第一部分 热点研究
一、北京市新型农业社会化服务体系优化调整策略
随着农村改革逐渐深入和现代农业不断发展，农业经营方式不再是一家一户单打独斗，以公益性为主导的传统农业服务体系逐渐“失灵”，并且呈现出集约化、专业化、组织化、社会化的特点，建立覆盖全程、综合配套、便捷高效的新型农业社会化服务体系已成为当前和今后一个时期发展现代农业、解决“三农”问题的重要任务，对于实现农业农村现代化和推进城乡要素融合发展具有重要意义。党的十七届三中全会首次提出，要加快构建新型农业社会化服务体系。随后党的十八大、十八届三中全会和近年来的“中央一号”文件的发布，都对新型农业社会化服务体系建设进行了部署。据农业农村部合作经济指导司统计，2017—2021年中央财政共安排210亿元资金，在全国30个省（区、市）实施农业生产全程社会化服务试点，补助试点服务面积1.55亿亩，撬动社会资本投入农业服务业超过460多亿。可以说，构建新型现代农业社会化服务体系建设已经摆上国家的重要日程。
同时，根据《农业农村部办公厅关于全国农业社会化服务创新试点单位的批复》，北京也将于2022年聚焦果品、蔬菜、畜禽等主导产业，探索在经济作物、畜禽养殖、产前产后等领域和环节拓展服务的模式和方法，开展相关试点工作。该文形成的证据、观点和结论，能够及时指导北京市的试点创建工作。近年来，北京农业规模及产业结构发生了重大变化，加之互联网、大数据等技术快速应用，为之配套的农业社会化服务体系受到较大冲击，呈现服务体系结构不完整、服务市场“双散”问题突出、农业服务业发育整体滞后等问题。面临新挑战和新问题，课题组2021年重点走访了平谷、通州、密云、大兴等地区的社会化服务典型，与各级主管部门负责人、专业化服务组织代表，围绕首都特色新型农业社会化服务体系建设面临的问题及未来发展需求开展实地考察。通过调查研究，该文进一步缕清了北京新型农业社会化服务体系建设取得的成效和存在的问题，结合北京构建新型农业社会化服务体系面临的外部环境，特别是现阶段“大城市小农业、大京郊小城区”的市情农情特点以及产业结构调整等诸多因素，提出相关对策建议，以期为充分发挥社会化服务对北京都市农业发展的支撑作用提供新逻辑、新思路。
（一）北京市新型农业社会化服务体系建设取得的成效
新型农业社会化服务体系是以公共服务机构为依托、合作经济组织为基础，龙头企业为骨干、其他社会力量为补充、公益性服务和经营性服务相结合、专项服务和综合服务相协调的，为农业生产提供产前、产中、产后全过程综合配套服务的体系。按照新型服务体系建设要求，北京培育壮大了公益性农技推广队伍、农民专业合作社、龙头企业、科研教学机构、专业服务组织等公益性和市场化服务主体，形成了多元主体共同参与农业社会化服务的新格局。
首先，公益性服务队伍服务内容不断丰富。一是以“基层农技推广体系改革与建设补助”“阳光工程培训”等项目为工作抓手，加强农技推广队伍建设。培育新型农业经营主体带头人、种养大户、乡土专家等农业科技示范主体1280个，打造集中展示、试验示范、培训指导等多功能的农业科技服务平台和建设示范基地12个。二是发挥科研教学机构科技支撑作用，探索建立科技需求的互动机制，推进农业创新发展。例如北京市农林科学院目前已在全市挂牌成立40家“科技小院”，辐射带动周边192个村，其中包括低收入村62个，辐射低收入户1700多户，解决1300多人就业，实现农民技术培训6500余人次。
