十、不同农业生产托管主体的风险控制措施分析
农业生产托管在概念层面比较新颖，在实践层面则由来已久，并且近年来在山西、黑龙江、江苏等地推进较快。国家统计局发布的《生产性服务业统计分类（2019）》中，农业生产托管属于现代农林牧渔服务业，是近些年农业服务领域发展出来的新业态，具体是指拥有土地经营权的农户或新型经营主体，将农业生产过程中的耕、种、防、收等一个或多个环节的农事活动，以有偿方式委托给具有相应服务能力的农业组织或个人代为完成的一种农业服务方式。以农业生产托管为主要内容的农业社会化服务，是基于我国农村土地基本经营制度长期保持不变的前提，推进服务规模经营，确保国家粮食安全和重要农产品有效供给的重要手段，其较好地解决了农村人口老龄化、兼业化带来的种地问题，在以组织方式创新推动新产业、新业态发展上表现出了较强的产业成长性。例如，辽宁省铁岭、抚顺、沈阳、鞍山等地参加农业生产全程托管的玉米种植户的平均技术效率比未参加农户高6个百分点；山西省朔州市参加农业生产托管的玉米种植户平均增产1500kg/hm2，节约支出600元/hm2。同时，作为一项国家大力推动的新事物，农业生产托管涉及众多小农户和多元化的服务供给主体。由于经营规模小、财富少，农户非常厌恶风险，更注重当期收入，外部主体与农户直接签订的农业合同一直存在稳定性低的问题，再加上服务主体多元，不同主体之间的互动隐含着复杂的风险，因此，区别不同主体面临的风险，归纳不同服务主体采取的风险防范和管理措施，对于推进农业生产托管这一新的农业生产经营模式平稳健康发展具有重要意义。
（一）风险类型
作为农业生产托管的需求方，农户主要面临契约风险和农产品市场价格风险。普通农户的认知水平较低，签订托管合同往往不能从根本上保护农户利益。农户面临的契约风险点主要有：服务主体违背农户意愿，以生产托管名义改变土地用途，农户可能在长期托管结束以后找不回打破田垄的土地；服务主体没有按照既定技术标准、环节、时限等开展有效服务，服务质量差，服务结束以后，粮食质量、产量达不到合同规定标准；服务主体制定服务价格偏高，与农户自我种植相比，起不到节本增效的作用；服务主体经营不善，服务合同无法履行，农户服务费遭受损失。除了契约风险外，由于目前的农业生产托管模式大多只是将生产环节外包，农户仍然自负盈亏，所以与服务主体相比，农户还面临更多的市场价格风险，即与生产托管相关的粮食价格波动所产生的风险。
作为农业生产托管的供给方，服务主体首先面临的也是契约违约风险，主要表现在以下方面。第一，农户干扰正常生产服务活动、违背合同约定收回已托管的土地给服务主体造成损失。第二，农户拖欠服务费。从服务费的收取方式来看，目前农户支付服务费的方式有三种，即签订合同之日支付全部服务费用、完成生产托管服务后一次性支付全部服务费用、从农户委托服务主体销售的农产品收益中扣除服务费用。后两种支付方式可能造成农户在农业生产托管服务全部完成以后仍然拖欠服务费，影响服务主体利润。此外，与农户相比，服务主体还面临更多的政策风险。比如，政策变动频繁，新旧政策之间无法有效衔接，影响托管主体的稳定经营和利润获取；政府等行业主管部门对生产托管进行规范化管理不到位，公平、公开、公正性不够，干扰市场价格形成等。
（二）风险控制措施
农业生产托管的风险控制工作主要涉及服务主体和政府管理部门，这两类主体的角色和定位各不相同。服务主体以自身利润最大化为核心，政府以最大化社会效用为核心而非自身利益，前者是托管服务的实际提供者，后者的参与模式主要是提供资金和政策支持，并对托管行为进行规范和监督。农业生产托管服务主体在各地的发育情况并不相同，在农户需求比较集中的地区，以专营服务主体为主；在农户需求仍然比较分散的地区，则往往由兼营服务主体开展托管业务。
1.专营服务主体多签订固定收益合同
在农户需求比较集中的地区，专营服务主体以获取利润为核心，专门开展农业生产托管服务，与农户签订固定收益合同，当由于市场风险导致产量递减时，少于约定产量的部分由受托方补齐。山西省寿阳县嘉禾农业科技有限公司采取赊购服务的方式，与农户签订周期为3年的玉米全程托管合同。托管方案有三种选择：收取9000元/hm2的服务费，保证达到13500kg/hm2的玉米产量；保证农户的玉米销售收入达到13500元/hm2，公司负责从种到收及粮食的销售，多于13500元/hm2的玉米销售收入即为公司的利润；收取9000元/hm2的服务费，保证增产1500kg/hm2，农户自己销售玉米。以上三种托管方案都是公司垫付所有费用，秋收后结清或将玉米折价。合同约定，如果遇到不可抗拒的自然灾害造成损失，由所在地乡政府和农业保险公司协商处理，保险由农户自行选择，谁投保谁受益；农民不能违规收回托管地，或者干预生产经营活动；公司也不能随意改变土地用途，造成土地永久性损害，土地撂荒的，农户可解除合同。
