控制与隔离：20世纪30—90年代

20世纪30年代，洛杉矶贫民区的人口结构、基础设施与组织机构开始经历深刻转变，警务工作随之重构。1932年，富兰克林·D.罗斯福在经济大萧条最恶劣的严冬时节当选总统。失业率飙至历史新高（25%），贫民区街道混乱不堪，过去臭名昭著的群体中加入了一批新面孔，即内尔斯·安德森口中的“街头新手”。[36]白领、熟练工人、单身女性与无处可去的家庭纷纷涌入附近街区。[37]随着数以百万计的工人失业，慈善组织此前的道德评判让位于更富有同情心的描述——穷人是社会失序的受害者，他们需要更加安稳的生计。[38]

在其后的20年里，政府的一系列干预措施将大部分人口驱离此地，无论是新来者还是过去那些声誉败坏的贫民。罗斯福新政下的各类机构，特别是联邦紧急救济署（Federal Emergency Relief Administration，FERA）、公共事业振兴署（Works Progress Administration，WPA）和民间自然资源保护队（Civilian Conservation Corps，CCC）创造了诸多就业机会，社会安全网空前牢靠。加利福尼亚州是美国最大的州之一，公共事业振兴署在此支出7.5亿美元，排名第五。除此之外，加州还收到联邦救济金逾5.8亿美元。[39]第二次世界大战爆发后，兵役制度与国内战时工业吸纳了留在贫民区的许多居民。在战后的几年里，联邦退伍军人的福利机制让许多归国者获得了稳定的工作和住房，避免他们回到过去的困境。[40]经过几轮筛选，洛杉矶贫民区剩下的只有条件最差的人口。它实际上变成了“退休社区”，聚集着饱受慢性病、残疾和酒瘾折磨的落魄老年白人群体。[41]人口锐减导致当地企业倒闭，地产闲置，城市一片破败。贫民区“Skid Row”这个带贬义的通称就是在此时第一次出现的。

在那些年里，志愿工作在关照失业者与贫民需求方面的作用也被重新界定。整个19世纪，社会福利的任务几乎完全掌握在慈善组织手中，但在20世纪初，特别是大萧条时期，贫困的顽疾暴露出志愿行动的局限性，中央政府行动已迫在眉睫。早在1913年，各州及地方政府就设立了福利部门，接管贫困救济工作。据福利史研究者迈克尔·卡茨（Michael Katz）所说，当慈善组织让位于政府官僚机构，“救济变为公共福利，县市镇收容所取代了救济院，县公共福利专员等官员取代了扶贫负责人与监督者，国家慈善委员会也让位于国家福利委员会”[42]。在新政初期成立的联邦紧急救济署让联邦政府有史以来第一次肩负起贫困救济工作。1933—1936年，联邦紧急救济署用于公共福利的支出超过30亿美元。更重要的是，联邦紧急救济署只向公共机构拨款，同时规定其不断改善行政管理，这进一步刺激了公共福利领域的发展。1923年，公共援助仅占政府支出的1%，而到1939年，这一比例已增至27.1%。在私营与公共福利机构之间，新政更倾向于后者。一个新兴福利国家逐渐建立起来，慈善组织则被驱赶至边缘。在组织层面上，慈善运动的许多领导人及成员被吸纳至尚在萌芽中的公共社会工作专业队伍。[43]

随着有组织的慈善运动的瓦解，一股截然不同的势力接管了洛杉矶贫民区的管理工作。主导当地组织格局的是一批规模较小的机构，它们奉行更加“宽松”，有时在政治上更加激进的方法。[44]无论是试图满足贫民日常食物、住所及祈祷需求的小型宗教救济厨房，还是在紧急救援之外提倡民权、工会和反战运动的天主教工人组织，都一致赞同对贫困问题的“系统性”解释。[45]相比之下，从前主导贫民区的各组织倾向于视贫困为道德松散的结果，如今留存下来的机构则接受新政的说法，将贫民解读为被剥夺者，是市场与政治变幻无常的无辜受害者。[46]在描述贫民区居民的语言中，我们可以明显感受到这种风向的转变。天主教工人组织这类组织不使用“无业游民”和“流动人口”等词语，而是战略性地创造了“无家可归者”一词。如此一来，缺乏住房就成了极度贫困人口与其他更讨喜人群之间的唯一重要分别。

