让贫民重归社会：19世纪50年代到20世纪30年代

在早期历史中，洛杉矶贫民区与19世纪末20世纪初其他城市的“主干道”（或“市中心游民区”）并无二致。[9]洛杉矶新生的市中心临近洛杉矶河，地势平坦，这使得其周边地区成为发展包装及航运业的理想之地。1881年，当第一列火车驶入洛杉矶时，大量移民涌入这座城市，在季节性农业、工业及运输部门谋求工作。1870—1900年，洛杉矶的人口从5 782人激增至10.2万人。[10]分租房大量出现，为初来乍到和短暂停留的人提供低价住房与公共浴室。该地区“地狱半英亩”（Hell’s Half Acre）的名声逐渐打响，酒吧、当铺、妓院、舞厅及其他迎合单身男性需求的行当成了此地的标志。

与众多美国大城市一样，洛杉矶贫民区遍布慈善机构、志愿团体和其他私营福利组织。1854年，南加州首个志愿组织“希伯来慈善协会”成立。从此以后，私营福利组织深刻影响着这座城市的物质与精神面貌。在洲际铁路通车之前，这些组织聚集在市中心一隅，即今天的格兰德大街，当时人们贴切地将其命名为慈善大街。然而，随着贫民区的移民数量日益增多，这些组织开始向服务对象附近迁去，而后与来自东海岸的更知名的社会改革团体联合。1892年，“救世军”在贫民区中心的第五大街开办了其在南加州的第一个机构。第二年，联合慈善会和慈善组织协会也在附近设立分支机构，将洛杉矶的大部分社会福利工作整合到“科学慈善”的方针之下。

科学慈善的首要目标是通过再社会化来抑制贫困。改革者认为，许多身体健全的贫民不去寻求合法就业渠道，反而依附于政府及私人救助维持生计，而在高速的城市化进程中，这类穷人的数量、存在感与厚颜无耻程度均在增加。[11]慈善组织将贫困解释为公然反抗、道德缺失与缺乏约束的结果。为了让贫民阶层恢复到自给自足的生存状态，各组织采取了两个主要战略。首先，他们主张禁止乞讨，同时杜绝一切形式的无差别救济，从而约束正规就业以外的生计。用美国慈善组织协会创始人之一斯蒂芬·汉弗莱·哥尔亭的话说，无条件援助“助长了无所事事、铺张浪费和得过且过”，导致经济依附与罪恶行径在一定区域内聚集。[12]约瑟芬·肖·洛厄尔（Josephine Shaw Lowell）曾对美国慈善组织的原则做出著名阐释。他断言，慷慨施与的风险是贫困阶层的繁殖扩张，比起这种做法，贫困救济更应该“确保所有那些……被迫求助于救济的人在精神与物质层面均得到明显改善”[13]。洛厄尔声称：“规训和教育应与一切救济制度紧密结合。”[14]

私营福利组织在限制其他生计的同时，还直接参与了道德改革。救世军创始人卜维廉将这种双管齐下的策略命名为“社会拯救计划”。[15]卜维廉动用一切手段将贫民吸引至救世军机构，包括食物、住所、音乐以及光鲜的工作服。一旦入内，组织将提供“一个稳定的制度环境，助其度过改造康复初期”[16]。对于在此阶段表现顺从的贫民，组织将为其提供旗下零售店的临时工作，培养有规律的工作习惯、冷静持重与责任意识。而对于违反规定者，救世军保留了更严厉的惩罚措施。19世纪90年代，福利组织根据穷人的自我改造意愿，将其重新划分为“值得改造”和“不值得改造”两类，并将后者驱逐至洛杉矶以外的乡村农场。救世军等组织以传染病用语描述他们对屡教不改者的态度：要使这些人不能再“传染给他们的同伴，掠夺社会，繁衍后代”[17]。

为了加大强制措施的力度，私营福利组织转向了当时最具权威性的地方政府机构：市警察局。19世纪后期，由于担心高速城市化与工业化带来的恶劣影响，中上层人士向市政当局施压，要求组建集权化的警察部门，从而管控贫民与白人移民。[18]相较于其他专门的城市机构，警察部门成立更早，因此在许多情况下，警察会被正式授权，或迅速承担起控制犯罪的责任，并且监督社会福利服务。[19]他们负责进行人口普查，规范卫生标准，提供救护车，还要在警察局提供暂时借宿。这些职责让警方获得了广泛而灵活的权力，使其深深介入城市贫民的日常生活。[20]

