第4章 《导论》：研究的背景和意义

1.1.1 研究的背景

随着全球化和后工业社会的来临，人类社会不断呈现出多元化、虚拟化和流动性的特征，突发性事件的频发是社会复杂性和不确定性急速增长的典型症候。社会形态的变化对公共决策中的共识形成提出了严峻挑战，因为在后工业化进程中，公共决策不仅要处理常态性事件，还要应对突发性事件。实质上，突发性事件绝不是凭空而来的，其发生或发展必定要经历一个长期的过程，或者说，突发性事件在初露端倪时也是常态性事件，只不过因为没有及时加以有效处理而最终酿成了突发性事件。从这种角度来看，所谓的突发性事件都不过是常态性事件的异化形式。因此，如果在常态性事件的解决过程中能广泛吸纳利益相关者参与，并就政策方案达成实质性共识，大多数突发性事件是完全可以规避的。即便突发性事件发生了，决策者也可以借助在长期对话中积累的经验和形成的默契做到当机立断。

在公共决策民主化的浪潮中，公共决策必定是在一个包括政府、企业、非营利组织和普通公民在内的多中心决策架构中进行的，因而有必要建立一个多元行动者共同参与决策的行动框架。在民主社会中，对共识的追求是公共性的内在要求，因为不以共识作为公共决策的目标或准则，公共决策就可能异化为精英主义者的权力游戏或科层制组织的技术主义独白，甚至有可能蜕化为无政府主义式的狂欢。因此，在后工业化进程中，必须牢固地把共识确立为公共决策的基本目标，并寻求实质性决策共识的形成机制。总体来说，西方公共政策学界在决策共识的研究上聚焦如何通过平等主体之间的协商对话来建构共识，协商对话是协商民主理论的核心论题。作为代议制民主的替代形式，协商民主强调公民对公共事务的直接参与，并通过自由辩论来形成共识。其实，民主本身就是一种公共决策方式，或者说，公共决策是民主得以展现的主要形式，但是民主并不必然是实质性的。当前的决策共识理论倾向于通过平等主体之间的协商对话来形成共识，但这种对话基本上是在“中心—边缘”式的社会结构或组织中进行的。行动者的自主性和彼此之间的平等得不到保障，那么实质性决策共识的形成也是一种空想。

当前，我国正处于社会转型期，面临着社会变迁导致的利益多元化、文化多元化和价值多元化问题，突发事件时有发生，社会进入矛盾和冲突的多发期，更凸显了公共决策中共识形成的重要性和紧迫性。国内的大多数公共政策学家主要研究突发性事件的应急处理机制，且不谙突发性事件与常态性事件之间的联系。其实，突发性事件的发生更多是有意识行动的意外后果，这种有意识的行动是一种在公共决策中排斥公众参与和共识形成的行动。如果在公共决策中有意识地吸纳多元行动者参与，并建立起广泛而深入的共识，那么突发性事件的意外后果是完全可以规避的。当然，也有一些国内的公共政策学者已经开始有意识地研究决策共识的形成问题。有学者认为，我国新医改政策的制定就是一种共识型决策，政策的出台就是政府官员、专家学者和利益相关者通过协商对话来形成共识的结果。国内学者关于决策共识的研究不仅丰富了决策共识理论，还具有积极的实践意义，但也存在不足，需要进一步加以完善和改进。

1.1.2 研究的理论意义

当前，中西方学者关于决策共识的研究存在两种基本视角，即经济学视角和政治学视角。持经济学视角的公共政策学家通常采取个人主义的方法论来进行研究，其假定人是理性自利的，并把决策共识看作决策者经由理性计算或策略性交换而形成的利益上的一致。因而，经济学视角的决策共识研究是选择的学问、投票的学问和博弈的学问。持政治学视角的公共政策学家则把公共决策看作是包容理性与情感的世界，因而其认为决策共识的形成绝不仅是通过成本—收益分析而实现的，它可能是一个渐近调适的过程，也可能是一个充斥着意义、歧义和讨价还价的世界。政治学视角中的决策共识研究是讨价还价的学问、妥协的学问和结社的学问，同时也是一门艺术。当然，学界也存在着一些其他的决策共识研究视角，如哲学和管理学，只不过，相对于经济学和政治学，它们处于从属地位。可见，关于决策共识的研究是一个多学科交叉的领域。