在社会福利领域的话语转变的同时，城市重建的倡导者开始对洛杉矶贫民区产生新的兴趣。在战后的几年里，洛杉矶市中心的商业区逐渐衰落，而限高条例禁止修建超过13层（150英尺）的建筑物，也阻碍了洛杉矶发展出对手城市中心那种标志性的天际线。然而，1959年，洛杉矶取消了建筑高度限制，市中心进入高速发展期。作为战后城市重组的典型，洛杉矶市中心成为跨国公司的首选目的地之一。在短短十年间，它在企业总部数量的城市排名中由第九位跃升至第五位。[47]

为了吸引新的流动资本到洛杉矶，当地金融集团与市中心的商户联合创立“市中心商业协会”（Downtown Business Men’s Association），随后更名为“中央城市协会”（Central City Association，CCA），以便对建筑环境施加影响。包括贫民区在内的市中心最东部被该协会划定为全面重建与振兴事业的最大阻碍。20世纪50年代和60年代，美国各城市的商业协会纷纷策划了大规模的城市发展项目，将美国最大的几处贫民区从地图上抹去。然而，在洛杉矶，相对缓慢而逐步推进的举措为反对派团体提供了发声的机会，最终将贫民区保留下来。

中央城市协会成功游说市政府将该地区最易滋生事端的酒吧关停，同时拆除违反抗震规范的建筑，这相当于清除了当地20%的廉租房存量。[48]1972年，中央城市协会制定了更全面的重建战略，名为“银皮书计划”（因金属色封面而得名）。该计划决定将东部城区全部拆除重建，以“中央城东”为名打造区域性大学城、中央图书馆、大都会警察局、大型停车场和一条单轨铁路。[49]这个项目的负责机构为洛杉矶社区重建局（Los Angeles Community Redevelopment Agency，CRA），募资方式为“税收增量融资”。也就是说，当地的税收将直接转入洛杉矶社区重建局的重建预算中。

尽管中央城市协会得到了市政府的大力支持，但在贫民区余留组织的集体反对下，银皮书计划最终未能实施。洛杉矶天主教工人组织的创始成员杰夫·迪特里希与凯瑟琳·莫里斯在计划起草之初便意识到，这个设计将取缔他们的小型救济厨房（当地人称之为“嬉皮士厨房”），并驱散他们的服务对象。鉴于此，迪特里希和莫里斯组成了一个联盟，提出了一个替代方案。联盟成员还包括为低收入公民提供民事法律服务的“洛杉矶法律援助基金会”，设计、开发及保护保障性住房的“洛杉矶社区设计中心”，以及数位富有同情心的慈善家。

天主教工人组织的替代方案（被称为“社区计划”或“蓝皮书”）为贫民区指出了一条截然相反的命运之路。比起大规模拆除，社区计划呼吁市政府采取必要措施，维持当地保障性住房及社会服务的稳定供应，围绕贫民区展开新的设想，将其打造为可持续运转的低收入住宅区。为此，他们大胆革新，提出不同寻常的策略。第一，他们明确划定了此前模糊不定的贫民区边界。迪特里希表示，“20世纪70年代，如果让人在地图上把贫民区指给你看，人家可能会说‘整个市中心都是’。这显然太分散了，所以我们决定坐下来，把它画在地图上，真正突出这片区域”。第二，他们选择接受贫民区的恶名。用迪特里希的话说：

