第二节 海关的权力与管理体制

中华人民共和国海关是国家的进出境监督管理机关，是实行关衔制度的准军事化纪律部队。它肩负着税收征管、打击走私、通关监管、加工贸易及保税监管、海关统计、海关稽查和口岸管理等多项职责。

一、海关的权力

海关权力是指国家为保障海关依法履行职责，通过《海关法》和其他法律、行政法规赋予海关的，对进出境运输工具、货物、物品的监督管理权能。它属于公共行政职权。

（一）海关权力行使的内容

根据《海关法》和其他法律、行政法规的规定，海关的权力行使主要包括以下内容。

（1）检查权。海关有权检查进出境运输工具，有走私嫌疑的运输工具和有藏匿走私货物、物品嫌疑的场所，以及走私嫌疑人的身体。

（2）查验权。对进出口货物、物品，海关有查验权。海关有权查验进出境货物、个人携带进出境的行李物品、邮寄进出境的物品。必要时，海关可以径行提取货样。

（3）查阅、复制权。查阅、复制权包括查阅、复制进出境人员的证件，查阅与进出境运输工具、货物、物品有关的合同、发票、账册、单据、记录、文件、业务函电、录音录像制品和其他有关资料等权力。

（4）查问权。海关有权根据法律、行政法规的规定，对违反海关规定的当事人进行查问，调查其违法行为。

（5）查询权。在调查走私违法案件时，经直属海关关长或者其授权的隶属海关关长批准，海关可以查询案件涉嫌单位和涉嫌人员在金融机构、邮政企业的存款和汇款。

（6）稽查权。稽查权是指在法律规定的年限内，海关有权对企业进出境活动及与进出口货物有关的账务、记账凭证、单证资料等进行稽查。

（7）扣留权。对于违反《海关法》或者其他有关法律、行政法规的进出境运输工具、货物、物品以及有关的合同、发票、账册、单据、记录、文件、业务函电、录音录像制品和其他有关资料，海关可以扣留。

（8）连续追缉权。进出境运输工具或个人违抗海关监管逃逸的，海关可以连续追至海关监管区和海关附近沿海沿边地区以外，将其带回处理。

（9）行政处罚权。海关有权对违法当事人予以行政处罚，包括对走私货物、物品及违法所得处以没收，对有走私行为和违反海关监管规定行为的当事人处以罚款，对有违法情事的报关企业和报关员处以暂停或取消报关资格的处罚等。

（10）佩带和使用武器权。为了更好地履行职责，海关工作人员可以依法佩带武器，必要时可以使用武器。

（11）强制执行权。强制执行权是指在有关当事人不依法履行义务的前提下，为实现海关的有效行政管理，依照法定程序，海关采取法定的强制手段，迫使当事人履行法定义务的权力。

（二）海关权力的行使

海关权力作为国家行政权的一部分，一方面，其运行起到了维护国家利益、维护经济秩序、发挥国家权能的积极作用；另一方面，由于客观上海关权力的广泛性、自由裁量权较大等因素，以及海关执法者主观方面的原因，在行使海关权力时任何的随意性或者滥用都必然导致管理相对人的合法权益受到侵害，从而对依法治国构成威胁。因此，海关权力的行使必须遵循一定的原则。一般来说，海关权力的行使应遵循以下基本原则。

1.合法原则

权力的行使要合法，这是行政法的基本原则—依法行政原则的基本要求。按照行政法理论，行政权力行使的合法性至少包括以下几个方面。

（1）行使行政权力的主体资格合法，即行使权力的主体必须有法律授权。

（2）行使权力时必须有法律规范为依据。

（3）行使权力的方法、手段、步骤、时限等应合法。

（4）一切行政违法主体（包括海关及管理相对人）都应承担相应的法律责任。

2.适当原则

行政权力的适当原则是指权力的行使应该以公平性、合理性为基础，以正义性为目标。因国家管理的需要，海关在验、放、征、减、免、罚的管理活动中拥有很大的自由裁量权，即法律仅规定一定原则和幅度，海关工作人员可以根据具体情况自行判断和选择，采取最合适的行为方式来行使职权。同时为了防止自由裁量权的滥用，我国对海关自由裁量权进行了监督，其法律途径主要包括行政监督（行政复议）和司法监督（行政诉讼）等。