在农业生产托管服务中，专营服务主体大多为外部工商资本下乡，其独立面对一家一户的交易成本很高。所以，村委会往往发挥了组织作用，由村委会干部带动，将愿意接受农业生产托管的农户组织起来，统一接受服务，以降低组织化成本并提高契约稳定性，村委会在交易过程中发挥了“桥梁”和监管作用，不直接经营托管业务。山西省寿阳县采取整村推进方式，由村委会将集体的和农户的土地统一组织起来。村委会制定作业进度，安排专人协调农户，为服务主体指引道路和确认田地。服务主体和农户双向选择并签订合同，明确服务地块、服务内容、作业时间和质量要求等，按照农机作业操作规范要求开展作业服务。村干部虽然不直接参与农业生产托管风险管控，但是他们代表农户与服务主体谈判确定风险分担比例，提升了农户的市场谈判地位。同时，对于服务主体而言，依靠村委会对接农户，降低了其对接千家万户的交易成本，提高了工作效率。
2.兼营服务主体多借助保险分散风险
在农户需求仍然比较分散的地区，往往由兼营服务主体开展托管业务，盈利情况较好的服务主体可能转型为专营服务主体。与外部工商资本组成的专营服务主体相比，兼营服务主体的特点是“对内经营、对外服务”，以合作经营为主，当风险发生时，少于约定产量的部分不由受托方补齐，而由保险公司承担相应的损失，风险更为分散。黑龙江省龙江县超越合作社采取了同时购买政策性农业保险和商业保险，以及开展“粮食银行”业务来控制风险。政策性保险和商业性保险相结合，使托管土地有商业保险保产量、政策保险保成本，托管风险进一步降低。政策性保险保玉米种植成本3870元/hm2，农户需交纳保费300元/hm2，保费中的中央财政投入、省财政投入、县财政投入分别为120元/hm2、75元/hm2、45元/hm2，农户投入60元/hm2。商业性保险公司为托管农户承保10500元/hm2的玉米产值保险，农户自愿选择交纳125元/hm2的保险费。保费可以选择直接交纳或由公司垫付。对于合作社来说，“粮食银行”可以提前锁定粮源，从“存粮在家”变为“存粮到库”。对于农户来说，“粮食银行”可以随时进行结算，既规避了玉米霉变和损耗的风险，保障了玉米种植收益，又能接触并了解市场上的玉米价格波动，从而提高在粮食市场上的话语权。
3.政府管理部门重点加强常态化监管
政府管理部门主要从行业管理的角度进行风险防范。有的服务主体打着生产托管的名义，意在跑马圈地，违规改变土地用途，造成土地非农化，直接威胁国家粮食产量安全；有的服务主体因追求经营利益过度使用农药化肥，甚至使用未获批准的转基因种子，威胁国家粮食质量安全。针对这些问题，黑龙江省兰西县政府采取了“健全规章、筛选主体、调控市场、控制质量”等方式，加强生产托管风险管理。一是健全规章制度，强化全程监管。出台《农业生产社会化服务项目实施方案》《农业生产服务质量监测制度》等文件，印发了服务合同样本，建立了“先服务、后补助”试点项目补助机制，防范政策性风险。二是筛选服务主体发放补助资金，推进规模经营。以村集体股份经济合作社为遴选重点，要求托管土地200hm2以上且集中连片；其他类型服务主体以招标方式确定入围资格，要求托管土地260hm2以上、服务不少于1年且有盈利、带动小农户数量超过70%。三是加强市场监管。县政府抽样测算生产托管成本并公布服务费指导价格。落实资金担保制度，要求合作社以董事会、监事会成员工资作为担保，其他公司性服务主体由5个事业编制人员进行担保。县政府建立资金监管账户，服务主体与农户之间的资金往来需要首先汇入政府的第三方监管账户，确保资金安全。四是建立粮食质量控制机制。县政府除了对服务主体运营情况进行监管外，还建立了科技特派员制度，由各级农技推广人员对各托管地块实行网格化的技术包干，提供从种到收全程技术支持。引导服务主体从大型公司直采农资并开展测土配方施肥，降低投入成本，实现环保耕种。
（三）对策建议
基于农业生产托管各相关主体的角色定位，为更好地推进农业生产托管这一新的农业生产经营模式平稳健康发展，本研究提出以下建议。
第一，尽快摸清服务主体状况。农业生产托管是农业服务领域发展出来的新业态。可以预见，伴随着现代农业的加快推进和农村老龄化、农业兼业化现象的增多，广大农户对农业生产托管的需求必将更加旺盛。同时，随着农业生产托管遍地开花，其面临的供需结构不合理、行业管理不规范、行业管理标准不统一、服务价格不合理等问题也会日益凸显。为了推动农业生产托管市场长远发展，下一步，应分门别类、摸清各类服务主体的基本情况，总结归纳不同主体所承担的角色和发挥的作用。
第二，尽快制定地方性行业标准。随着农业生产托管市场的逐步发展壮大，尽快建立行业标准，以便于行业管理。目前，仅有山西省出台了农业生产托管地方标准《农业生产托管服务规范》（DB 14/T 1807—2019）。应当鼓励其他相关省份，因地制宜，建立农业生产托管服务的服务方式、服务主体、服务内容及服务要求等方面的相关标准和操作规范，强化合同内容约束和可追溯管理，提高业态规范化水平。加强托管行业自律和监督检查，建立服务主体的资信动态监测和管理体系，为被服务对象选择服务主体和政府部门购买服务提供参考依据。
第三，尽快开发农业生产托管保险产品。创新商业性农业保险产品，充分发挥农业保险在推进农业生产托管工作中的作用。加大支持力度，重点完善收益保险及区域性粮食产量保险品种，促进农业生产托管服务真正形成服务闭环，保障农民从种到收的全方位服务，让农民真正步入现代农业发展轨道。在开展新一轮农业生产托管试点工作时，对试点县给予收益保险或区域性粮食产量保险补贴。借助农业生产托管项目试点，在农民合作社内部开展农业互助保险，农民统一交纳保费后形成保险基金，每年的保险基金盈余部分结转至下一年，农民相应地减少保费。