我们的想法是，我们越是把“贫民区”局限到某个特定地区，效果就越好。与此同时，我们也有意利用人们对贫民区的恶劣印象，希望其继续保持这种骇人的面貌。这样一来，白人中产阶级就不会萌生兴趣，只会避之唯恐不及。开发商更不会打贫民区的算盘。当人们感到害怕时，这片空间内的纷争就会减少。

第三，他们抓住市议员的邻避心理，警告说银皮书计划将使贫民区的人口转移到周边地区，导致附近房产贬值，激怒选民。迪特里希说道：“我们开始向人们游说，‘你看，如果你想清除这里，就会出现这种情况。看看市中心会变成什么样子’。”[50]

这番恐吓战术让市长汤姆·布拉德利有些动摇，他命令一个蓝带公民咨询委员会将这些观点融入东部城区的新蓝图中。新设计方案最终被命名为“1976年遏制计划”，尽可能折中调和各方利益。为满足天主教工人联盟的诉求，洛杉矶将其标出的50个街区划定为贫民区。通过调控住房存量，遏制计划将低收入住房集中在划定范围内，并做出改善。同时，洛杉矶还建造或重设各项社会服务机构，包括庇护所、救援团队、救济厨房，以及洗手间、公园、长椅、娱乐中心和阅览室等便民设施。

商界与城市领导人也愿意把贫民区当作一块“磁铁”，将贫困与问题人口从周边地区吸引出来。为了增强贫民区的吸引力，遏制计划反对在贫民区之外建造低收入住房，并鼓励在贫民区与其他类型土地之间建造由轻工业建筑构成的“缓冲区”。[51]该计划中的社会工程学非常明确：“当贫民区居民进入缓冲区时，熟悉的贫民区环境带来的不适感将会消失，他们也就不再想要远离遏制地区。”[52]如此一来，贫民区可以完好地保留下来，但它的存在感与“影响范围”将大大缩小。

几乎在一夜之间，该联盟就将贫民区模糊的地理范围变得清晰明确，同时得到了官方的认证。遏制计划将其描述为“一个贫民区居民可以称作‘家’的地方”[53]。在随后的几年里，该联盟采取了一系列策略，以保护贫民区未来免遭拆迁与重建。首先，他们成立了几个新组织，用心选取名字，以促进对贫民区新身份的认可。1978年，洛杉矶社区重建局资助的非营利性公司“贫民区发展公司”（Skid Row Development Corporation，SRDC）正式成立，成为这片地区的官方“开发商保护者”。[54]在天主教工人组织的领导下，贫民区发展公司仅仅三年时间就获得了超过300万美元的地方与联邦拨款，用于建造新的低收入住房。在此势头下，另外两个住房开发组织随之成立：1984年的分租房公司和1989年的贫民区房产信托。二者同样由洛杉矶社区重建局资助，负责将贫民区破烂不堪的廉价房屋改造为永久住房。除此之外，这些组织还修建了两个“袖珍公园”，开展老年人住房项目。1987年，遏制计划启动仅十年之后，洛杉矶社区重建局就为此投入了5 800多万美元。[55]

除增加住房与便利设施外，天主教工人联盟还组建了新的社会服务机构。其中最著名的是“洛杉矶男性项目”（LAMP），它旨在改善更广泛的社区环境，并提供支持。[56]用其创始人及执行董事莫利·洛厄的话说：

尽管贫民区功能失调，但它是这些成年人的唯一家园。在“洛杉矶男性项目”成立后，贫民区真正成为包容并接纳他们的安全港湾。我们看到了成效。我意识到现在需要加大投资，将贫民区打造为更高质量的生活社区，让这里的人不仅仅是生存，我们要找到一种办法让人们真正蓬勃发展……我们不仅是提供服务，而且是为居民谋利益的倡导者，我们倡导制度变革。[57]