3.依法独立行使原则

海关实行高度集中的、统一的管理体制和垂直领导方式，地方海关只对海关总署负责。无论级别高低，海关都是代表国家行使管理权的国家机关。海关依法独立行使权力，各地方、各部门应当支持海关依法行使职权，不得非法干预海关的执法活动。

4.依法受到保障原则

海关权力是国家权力的一种，应受到保障，以发挥国家权能的作用。《海关法》规定：海关依法履行职责，有关单位和个人应当如实回答询问，并予以配合，任何单位和个人不得阻挠。海关履行职责受到暴力抗拒时，执行有关任务的公安机关和人民武装警察部队应当予以协助。

（三）海关权力的监督

海关权力的监督即海关执法监督，是指特定的监督主体依法对海关行政机关及其执法人员的行政执法活动实施的监察、检查、督促等，以此确保海关权力在法定范围内运行。

为确保海关能够严格依法行政，保证国家法律、法规得以正确实施，同时也使当事人的合法权益得到有效保护，《海关法》专门设立执法监督一章，以便对海关行政执法实施监督。

海关执法监督主要是指中国共产党的监督、最高国家权力机关的监督、最高国家行政机关的监督、监察机关的监督、审计机关的监督、司法机关的监督、管理相对人的监督、社会监督，以及海关上下级机构之间的相互监督、机关内部不同部门之间的相互监督、工作人员之间的相互监督等。

二、海关的设立

《海关法》第三条规定：国务院设立海关总署，统一管理全国海关。国家在对外开放的口岸和海关监管业务集中的地点设立海关。

（一）国家设立海关总署

《海关法》明确规定国务院设立海关总署，作为中国政府管理全国海关的一个法定的机构。这就是说海关总署为中国海关的最高管理机关，是中国海关的首脑机关。由此可见，在《海关法》中确定了海关总署的法律地位，明确了中国海关所实行的垂直领导体制，建立了海关总署与全国海关的领导与被领导、管理与被管理的关系，这种管理是统一的，指挥是统一的，适应了由海关代表国家行使主权、维护国家利益的需要。

（二）国家在对外开放的口岸设立海关

为适应对外开放的需要，国家在对外开放的口岸设立海关。对外开放的口岸包括沿海港口，与海洋相通的江河港口，与邻国交界或者相通的江河港口，边境火车站和国际联通火车站，航空港，陆地边境上的公路车站或其他国界孔道等。

（三）国家在海关监管业务集中的地点设立海关

不是对外开放的口岸而海关监管业务集中的城市、地区也可设立海关，这是根据海关监管业务的状况来决定的。过去，曾一度将在沿海口岸设立的海关称为“海关”，而将在内陆地区设立的海关称为“关”。现在已不这样区分，而一律称为海关。

三、海关的组织结构

海关的组织结构分为三个层次（如图1.1所示）：第一层次是海关总署；第二层次是内设机构，42个直属海关，广东分署、天津和上海两个特派员办事处构成的派出机构，在欧洲联盟和中国香港等地设立的派驻机构以及与公安部联合组成的缉私警察机构和上级派驻机构，中国海关学会和中国进出境生物安全研究会2个社会团体以及服务中心、培训中心、信息中心、电子口岸数据中心、研究中心、传媒中心、海关院校、出版社、博物馆等13个直属企事业单位；第三层次是各直属海关下辖的742个隶属海关和办事处（含现场业务处），以及若干个海关监管区（场所、地点）。隶属海关由直属海关领导，向直属海关负责；直属海关由海关总署领导，向海关总署负责。

（一）海关总署

海关总署是国务院的直属机构，在国务院领导下统一管理全国海关机构、人员编制、经费物资和各项海关业务。海关总署下设广东分署、天津和上海特派员办事处。

海关总署的基本任务是在国务院领导下，领导和组织全国海关正确贯彻实施《海关法》和国家的有关政策、行政法规，积极发挥依法行政、为国把关的职能，服务、促进和保护社会主义现代化建设。

2018年8月1日起，原国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫申报系统与海关总局申报系统及数据实现了统一。海关总署负责出入境卫生检疫、出入境动植物及其产品检验检疫和进出口商品法定检验。