19世纪，在与私营福利组织的共生发展中，警察的角色也不断变化。[21]一方面，福利组织利用其在州和市范围内的政治影响力，起草了禁止流浪、闲逛、乞讨和酗酒的法令。这些所谓的文明法条有意采用模棱两可的表述，赋予警察更宽泛的权力，管控人数渐增的游手好闲者，以及“欠缺管教”的人。[22]另一方面，在慈善组织的要求下，警员们往往就像这些组织的代理成员——慈善组织协会曾寻求警方协助调查被救济者的家庭状况，制定统一的贫民登记册，挨家挨户募集捐款，探查儿童受虐待及受忽视情况，协助寻找失踪的儿童。[23]正如纽约防止虐待儿童协会（New York Society for the Prevention of Cruelty）主席1887年所写的那样，“法律与人性密切相关……我们的地方警察不会……与协会的努力相对抗……欧洲国家常常出现这种情况，但我们协会在履行公务时会得到协助，效果倍增”[24]。二者日渐牢靠的伙伴关系在贫民眼中是显而易见的，本地杂耍剧院的经理与顾客很快就学会了“对社会工作者保持警惕，这些人与警察同进同出，以维护美国家庭的完整性为己任”[25]。

在洛杉矶，私营福利组织对警察的影响尤其显著地体现在镇压乞丐方面。乞丐是“科学慈善”最深恶痛绝的群体。在慈善组织协会的持续敦促下，洛杉矶警察局于1897年成立了“乞讨问题特遣队”。该小组成员皆为便衣警察，他们沿街巡逻，搜查乞丐，逮捕惯犯与职业乞丐，并将初犯与“尤为不幸的案例”移交至慈善组织协会办公室。[26]在随后的20年间，慈善组织协会不断对警察局提出更高要求，以消除这座城市的乞讨现象。在1901年的联合慈善会年会上，该组织主席H. W. 弗兰克宣称，洛杉矶已被那些佯装身体虚弱和残疾的“假乞丐”占领。[27]翌日，洛杉矶市市长梅雷迪思·斯奈德下令镇压，作为对它的回应。据《洛杉矶时报》报道，洛杉矶警察局驱逐并逮捕了一群“假装跛脚”的乞丐。[28]以往行乞者聚集的市中心春日街被清除一空，表明那些“依靠公众同情的谋生者将受到约束和劝阻，进而转向诚实劳动”[29]。当市政官员告知慈善组织，现有的乞讨法限制了进一步执法时，这些组织联合游说市议会通过了一项紧急乞讨条例。此前，法律仅允许警察禁止身体健全者行乞，而新条例则将禁令扩及残疾人，同时加大了惩罚力度。乞讨作为一项轻罪，如今可被判处最高50天监禁与50美元罚款。[30]

在洛杉矶打击乞讨的过程中，一个怪异的现象浮出水面：警察越是参与社会福利工作，其对无序行为的容忍度反而越低。警察历史学家埃里克·门克宁（Eric Monkkonen）曾比较1860—1920年美国23个城市的逮捕率，发现警察对乞丐、公共场所酗酒者、流浪汉、“街角混子”及其他轻微违反公共秩序的人承担的管理职责越多，就越频繁地实行逮捕。[31]而当我们认识到私营福利组织会影响所处时代的犯罪学思想时，警察容忍度的降低也就不足为奇了。警方领导人采纳了科学慈善的核心前提——试图改变穷人的不良思想和习惯，防止其最终外化为犯罪行为，从而防止犯罪。

20世纪初，“预防犯罪”的社会工作方式的最积极倡导者是奥古斯特·沃尔默。作为洛杉矶警察局的顾问兼国际警察局长协会（International Association of Chiefs of Police, IACP）主席，沃尔默强调，在严重罪行发生后才逮捕犯人是毫无意义的，等到那个时候，犯罪者的心态与行为模式早已固化。1918年，沃尔默在国际警察局长协会发表题为《作为社会工作者的警察》的演讲，其中提出，如果警察希望减少犯罪，“必须逆流而上，从源头堵住它”[32]。用同时期另一位协会主席约瑟夫·M. 奎格利的话说，“警察局长应当是辖区的道德医生”[33]。在这一理念的引领下，洛杉矶警察局走在全国前列，创建一系列明确以道德改革为目标的项目与分支机构，其中包括“女警分队”，集中防范有犯罪倾向的女性。最早几年，警察局直接从慈善组织中招募女警，并在社会工作学校对其进行培训。[34]

由此可见，贫民区警务工作的基本任务，是对城市贫民的经济活动与道德观念进行管制。从行动上来看，警察与有组织的慈善工作者并无二致，他们所追求的是一种宽猛相济的规训式社会控制。他们相互协作，试图通过改变人们的私密生活细节来重建自给自足的生计、工作伦理和道德健康。著名慈善活动家雅各布·里斯曾描述这种强迫性的家长作风，认为“这是一个令人沮丧的古老真理，即为穷人而战就势必要与穷人作战”[35]。但不久之后，里斯口中的“真理”将受到严重质疑。美国经济与行政的新发展将使警务与社会工作脱钩，从而改变警察在穷人日常生活中的角色。