为进一步贯彻贫民区作为极端贫困者稳定家园的理念，巩固现有成果，“洛杉矶男性项目”还引进了更传统的社区惯设的市场和自助洗衣店等机构设施。此外，为与此前的私营福利组织划清界限，“洛杉矶男性项目”与其他联盟组织不再将贫民区住户称为“委托人”，而是用“社区居民”或“社区成员”代替。

天主教工人联盟的行动在历史上的重要性，无论怎样强调都不为过。当美国其他主要城市纷纷消灭贫民区时，洛杉矶的遏制计划却确保了贫民区的长期存续。天主教工人组织及其盟友为这片街区构想了一种新愿景，承认此地居民的生存权。在实现愿景的过程中，他们与早期的福利组织同样明确地规定了警察的角色。但他们所要求的是宽容，是“放手”，甚至是尽可能弱化警力的存在。

随着社会福利模式从私营组织转向集中化、官僚化且专业化的政府机构，城市警察部门的角色也发生改变。警察不再充当预防犯罪的社会工作者，而是恪守法律条文、见招拆招的“犯罪斗士”，专注于逮捕犯下严重罪行的人。[58]门克宁考察了不同时期的逮捕率，发现美国警察部门在20世纪初虽然规模有所扩大，但对乞讨、流浪和酗酒等行为的逮捕量明显减少。[59]侵犯人身和财产的犯罪行为则成为其主要打击对象。

从地理分布上来看，各警察部门将其资源调离了贫民区的老年人口，转向与有组织犯罪、帮派活动和内乱有关的移民与黑人社区。[60]在洛杉矶，当地警察部门于1945年解散了乞讨问题特遣队，建立了“情报特遣队”（当地人称之为“黑帮特警组”）。20世纪60年代的内乱过后，洛杉矶警察局组建起许多新项目与分支部门，加强打击犯罪与收集情报的力度。民众骚乱情报部（Public Disorder and Intelligence Division，PDID）负责监视并渗透进犯罪活动之中，反流氓社会组织（Community Resources against Hoodlums，CRASH）主攻与帮派和毒品有关的犯罪，第40号特别命令负责审讯涉嫌非法移民的个人，而特殊武器与战术部队（Special Weapons and Tactics，SWAT）则对抗全副武装的嫌疑人。

在洛杉矶其他地区的警务工作愈加强势时，洛杉矶警察局却故意对贫民区网开一面。这种处理方式不仅是警察局内部优先级排序的结果，也是因为天主教工人联盟的施压。在市中心各利益集团中，该联盟的影响力已位居第一，其对洛杉矶警察局的影响在1976年遏制计划中首次凸显出来——“若想为贫民区做些益事，洛杉矶警察局的充分合作对于‘保护和服务’贫民区居民的综合计划是必不可少的”[61]。这项计划呼吁给予贫民区居民更多宽大处理，并要求洛杉矶警察局采取“保护性而非压制性方法”。[62]

天主教工人组织与全国各地的其他进步组织一道，通过法院命令进一步缓和了贫民区的警务管制。在整个20世纪60年代和70年代，他们成功挑战了19世纪文明法条的合宪性。1972年美国最高法院的“帕帕克里斯托诉杰克逊维尔市案”最为著名，法官一致同意推翻佛罗里达州长期存在的街头滞留法，因其“利用不悦情绪为严苛的歧视性执法提供了便捷工具，在这种管理体制下，贫穷和不受欢迎的人只有看警察的眼色，才被允许站在公共人行道上”[63]。

