第3章 序言

把共识确立为公共决策的目标是实现政策公共性的基本要求，也是追求实质民主之本意所在。在后工业化的历史进程中，社会越发具有流动性和不确定性，并趋向复杂化、虚拟化和多元化，突发性事件的频发是其典型症候。社会状况的嬗变不仅使政策问题变得更加低度结构化和具有建构性，还加速了公共性的扩散和多元决策主体的兴起，进而推动了公共决策民主化。在高度复杂和不确定的决策情境中，多元决策者们很难再借助传统的决策方式来形成共识。所以，在后工业化进程中，公共决策所面临的主要困境是共识难以形成。决策共识的形成不仅有利于促进公共性的生产与再生产，还能有效规避突发性事件的发生，因为突发性事件的发生绝非一朝一夕之功，而是根植于常态性事件。

公共政策学家倾向于把公共决策视为一种行动，主张通过理性选择、讨价还价或协商对话的方式来建构决策共识，从而悬置了对结构性条件的考量。换句话说，当前的决策共识研究是在一个行动与结构二元分立的理论架构中进行的。其实，行动与结构从来都是相互套嵌的，作为行动的公共决策也必定是在一个组织或社会结构中进行的。可见，决策共识理论既是一种行动理论，也是一种结构理论。实质性决策共识的形成不仅需要平等主体之间的持续互动，也需要社会结构予以支持。但是，当前的大多数决策共识研究者习惯于把行动视为语言性构成，把结构视为独立于行动的支配性存在。如果组织或社会结构只会对行动产生制约性，那么，自主性行动的生成就绝无可能性，建构实质性决策共识也必定是镜花水月。因此，追求实质性决策共识必须对行动与结构及其之间的关系进行重构。

本书在对社会学和组织社会学关于行动与结构及其关系梳理的基础上，从行动与结构融合的视角来分析决策共识的形成问题。我们倾向于把行动视为一种“流”，把社会组织视为行动的结构化特征。作为有组织的行动，社会组织既是行动的结果，又为行动提供了条件，二者相互建构，并统一于循环往复的社会互动过程中。决策共识的形成不仅需要平等主体之间的语言性和非语言性互动，还需要使这种平等互动获得结构性支持，从而呈现出可持续性与稳定性。因而，建构决策共识必然在逻辑上导向合作行动理论，而合作行动理论不仅提倡行动自主性，还主张通过社会组织的去中心化来为共识形成提供结构性支持。从行动机制上来说，就是要借助于合作化的组织学习来实现从共识到默契的升华，从而形成实质性决策共识。因为组织学习本身就是一种理想的共识形成方式，其中的反思、探询、深度会谈和讨论都是卓有成效的沟通工具。只是，组织学习所具有的功能主义特征影响了其作用的发挥，所以必须对其加以重构。一旦依据合作行动理论对组织学习加以改造，使之生成“过程”与“合作”的特征，就可以建立起决策共识形成的合作行动机制，从而解决后工业化进程中实质性决策共识难以形成的问题。