海关总署主要职责如下。

（1）负责全国海关工作。拟订海关（含出入境检验检疫）工作政策。

（2）负责组织推动口岸“大通关”建设。协调口岸通关中各部门的工作关系，指导和协调地方政府口岸工作。

（3）负责海关监管工作。制定进出境运输工具、货物和物品的监管制度并组织实施。按规定承担制定技术性贸易措施工作。依法执行进出口贸易管理政策，负责知识产权海关保护工作，负责海关标志标识管理。

（4）负责进出口关税及其他税费征收管理。依法实施反倾销和反补贴措施、保障措施及其他关税措施。

（5）负责出入境卫生检疫、出入境动植物及其产品检验检疫。收集分析境外疫情，拟订实施口岸处置措施，承担口岸突发公共卫生等应急事件的相关工作。

（6）负责进出口商品法定检验。监督管理进出口商品鉴定、验证、质量安全等工作。负责进口食品、化妆品检验检疫和监督管理，依据多双边协议开展出口食品相关工作。

（7）负责海关风险管理。组织海关贸易调查、市场调查和风险监测，建立风险评估指标体系、风险监测预警和跟踪制度、风险管理防控机制。实施海关信用管理，负责海关稽查。

（8）负责国家进出口货物贸易等海关统计。发布海关统计信息和统计数据，组织开展动态监测、评估工作，建立服务进出口企业的信息公共服务平台。

（9）负责全国打击走私综合治理工作。依法查处走私、违规案件，负责所管辖区域内走私犯罪案件的侦查、拘留、执行逮捕、预审工作，组织实施海关缉私工作。

（10）负责制定并组织实施海关科技发展规划、实验室建设和技术保障规划。组织相关科研和技术引进工作。

（11）负责海关领域内的国际合作与交流。代表国家参加有关国际组织，签署并执行有关国际合作协定、协议和议定书。

（12）垂直管理全国海关。

（二）直属海关

直属海关是指直接由海关总署领导，负责管理一定区域范围内海关业务的海关。目前我国共有42个直属海关，除香港、澳门、台湾地区外，分布在全国31个省、自治区、直辖市。

直属海关就本关区内的海关事务独立行使职权，向海关总署负责。直属海关承担着在关区内组织开展海关各项业务和关区集中审单作业，全面有效地贯彻执行海关各项政策、法律、法规、管理制度和作业规范的重要职责，在海关三级业务职能管理中发挥着承上启下的作用。其主要职责有以下几项。

（1）对关区通关作业实施管理，包括执行海关总署业务参数、建立并维护审单辅助决策参数、对电子审单通道判别进行动态维护和管理、对关区通关数据和相关业务数据进行有效监控和综合分析。

（2）实施关区集中审单，组织和指导隶属海关开展接单审核、征收税费、查验、放行等通关作业。

（3）组织实施对各类海关监管场所、进出境货物和运输工具的实际监控。

（4）组织实施贸易管制措施、税收征管、保税和加工贸易海关监管、企业分类管理和知识产权进出境保护。

（5）组织开展关区贸易统计、业务统计和统计分析工作。

（6）组织开展关区调查、稽查和侦查业务。

（7）按规定程序及权限办理各项业务审核、审批、转报和注册备案手续。

（8）负责对外执法协调和行政纠纷、争议的处理。

（9）负责对关区内各项业务的执法检查、监督和评估工作。

（三）隶属海关

隶属海关是指由直属海关领导，负责办理具体海关业务的海关，是海关进出境监督管理的基本执行单位，一般都设在口岸和海关监管业务集中的地点。海关改革后，强化了隶属海关的实际监管职能。隶属海关在直属海关的指导下，主要履行以下职责。

（1）开展接单审核、征收税费、验估、查验、放行等通关作业。

（2）对辖区内加工贸易实施监管。

（3）对进出境运输工具及其燃料、物料、备件等实施监管，征收船舶吨税。

（4）对各类海关监管场所实施监控。

（5）对通关、转关及保税货物的存放、移动、放行或其他处置实施实际监控。

（6）开展对运输工具、进出口货物、监管场所的风险分析，实施各项风险处置措施。

（7）办理辖区内报关单位通关注册备案业务。

（8）受理辖区内设立海关监管场所、承运海关监管货物业务的申请。

（9）对辖区内特定减免税货物实施后续监管。