其次，经营性服务主体服务效能不断提升。一是积极培育龙头企业发展壮大，发挥龙头企业产业带动作用，为相关农业生产经营主体提供收购仓储、基地建设、农资供应、技术指导和培训、市场信息和贷款担保等各类服务。截至2020年，全市有市级以上龙头企业149家，带动全国农民合作社4590家。二是加大专业化服务组织扶持力度。目前，全市共有各类植保服务组织69家，植保从业人员1150余人，高效植保机械939台，日作业能力约66667亩；拥有各类农机服务组织及农机专业户共14003个，原值50万元以上的农机占比为63.8%，农机从业人员18728人，农机作业服务总收入1.978亿元。三是进一步强化对市级示范社的动态监测和运行分析，严格实行优胜劣汰动态管理制度。截至2020年，全市有市级示范社207家，区级示范社410家。
（二）北京市新型农业社会化服务体系建设存在的问题
1.服务体系结构调整不及时
随着北京农业生产环境发生重大变化，本地农业规模大幅度缩减，服务体系只有及时进行调整优化，甚至超前谋划，才能实现服务业对现代农业的引领作用。然而由于服务内容多，体系繁杂，牵扯部门多且分散，加之没有明确的考核指标，政府对体系建设和发展重视不够等，使得与北京都市农业发展相配套的服务体系结构调整相对滞后。以蔬菜产业专业化技术服务为例，北京蔬菜机械化率远低于大田作物。2020年北京粮食作物机械化率为100%，而蔬菜机械化率仅为50%左右，其中果类菜收获机械化率几乎为零。蔬菜生产所急需的土壤消毒、土壤替代品、水肥一体化、集约化育苗和专业化移栽等技术服务十分缺乏。
2.服务市场“双散”问题突出
一方面是农户需求散。蔬菜产业品种较多，不同品种种植方式与技术存在较大差异，加之蔬菜种植空间分布极为分散，蔬菜社会化服务难以形成连片规模化。以日光温室为例，北京市日光温室蔬菜生产经营户众多，单户规模较小，平均每个农户的棚室面积仅有1334平方米左右，这种小规模的生产经营模式，传统大中型机械不能充分发挥作用，严重限制了蔬菜产业机械化的发展。另一方面是服务供给散。经营性服务主体数量少和规模小，专业化、品牌化服务能力不足，大中型服务组织比重需要提升。例如，农机作业服务“户多社少”，大中型农机合作社数量仅有15～20家，占比约15%。
3.农业服务业发育整体滞后
2018年至今，北京服务业增加值占GDP的比重均高于八成，与之形成鲜明对照的是农业服务业发展严重滞后。从服务内容看，目前农户对农业社会化服务需求最高的主要是信息服务、金融服务以及销售服务，而农业社会化服务的供给则主要集中在农技培训与指导、农产品销售以及农资购买等服务。从服务环节看，单一环节专业性服务多，一体化全程式综合性服务欠缺。从服务链条看，“重技术轻市场”现象突出，服务主要集中于产前和产后，对于农民急需的市场信息提供、金融保险服务、法律咨询、品牌创建、产销对接和农村电子商务等农业社会化服务不足。
（三）北京市构建新型农业社会化服务体系的外部条件
1.有利条件
（1）都市农业对外部服务有更强的需求
都市农业拉长了农业产业链，并引致了极大的需求，创造了适合社会化服务业发育的市场化环境，高附加值农产品和具备第二、第三产业特征的生产活动成为主要服务对象。农产品加工、农业科技推广、农业教育、农业信息咨询、农业生产资料供应、农产品物流、农村金融和农村旅游等农业关联部门，不仅为都市农业提供发展支撑，也在都市农业的发展过程中不断调整、完善，形成了有都市农业特点的农业社会化服务业。从这个方面来看，都市农业社会化服务的发展环境要远优于传统农业，具备企业化、产业化经营的市场条件。
（2）现代服务业整体发育较成熟
从发展农业社会化服务的外部环境来看，都市农业具有先行发展农业社会化服务的产业基础。都市农业依托大都市经济圈，市场机制发育较为成熟，有完善的基础设施和配套齐全的服务产业，能够为农业生产提供专业化的服务。目前中国农业社会化服务发展的总体状况仍然处于初级阶段，生产过程中所需要的各种社会化服务基本上是由第一产业内部提供，还没有形成一个外部的社会化服务市场。但是，大都市聚集了知识密集型和创新型产业，现代服务业的发展较为成熟，对发展农业社会化服务提供了良好的配套支撑。
