二、 北洋政府时期（1912—1927年）

孙中山的南京临时政府制定了临时宪法性质的《中华民国临时约法》。它以根本法的形式规定了中华民国的基本政治制度和国家形式。但迫于当时复杂的时局，对中央政府与地方政府的关系问题没有做任何规定，中央与地方关系的政治架构也没有形成。

袁世凯攫取国家权力后，中央与地方关系继续处于混乱状态。多数省政府不受北京方面的控制，在本辖区内享有广泛的立法权、财政权和人事权，坚持地方自治，中国从而形成一个事实上的“联邦”。面对这种局面，袁世凯极力推进其中央集权的进程，逐步削弱地方势力。“宋教仁案”后，各地发表讨袁檄文，纷纷宣布独立，开始“二次革命”。袁世凯用武力统一了地方政权，开始建立其独裁政体，甚至拟用全面废除省级行政单位的方法加强中央集权。1913年10月，袁氏通过《中华民国宪法草案》（“天坛宪草”），扩大总统权力，但没有规定地方应有的权力，使中央与地方权力配置完全倒向了中央一边。他还建立“约法会议”以取代议会，公布《中华民国约法》（“袁记约法”），规定总统享有广泛的行政权，凌驾于立法权、司法权之上，包括地方立法权在内的各种地方自治权基本被取消。这使得中央与地方关系几乎恢复到封建王朝时代。

袁氏倒戈后，以总统拥有无限权力为特征的中央集权政治体系瓦解，地方势力再次崛起并迅速演变成军阀割据。各地军阀混战不已，国无宁日。这时的中央与地方关系完全处于非制度化的无序状态，没有象征国家统一的真正意义上的中央集权立法存在。

1920年至1924年间，“联省自治运动”席卷全国。湖南、浙江等省制定“省宪”。湖南省议会还公布了六部法案，即《湖南省宪法草案》《湖南省省议会组织法草案》《湖南省省议会选举法草案》《湖南省省长选举法草案》《湖南省法院编制法草案》与《湖南省县议会议员选举法》。《湖南省宪法草案》经过公民投票程序，正式公布施行。这意味着一部实行地方自治的地方宪法的诞生。

1923年10月10日，《中华民国宪法》正式公布，这部被称为“贿选宪法”的宪法是中国近现代意义上的第一部宪法。其中“国家”和“地方制度”两章专门规定了中央权力与地方权力的分际。该宪法关于中央与省的权力分配，既不是完全的中央集权的单一制，也不是典型的地方分权的联邦制，而是兼有二者。根据各国宪法惯例，中央集权制国家对中央立法事项采取广泛的概括方式，对地方立法事项则采用严格意义上的列举方法；联邦分权制国家基本采取中央立法事项和地方立法事项分别列举的方法。这部宪法采取的是联邦制国家通常采用的中央与地方立法事项分别列举的方式。其中，国家立法事项包括：外交、国防、国籍；刑事与民事及商事之法律、监狱制度、度量衡、币制及国立银行、关税、盐税、印花税等；邮政、航空、国有铁道；国有资产、国债，国家文武官员之任用；其他依宪法所定属于国家之事项等15项。地方（省）立法事项包括11项。对于“未列举事项发生时，其性质关系国家者，属之国家，关系各省者，属之各省”。这部宪法还制定了制约与监督地方立法的条文，例如，“规定省法律与国家法律抵触者无效；省不得缔结有关政治之盟约；省不得自置常备军，并不得设立军官学校及军械制造厂；省如以武力侵犯邻省，政府得以国家权力强制之”。注71

1925年7月1日，广州国民政府成立，通过《中华民国国民政府组织法》。该法从法律角度规范了中央与地方政府之间的立法关系，明确规定，国民政府是“掌理全国政务”的最高行政机关，地方一切行政机关均须服从于国民政府。凡关于一省之事，由省政府立法解决；凡两省以上关系之事，或全国关系之事，归国民政府立法解决；外交之事归国民政府解决。

回顾北洋政府以来中央与地方关系的发展，可以发现，在一个动荡的时局背景之下，尽管一些地方已经有了关于中央地方权限划分的零散的制度化实践，但是还不可能构建一个权威稳定的中央与地方权力界分的制度。在一个内部联系松散、政治上四分五裂的社会中，根本谈不上制度意义上的地方事权，也不可能形成一个稳定的中央与地方关系格局，即使有了关于中央与地方关系的设计蓝图，也难以将其转变为现实的政治构建。在当时的历史环境下，专断的中央集权使人们牢骚满腹，混乱的地方分权更是让人们怨声载道。走马灯般变换的中央军阀和地方军阀令人眼花缭乱，传统的社会生活方式四分五裂，多个派系林立，各种观念流行，整个国家面临经济、社会、政治等各方面要求改弦更张的压力。