展初期，政府监管不能缺位，应尽快完善生产托管行为市场监管机制。粮食主产区耕地面积大、机械化程度高，是生产托管的“主战场”，应密切跟踪生产托管趋势和服务效果。研究出台符合地方实际的生产托管服务标准，规范服务主体的市场行为。加强托管行业自律和监督检查，建立服务主体的资信管理体系，为被服务对象选择服务主体和政府部门购买服务提供参考依据。帮助小农户与服务组织签订规范合理的合同条款，保护农户利益和避免更大的粮食安全风险。