虽然不同研究视角的决策共识理论在关于决策共识的界定及其形成方式上观点各异，但也共享着一些基本特征，或者说，存在着同样的不足。首先，这些研究大多是在一个行动与结构二元分立的理论框架中进行的，它们往往侧重于从行动与结构中的某一方来研究决策共识形成。即便涉及社会结构或组织的问题，也是从功能主义的角度来看待组织问题，并把组织等同于科层制组织或由科层制组织构成的组织间网络，从而排除了彻底重构组织的可能性。其次，这些决策共识理论坚信行动必定涉及语言，尽管语言在其中发挥的作用有所不同，从而忽略了非语言性行动的重要性。其实，舒茨、吉登斯和布迪厄等社会学家已经揭示了非语言的、理所当然的行动在社会生产与再生产中的积极作用。因而，从当前的决策共识理论来看，不仅非语言性行动被习惯性遗忘，行动与结构的关系问题也常常得不到重视。因此，建构实质性决策共识的形成机制，不仅要重视行动理论，还要重视结构理论，关键是要重构行动与结构及其关系。

本书立足于人类社会后工业化进程这一时代背景，拟采取社会学和组织社会学的研究视角，从行动与结构的关系出发来分析公共决策中共识形成的机理，进而解决高度复杂和不确定情境下实质性决策共识难以形成的问题。组织社会学，尤其是阐释主义取向的组织社会学，以互依性行动为逻辑起点，把社会组织看作是人类互动的虚拟化特征，从而破除了行动与结构二元分立的局面。组织理论中的行动主义不仅强调行动的自主性，还把行动视为一种“流”，为分析决策共识的形成提供了一种动态的研究视角，可以有效弥合语言行动与非语言行动之间的断裂，从而建立起更具包容性的理论框架。合作行动理论的提出消解了社会互动中的权力关系及其支配属性，有利于实现决策参与者之间真正的平等，从而为形成实质性决策共识奠定基础。可见，组织社会学的研究视角可以为分析公共决策中的共识形成提供一种全新的视角，有利于弥补当前决策共识研究视角存在的不足。同时，决策共识形成的合作行动理论架构的提出也不失为一种理论创新，对于丰富当前的决策共识理论有着积极贡献。

1.1.3 研究的现实意义

从实践方面来看，当前公共决策中遇到的最大困境是共识难以形成，之所以如此，与社会情境的高度复杂性和不确定性有关，也与共识形成的机制不当有关。采用社会学和组织社会学理论来研究公共决策中的共识形成问题，既有利于形成实质性共识，也能达成一种更高层次的默契，从而实现从共识到默契的升华。默契也是一种共识，只不过是一种更高层次的共识。

作为“过程”的共识始终处于变动之中，它会从一个低级的形态发展到一个高级的形态，当然也有可能发生破裂或被彻底替代，但绝不会作为一个结果或终点而停滞不前。因而，协商对话与共识或默契之间是一种循环往复的相互建构过程，共识或默契既是协商对话的结果，同时又为下一步的面对面互动提供了前提或条件。

扩大的决策共识理论具有积极的现实意义：首先，基于合作行动的决策共识理论不仅主张多元行动者对公共决策的平等参与，还消解了社会组织的中心—边缘结构及其支配性，有利于推动公共决策民主化，从而最大限度地实现对公共性的追求。其次，基于合作行动的决策共识理论有利于减少公共政策执行中的阻力。因为，政策是经由利益相关者的平等对话和深入讨论而作出的，反映了他们的真实意愿和现实诉求，故而不会在政策执行中出现刻意阻挠的现象。最后，决策共识形成的合作行动理论有利于规避突发性事件的发生。决策共识理论虽以常态性事件为研究对象，但突发性事件大多源于对常态性事件的处置不当。因此，只要合理解决了常态性事件，突发性事件也就无从生成了。

可见，一个行动主义取向的决策共识理论对处于转型期的中国来说是十分必要的。因为，决策者自主性的生成、合作关系的建立和社会组织的重构不仅能够推动公共决策民主化，实现政策公共性，还能把公共政策建立在广泛而平等的对话机制之上。那么，突发性事件的规避就不再是一种奢望，而是有了现实的制度依托和行动机制，势必带动和谐社会的建设。