帕帕克里斯托案发生四年后，天主教工人联盟与其盟友组织“公共利益法律中心”寻求在贫民区促成类似裁决。这些组织曾代表三名声称受到不当和歧视性待遇的居民，对洛杉矶警察局、市政府和县政府提起集体诉讼。首席原告是一位名叫罗伯特·桑丹斯的49岁的奥格拉拉苏族人。他常常光顾嬉皮士厨房，与迪特里希、莫里斯等联盟成员关系密切。桑丹斯在贫民区生活的15年里，曾因在公共场合酗酒而被逮捕200余次，一共在监狱中度过了6年多。[64]这显然违反了遏制计划的原则。据莫里斯所述，“每当罗伯特打算放纵片刻，他都会把全部家当装进一个盒子里，到厨房交给杰夫（迪特里希），因为他知道警察绝对会来逮捕自己”[65]。除了批驳这些逮捕为过度惩罚，此次诉讼还指控洛杉矶警察局在运送被捕者时采用了非人道手段。莫里斯表示：“他们开一辆破烂不堪的囚车，把所有人一股脑叠塞进去，每到转弯时，车里的人就在后面滚来滚去，撞得头破血流。”[66]

经过八周的审判，地方法院最终决定将在公共场合醉酒非刑事化，裁定“在贫民区公共场合的醉酒者受到的处罚应与其他轻罪被捕者一样”。如此一来，天主教工人联盟将贫民区打造为正常住宅区的长期使命得到强化。[67]根据法院的命令，醉酒后被捕者应被送入戒酒所，而不是被关进监狱。除此之外，厢式警车必须配有护垫和安全带，每次搭载的乘客不得超过10人。这个裁决具有分水岭意义，莫里斯在回顾时说道：“你可能无法相信，它真的完全改变了他们对待这里的人的方式。他们真的不到处抓人了。如果想逮捕，他们必须坐在醉酒者身旁，直到对方醒酒。这就……人性化得多。”[68]

当地企业、市政府与洛杉矶警察局加强执法的企图被天主教工人联盟屡屡击败，贫民区因而延续着宽松的警务风格。这个过程体现在20世纪80年代洛杉矶警察局“无家可归者清扫”系列行动后的反复拉锯中。1985年，中央大道走廊沿线的业主与商家联合成立中央城东协会，形成商业改善区，将贫民区东部的工业地界包括在内。该协会创办之初便积极游说洛杉矶警察局清理贫民区人行道上的无家可归者，这也是其建立的主要动机。[69]从1985年2月开始，洛杉矶警察局开始对这一要求做出回应，在附近逮捕席地而睡的人，城市维护工作者紧随其后，将留下的“垃圾”收拾干净。对此，天主教工人组织迅速采取行动。莫里斯表示：“我们走上街……堵截那些推土机。一看到我们，那些警察就会给他们的主管打电话，双方陷入僵持。他们不会继续工作，我们也不离开，而后寻求法庭解决。”[70]

当街对峙事件过后，洛杉矶法律援助基金会向市政府发起一系列诉讼，市长汤姆·布拉德利立即叫停了清扫行动。一周之后，当布拉德利下令恢复清扫时，他要求洛杉矶警察局至少提前12小时张贴通知，方可采取警务行动。天主教工人联盟对市长的让步并不满意，继续发动抗议与法律挑战，迫使市政府再次做出改变。市长办公室制定了新的指导方针，要求洛杉矶警察局公布长期有效的清扫计划表。[71]为了缓和矛盾，市政府还同意在附近的分租房旅馆开一间房，安置那些被警察清扫的人。[72]布拉德利向警员下令，除非能够提供住房，否则不得进行逮捕。在天主教工人联盟的持续抵抗下，市政府被迫于贫民区东部租下12英亩土地作为“帐篷城”，并全面开放了约两年之久，每晚可容纳大约500人。[73]

于是，一批极具影响力的新组织在20世纪中叶登上了贫民区政治舞台。它们成功终结了早期规训式的贫困治理，代之以更加宽松的服务与市场保护举措。在此过程中，激进的家长式警务模式被推翻，警力干涉程度与力度大大降低。然而，20世纪末的事态发展证明，这些组织将沦为自身行动的受害者。随着更多资源与服务向贫民区涌入，天主教工人联盟无意中为一批对立组织敞开了大门，并最终被后者取代，使贫民区警务重新回到此前强制性慈善的阶段。