（3）政府政策和资金支持力度大
在经济发达地区，集体经济组织和官方组织起主导作用，农民自办组织相当薄弱，服务成本一般由农村集体组织承担或由政府补贴，社会化服务甚至转化为一种“生产福利”。在农业社会化服务业发育的初期，多数服务是作为公共产品投放的，大城市政府财力雄厚，财政转移支付规模大，农业社会化服务内容更丰富。以北京设施蔬菜生产的补贴政策为例，产前有耕地地力保护补贴、绿色防控产品补贴、有机肥产品补贴、良种补贴、种苗补贴、农机补贴等，产中有绿色防控专业化服务组织补贴、农业保险、蔬菜生产面积补贴、蔬菜产量补贴、农机补贴、生产能力提升奖励资金等，产后有地头预冷、仓储保鲜补贴，采后处理初加工农机补贴等。
2.不利条件
（1）国际国内要素成本上涨，服务价格倒挂
由于国际国内市场全面开放，加之北京国际化大都市的区位特点，导致农村人力资本、土地和资金等服务要素被“外部市场定价”，农业的土地使用成本和机会成本、生产资料价格、劳动力成本等都在不断抬升。农业社会化服务投入成本随之大大增加，社会化服务业市场发展空间被制约，加之先进技术和商业模式冲击，各类服务主体需要“抱团取暖”，探索新的社会化服务经营模式，才能在激烈市场竞争中争得一席之地。
（2）农业空间狭小，服务难以形成规模
随着非首都功能疏解，北京市农业空间格局也在发生巨大变化，土地及水资源紧缺的“双紧”约束加剧，农业生产规模持续压缩，2020年北京第一产业所占GDP比重仅为0.3%，1333.3公顷畜禽养殖、3333.3公顷渔业、4.7万公顷菜田、5.3万公顷粮田组成的“2578”格局成为北京农业的主战场。全市农作物播种面积自2008年以来持续下降，其中，“十三五”期间从177千公顷下降到106千公顷，降幅达到40.11%。主要农作物中，蔬菜播种面积也出现了明显的下滑，从2015年的54.3千公顷，下降至2019年的36千公顷，降幅达到33.7%。
（3）种植结构变化快，结构性矛盾突出
北京市农业播种面积与结构发生较大改变，大田作物播种占比大幅度下降，设施蔬菜占比大幅度上升。2008年至2019年，蔬菜播种面积占比由21%上升至34%，其中设施蔬菜播种占蔬菜种植面积比重由49%上升至89.78%；粮食作物种植面积、占比分别由2008年的22.6万公顷、70%下降至2019年的5.56万公顷、52%。大田作物需要精度低的大型机械，而设施蔬菜需要精度高的小型机械。设施蔬菜设施化程度较大田作物高，需要水肥一体化、温室大棚、防虫网等大田作物不需要的服务，传统服务组织转型升级阻力较大。
（四）完善北京市新型农业社会化服务体系的策略
1.规划引领，优化调整服务体系基本架构
一是调整工作重心，重新确定重点服务领域。鉴于北京农业由以大田作物为主，转向以蔬菜、果品、畜禽等产业为主，北京农业社会化服务发展方向也要不断适应产业结构调整需要，逐步向多元化服务和“菜篮子”产品拓展和转型，从传统农户向各类农业生产经营主体拓展。农业社会化服务体系建设产前、产中和产后环节应“同步设计、一体推进”，从产中作业环节向产前、产后等环节及金融保险、品牌培育、订单农业、电商销售、冷链仓储、精深加工等配套服务延伸。
二是分阶段有序推进。目前，北京市农业社会化服务体系建设正处于优化调整阶段，需要进一步明确组织管理部门，强化农业社会化服务的监测与跟踪评价，适时出台相关指导意见和规划，为下一步工作定好基调、做好指南。在培育初期，要强化政府的主导作用，在资金、政策方面给予支持，无论是对服务面积的资金补贴，还是对服务主体的税收减免，都应该是对服务环节的直接支持。在培育的中后期，服务市场已初具规模，要注重对市场机制的培育，政府转移支付的资金应该转移到那些无利和微利的公益性、基础性服务项目中。
