三、国民政府时期（1928—1949年）

1928年之后，蒋介石基本结束了军阀混战的国内动荡局面，在表面上实现了国家统一。形式上，中央与地方关系开始向以中央为主体的集权制转变。但是，实际上，在整个国民政府统治时期，蒋介石从未完成真正意义上的国家统一，建立稳定的中央与地方关系。可以说，“国民政府从来没有牢固地掌握过对全国领土、人口及资源的控制”注72，除了长江中下游地区，相当多的省份不在其势力范围。

在蒋介石“训政”之初，中国版图内不仅存在军阀割据，还有红色割据。南昌起义之后，井冈山革命根据地燃起的“星星之火”，在全国形成燎原之势。这些根据地建立了苏维埃政权，作为独立的区域与国民党中央政府直接对立。就如毛泽东在《中国的红色政权为什么能够存在？》一文中所描述的：“一国之内，在四围白色政权的包围中，有一小块或若干小块红色政权的区域长期存在，这是世界各国从来没有的事。”注73这就是“工农武装割据”或曰“红色割据”。除此之外，国民党内部政治派别迭兴，也使得蒋介石控制范围内的中央集权经常遭遇挑战和突变。

1931年，国民党国民会议通过《中华民国训政时期约法》。第6章第59至64条依据孙中山先生的“均权主义”对中央与地方关系进行规定：中央与地方之权限采均权制度；各地方于其事权范围内，得制定地方法规，但与中央法规抵触者无效；工商业之专利专卖特许权属于中央立法事项；中央与地方税收立法事项，以法律定之等。其余何者为中央立法事项，何者为地方立法事项，并无明确划分和列举，这使得蒋介石所推崇的中央集权立法无甚约束。

1934年，国民党四届五中全会通过了《关于中央与地方职责划分纲要之决议》的议案。该议案重申了孙中山的均权主义，提出当时的中央与地方权力之争“盖因中央与地方之权责划分未清之故为多也。其最显著之弊害，则在地方之责任未明，中央之运用不灵，以致行政效能趋于低落，各项建设艰于发展”。议案还专门就划分中央与地方权责的原则进行规定：“吾国幅员广大，交通阻滞，各地风俗悬殊，国民程度不齐，经济产业状况均互有差异，不但因自然地理之关系，在行政设施上应有轻重缓急之别，且因文化程度之不同，更应有因时因地与因人制宜之必要。若概由中央颁布整齐划一、详密繁杂之法制，强使一体施行，是无异削足适履，扞格难通。故今日我国之法制，欲使全国推行无阻，必须中央只定原则大纲，务使富于伸缩力。其一切实施办法与详密条理，应由各省市根据原则大纲，因地制宜，而自订单行法规，呈请中央备案，以期切于实用。此对于全国法规必须因应事实者六也。”注74

1946年，国民党召开制宪会议制定《中华民国宪法》，妄图借此强化以蒋介石为中心的中央集权。该法第十二章“中央与地方之权限”，对中央与地方立法事项采用三级划分方式，并以列举的形式加以明确。

第一级是“由中央立法并执行”，包括13项内容，其中主要是两类：一为国家的对外事项（外交、国际贸易、涉外财政与经济等）；二为带有全国一致性的事项（国防与军事、中央财政与国税、币制、国家银行、度量衡等）。这些事项中，无论是立法权还是执行权，都只有中央才能行使。第二级是“由中央立法并执行，或交省县执行”，包括20项内容，如省县自治通则、教育制度、警察制度、劳动法与其他社会立法、两省以上水陆交通运输、土地法等。这些事项虽属内政，但关乎全国，为保持全国统一，应由中央立法。至于执行，则可授权地方去执行。第三级是省和县的权限，包括12项省事权（省立法并执行或交县执行）和11项县事权（县立法并执行）。这些事项都是关于地方性事务的，既不涉及外交，也不影响全国一致。《中华民国宪法》还规定：“如有宪法未列举事项发生时，其事务有全国一致之性质者属于中央，有全省一致之性质者属于省，有一县之性质者属于县；遇有争议时，由立法院解决之。”注75

由上观之，1946年《中华民国宪法》以“事权”的性质来确定中央与地方立法权限划分的基本标准和原则，客观地说具有一定的科学和合理成分。从实际来看，该宪法否定了中央与地方的“均权”原则，把重大的立法权划归中央，否认“省”为地方自治最高单位，实际上实行的是中央集权单一制下的中央与地方立法关系模式。