2.分类施策，结合农业功能定位提供服务
一是因“业”制宜。北京市都市现代农业发展不仅需要社会化服务体系的生产性功能服务，更需要农业社会化服务为其提供品牌打造、产业融合等多方面的服务。在提升农业生产功能方面，需要满足消费者对农产品的安全性需求，围绕绿色优质安全农产品开展服务。在提升农业生态功能方面，需要为农业维持城市生产平衡提供支持，提供绿色可循环技术、废弃物处理等服务。在提升农业生活功能方面，需要体现农业文化的传承性、科普性和景观服务功能，为农业生产过程可控制、可观赏提供多样化、个性化服务。
二是因“地”制宜。在耕地集中连片、农业产业规模较大的乡镇，侧重建设农业社会化服务中心、新型庄稼医院、智能配肥中心等生产服务平台，重点提供农资供应、测土施肥、统防统治、农机作业等基础性服务。在粮食和鲜活农产品主产乡镇，侧重提供农产品烘干、冷藏、仓储、加工、交易等及时性服务。在退林还耕、撂荒地复种地区，由村级组织协调，采取整村推进方式，由服务组织实行供、耕、种、防、收、销全程化管理。在商贸集散地和人口集聚乡镇，侧重建设社区综合服务中心或乡镇经营服务综合体，强化商贸流通、电子商务、文体娱乐、养老幼教、生态养生等综合服务功能。
3.完善机制，发挥不同服务主体特色优势
一是探索创新行之有效的农业社会化服务运行机制。具体包括：创新农服中心建设机制，把农服中心建设作为产业链上不可或缺的一环，打造农业全程规模化服务主阵地；创新组织形式和服务方式，大力推广行之有效的“服务主体+农村集体经济组织+农户”“服务主体+各类新型经营主体+农户”等组织形式，以及“农资+服务”“科技+服务”“互联网+服务”等服务方式；创新用地保障机制，制定建设用地按比例用于支持农业社会化服务的制度办法；创新利益链接机制，将带动小农户数量作为支持服务主体发展的重要依据；开展试点示范创建活动，制订完善农业服务标准，规范服务行为。
二是培育多元协同服务主体。具体包括：支持农村集体经济组织发挥组织优势和统一经营功能，直接服务或组织小农户接受各类社会化服务；鼓励服务专业户、农民合作社发挥贴近农户优势，重点服务产中环节；发挥供销、邮政、电信等系统的职能优势，促进产销对接和农产品顺畅流通，引导农民进入电商市场；培育一批具有一定影响力并在市场上发挥重要作用的农业社会化服务龙头企业，树立行业标杆和服务典型；搭建专门针对农产品流通营销、金融支农、农民培训、服务主体信用的专业高效服务平台，推动服务链条横向拓展、纵向延伸。
4.改革创新，释放“北京服务”品牌价值
一是借鉴首都服务业发展经验。2020年北京服务业GDP占比为83.8%，发达的服务业能够为农业服务体系建设带来先进的理念、人才、技术、资金。未来发展中，需要“跳出北京”发展农业服务业，参照国际标准，引领和带动京津冀区域，乃至全国的服务体系建设。充分发挥北京都市型现代农业的示范、引领、孵化功能和平台宣传优势，力争在“十四五”时期，打造新型农业社会化服务体系“北京样板”。
二是尽快发展服务型规模经营。部分学者认为土地流转的规模经营实践已经进入瓶颈期，并提出未来农业发展应以健全农业社会化服务体系为主要方向。北京同样不可能在短期内通过流转土地或者股份合作搞大规模集中经营，也不可能走一些国家高投入高成本、家家户户设施装备小而全的路子。当前，最现实、最有效的途径就是开展服务型规模经营，将先进适用的品种、技术、装备和组织形式等现代生产要素有效导入小农户生产，帮助小农户解决一家一户干不了、干不好、干起来不划算的事，丰富和完善农村双层经营体制的内涵，促进小农户和现代农业有机衔接，推进农业生产过程的专业化、标准化、集约化，以服务过程的现代化实现农业现代化。